解析建國初期中國人民銀行與農業銀行的設置矛盾

趙富春

1949～1965年是我國金融業發展的一個重要時期。在這段時期，圍繞著服務國家經濟建設的中心，我國農村金融機構在設置和職能分工上經歷了一個逐步建立和發展的過程。其間，1951年8月至1952年7月、1955年3月至1957年4月、1963年11月至1965年11月，中國農業銀行經歷了三次成立和撤銷。農業銀行三次成立和撤銷的原因是多方面的，但其中一個很重要的原因可以說是中國人民銀行和農業銀行在農村基層機構設置以及職能分工上的矛盾達到了無法調和的程度。本文試圖對農業銀行三次存在期間中國人民銀行和農業銀行間矛盾產生的原因、過程以及機構設置過程中的職能劃分等進行探究和分析，以期在某種程度上對市場經濟條件下中國農村金融機構的設置和變遷路徑提供一種思路和借鑒。

建國初期中國人民銀行機構設置和職能定位

1948年12月1日中國人民銀行成立后，在總行內設五個處，分別為人事處、秘書處、貨幣發行處、會計處、業務處。至1949年年底，中國人民銀行總行內設機構增至17個，其中與農村金融業務有關的機構為農業放款管理處，并在全國建立起了各層級的分支機構。對應當時的行政區劃，中國人民銀行在全國范圍內建立了華東、中南、西北、西南4個區行，在40個省、市建立了分行，并建立了1200多個縣（市）支行及辦事處。1950年3月第一屆全國金融會議召開后，同年11月根據《中國人民銀行試行組織條例》的規定，中國人民銀行總行機構縮減為13個，與農村金融有關的業務劃歸放款管理處，同時在大行政區設區行、省設分行、縣設支行、鎮設營業所，并在中央及大行政區直轄市設分行或支行，下設辦事處、分理處，執行各地具體業務，建立起了總、區、分、支四級管理體制。至1951年11月，除西藏和臺灣外，中國人民銀行在全國均建立了分支機構，尤其是在縣及縣以下基本設立了營業機構，實現了全覆蓋。

1955年5月根據《關于中國人民銀行機構設置等問題的通知》，中國人民銀行機構的設置遵循配合行政區劃為原則，在全國范圍內進行了調整，實現了從省、區、縣直至基層的逐級設置，確立了總行、分行、支行、營業所（儲蓄所、辦事處為同級機構）的分級經營管理體制。至1956年末，總行內設機構19個、職工人數2088人；至1957年底，全國銀行職工總數達到36萬人。1958年至1960年“大躍進”使中國人民銀行的機構設置和業務開展受到較大削弱和影響。1962年3月《銀行工作六條》和6月《關于改變中國人民銀行在國家組織中地位的通知》發布，明確了中國人民銀行的職能定位，規定其既是國家管理金融的行政機關，同時也是國家辦理信用業務的經濟組織；全國的現金管理、信貸管理和信貸監督均需得到中國人民銀行的授權。由此，中國人民銀行總行由從國務院直屬機構升格為與國務院所屬部、委居于同等地位，正式成為政府管理機構之一；其分行、專區中心支行、縣支行也分別同省、直轄市、自治區所屬各廳和專、縣所屬各局，屬于同樣的地位。來自中央的大力支持使中國人民銀行工作得到了迅速恢復和發展。

兩屆農業銀行期間兩行關系

農業銀行，即農業合作銀行第一次成立時間為1951年8月，由于僅在總行設立相關職能部門，未設立分支機構，基本上沒有開展農業金融業務，基層農村金融工作仍由中國人民銀行辦理。1952年7月，在國家精簡機構的大背景下，農業銀行被撤銷，因此農業銀行在第一次存在期間與中國人民銀行在農村基層機構設置和職能分工上不存在矛盾的問題。

