農房抵押貸款“樂清模式”淺析

徐曉艷

（中國人民銀行樂清市支行，浙江 樂清 325600）

從2004年起，連續多年的中央一號文件都把“三農”問題作為我國農村改革的重大戰略問題進行了具體部署，推動農業發展、提高農民的生活水平、促進農村經濟增長成為我國經濟建設的重要任務之一。開展農房抵押貸款試點是解決農民融資難的新舉措，有利于促進農村建設