1952年黨在過渡時期的總路線和總任務提出后，農業合作化運動在全國上下開展起來。為配合農業合作化運動，成立一個專門辦理國家對農業的投資和農業長期放款、負責農業的專門金融機構就非常必要。在中國人民銀行的提議下，中央農村工作部以及國家財政部、農業部、林業部、水利部、人民銀行共同參與了農業銀行的籌備工作。1955年3月，國務院批準成立中國農業銀行，隨后中國人民銀行擬定了《中國農業銀行暫行條例（草案）》，對農業銀行的業務范圍、機構設置及隸屬關系給予了初步規定，允許中國農業銀行設立總、分、支機構，其中在中央設立總行，在省、自治區及中央直轄市設分（市）行，在專區、自治州設中心支行，在縣設立支行，在縣以下視情況設立營業所。

對于允許農業銀行在縣以下設立營業所的情況，中國人民銀行還作了不同區分：一是在中國人民銀行設有營業所的區，農業銀行應在人民銀行營業所內派駐若干人的工作組，專營農業銀行的工作；二是在沒有中國人民銀行營業所的區，允許農業銀行可以根據工作需要設立營業所；三是在信用社基礎較好，且能大部分代理農業銀行業務的區，由縣支行通過信用社開展業務，不再建立營業所。可以看出，中國人民銀行盡管允許農業銀行在縣以下也就是在農村設置基層機構，但沒有完全放權，相反則是對農業銀行進行了諸多限制。通觀這一時期中國人民銀行在農村的金融機構設立多為營業所，在全國范圍內的覆蓋面很廣，而對農業銀行來說，其在農村無論是在機構設置還是開展金融業務，都是無法有效開展的，也為中國人民銀行和農業銀行在農村機構設置上矛盾的產生、存在、發展和最終以撤銷農業銀行作為解決問題的辦法埋下了伏筆。此外，農業銀行第二次成立后，在隨后開展的建立機構過程中，中國人民銀行與農業銀行雙方對機構設置、領導關系、業務分工等方面，既存在著認識問題，也存在著實際問題，這毫無疑問在很大程度上影響著農業銀行建行的速度和業務的開展。

通過梳理，可以看出中國人民銀行和農業銀行雙方矛盾發展經歷了一個逐漸發展過程。首先，中國人民銀行執行建立農業銀行的中央方針時，就沒有將縣以下的中國人民銀行和農業銀行分工中存在的問題予以適當解決。尤其是1955年下半年以來，一直對是否建立農業銀行的縣支行問題沒有明確態度，既影響了干部的情緒，也影響了農業銀行業務的正常開展。隨后，在農業銀行成立一年后，1956年4月中國人民銀行黨組向中央報送了《關于解決農業銀行建行中存在問題的請示報告》，對農業銀行原有建行方案和原則提出重大修改，并獲國務院批準。修改主要涉及了四個方面：一是在組織關系上將最初建行時規定的“農業銀行省分行受當地人民銀行指導”改為“受當地人民銀行‘領導”，改變了農業銀行省分行的領導隸屬關系。二是對縣農業銀行的領導隸屬關系進行了重新確定，規定受當地人民銀行領導，且農業銀行縣支行行長由當地人民銀行行長兼任。三是在營業所的設置上，改變了分別三種不同情況采取三種不同形式的最初規定，而是提出了不宜分開的主張，認為仍應作為人民銀行的基層機構，但在農貸和信用合作工作上仍受農業銀行縣支行的領導。由此，中國人民銀行壟斷了大部分農村金融業務，而農業銀行則陷入了機構隸屬不清、業務分工不清、工作職能不清的尷尬處境。

1957年2月，中國人民銀行總行正式向國務院上報《關于將農業銀行重新和人民銀行合并的請示報告》，對兩行合并的理由進行了闡述，并對撤銷農業銀行后農村金融業務的開展和歸屬進行了規劃。同年4月12日，國務院正式發出《關于撤銷中國農業銀行的通知》，基本上采納了中國人民銀行的建議，對撤銷農業銀行的原因作了說明：一是人民銀行和農業銀行的業務很難劃分，尤其是在縣級以下的工作更難劃分，不利于農村金融工作的開展；二是分別設立兩行，需要增加大量機構和干部，既增加費用開支，又不能統籌使用干部，并規定在各級農業銀行并入人民銀行后，人民銀行立即設立專管農村金融業務的金融機構，即將中國農業銀行總行改為中國人民銀行農村金融管理局，統一負責辦理今后農村的信貸工作。

第三次農業銀行期間兩行關系

在1962年至1964年國家大辦農業、大辦糧食的大背景下以及“調整、鞏固、充實、提高”的國民經濟八字方針調整時期，農村金融工作在實際中面臨兩個重點和難點：一是如何統一管理農業資金需要，二是如何提高農業資金的使用效益。面對問題，最初的解決辦法是1963年3月召開全國農村金融工作會議，著重研究如何管好用好農業資金問題，并出臺了《關于全國農村金融工作會議的報告》，提出了按政策、按計劃、按制度管好用好國家支援農業資金的具體措施。同年7月，成立中央、省、專、縣各級農業資金小組，由各級農林辦公室、財貿辦公室、計委、農業、水利、財政、銀行、商業、供銷社等有關部門參加，負責領導各有關部門管好、用好國家直接支援農業集體經濟的資金。但在實際實施過程中，效果并不理想。因此，成立一個專門金融機構專門負責管理國家支援農業資金，成為解決問題的必然選擇。

在周總理的提議下，1963年10月國務院召開第136次全體會議，決定再次成立中國農業銀行，作為國務院的直屬機構，并提請全國人大常委會審議批準。同年11月全國人大常委會第106次會議審議通過。從農業銀行第三次成立的方式和程序，可以看出此次是在國務院主導下成立的，而非由中國人民銀行主持農業銀行的成立。在隸屬關系上，第三次成立的農業銀行也直屬國務院，而非隸屬于中國人民銀行。

1963年10月，中共中央、國務院頒發《關于中國農業銀行統一管理國家支援農業資金的決定》。該《決定》對于農業銀行來說，可以說在一定程度上擺脫了中國人民銀行對其職能定位、機構設置和管理的束縛，從愿望上講應該可以更好地發揮管理農業資金的作用。規定要求：中國農業銀行是國家設立的專業銀行，是國務院的一個直屬機構，自上而下建立垂直系統，中央一級設總行，省、直轄市、自治區設分行，專區設中心支行，縣設支行，區或相當于區的農村人民公社設立營業所。同時要求中國人民銀行將現有的農村金融工作人員，全部劃歸農業銀行，并且為農業銀行配備一批會計人員和領導干部。從規定中可以看出，第三次設立農業銀行的最初設想是在業務上和機構上完全獨立于中國人民銀行，獨自承擔起管理國家支援農業資金的工作。

1963年11月，中國人民銀行和農業銀行兩總行共同召開了全國分行行長會議，隨后又聯合下發了兩次通知，從機構設置、干部隊伍建設、業務及財務交接、建立各級政治工作機構等方面進行了協調和分工。其中，在機構設置上，兩行達成的一致意見是統一安排兩行在基層的機構：在部分經濟比較集中的地區，中國人民銀行和農業銀行均設立基層機構；在工商信貸業務比較少的地區，中國人民銀行視需要派少數人入駐農業銀行營業所，對外掛中國人民銀行的牌子，以中國人民銀行的名義辦理人民銀行的業務；在一部分工商信貸業務很少地區，可由農業銀行營業所代理。在一部分農業撥款和貸款少的地區，也可由中國人民銀行辦事處代理農業銀行的業務，或由農業銀行派人入駐中國人民銀行辦事處，對外掛農業銀行的牌子，以農業銀行的名義辦理農業銀行的業務。對互相派駐人員，兩行還在協商后決定，業務工作受各自上級行的領導，但政治生活和日常行政工作，接受駐在的營業所主任或辦事處主任領導。

根據新的分工，人民銀行和第三次成立后的農業銀行正式在全國各自開展業務。但在隨后的一年中，從各地實際執行情況來看，對兩行在業務分工和機構設置的掌握和實際運用上出現了許多偏離和背離最初設想的情況，如許多地區在業務量并不很大的地方分設了人行和農行的兩個機構；在中國人民銀行派駐在農業銀行營業所辦公的地方，也在內部分設出了兩套賬目。上述情況必然導致了兩行在機構設置和人員配備上的重復和浪費，既不利于兩行分別更加深入基層開展業務，也不利于在農村信貸和工商信貸兩項業務間更好地配置業務力量，同時對各自派駐人員實行分別管理也不利于兩行之間更好地團結與協作。有鑒于此，1964年11月，國務院發出《關于調整中國人民銀行和中國農業銀行農村基層機構的通知》，對兩行現有的農村基層機構設置進行了調整，規定除個別大集鎮外，在區或相當于區的公社所在地，中國人民銀行、農業銀行合設為一個機構，受中國人民銀行、農業銀行的縣支行雙重領導，但同時規定以農業銀行為主。從這個通知可以看出，國務院旨在解決兩行之間在基層機構設置上的矛盾，但在實際運行中導致了兩種現象的發生：一是規定中國人民銀行、農業銀行縣支行雙重領導，盡管在形式上統一，但在實際中仍是各自管各自，時常出現意見不統一的問題，存在多頭領導的現象；二是規定以農業銀行為主，導致部分人民銀行縣支行對營業所的工作缺乏主動；三是多數基層營業所在實際工作中傾向于以農業銀行為主的原則，但忽略了同時作為中國人民銀行基層機構的雙重職責。

在國務院多次修訂調和方案無效后，為最終解決上述問題，從1964年年底開始遵照國務院的批示，中國人民銀行和農業銀行在農村的基層機構開始陸續進行合并。1965年8月，中國人民銀行召開了全國分行行長座談會，對兩行的矛盾和解決辦法進行了更深層的討論。在座談會上，時任國務院財貿辦公室副主任的姚依林，傳達了中央對解決兩行矛盾問題的意見，即傾向于兩行合并。據此，1965年10月，中國人民銀行和農業銀行兩總行黨組聯合向黨中央、國務院報送了《關于中國農業銀行同中國人民銀行合并的請示報告》，在闡述了合并理由后，提出出于精簡和備戰的考慮，兩行機構從上至下進行合并，并對合并后原中國農業銀行的業務和人員進行了安排。同年11月，中央予以批準。

兩行矛盾原因解析

1949～1965年，中國金融體系經歷了一個從構建、發展到逐步自成體系的過程，其顯著標志就是金融機構的設置和調整。其中，從1949年至1952年是中國金融機構體系的初創時期；從1953年至1957年，中國金融機構在“一五”時期的大背景下進行了一輪大規模的調整而初具規模；從1958年至1965年，中國金融機構經歷了大躍進和國民經濟恢復時期，成為了單純供應資金的“第二財政”。

為服務于國家經濟建設的全局，農村金融管理機構在中國人民銀行和農業銀行間來回交替擔任，其間以農業銀行經歷了三次成立和撤銷為特征，實現了農村金融機構的不斷調整。縱觀建國初期我國農村金融機構的設置和運行，可從國家意志、對市場規律的認知等方面進行分析：

國家意志在農村金融機構的設置和發展方向上起著決定性的作用。從農業銀行第二次和第三次成立和撤銷中，可以看出中國人民銀行和農業銀行在基層機構設置和管理以及人員配置上存在矛盾，但始終無法得到有效解決。盡管通過兩次成立和撤銷農業銀行，從國家層面角度只是暫緩了兩行之間的矛盾，卻未從根本上找出問題的原因，更無法從制度層面上來解決問題。但從中也可以看出，即國家意志對計劃經濟時期金融機構的設置和發展方向起著決定性的作用，通過掌控農村金融機構的設置，實現國家既定的戰略目標，也在很大程度上影響了農村金融體系以及整個國家金融體系的發展。對于這種影響的利弊，可以說在某些特定的時期和形勢下，發揮了積極的作用，但在另一些特定的時期和形勢下，無疑將起到了阻礙和延緩作用，干擾和影響了農村金融的良性和健康發展。

對金融體系及機構運行規律的認識不足導致了農村金融機構設置和運行的隨意性。可以看出，受國家認知局限的影響，從建立之初起，中國人民銀行對自身的定位和職責就沒有一個比較清楚的認識，過于強調為國家利益服務，而沒有考慮到金融機構市場化的一面，因此導致了在全國范圍內既當“裁判員”，又當“運動員”，不僅對其他金融機構實施監管，同時全面經營銀行業務，甚至與農業銀行開展業務“競爭”，這在第二次農業銀行存在期間表現尤為明顯。這無疑必然導致金融機構間無法有效地真正開展商業運作，無法正常開展同業競爭，從而進一步影響到金融制度的健康發展。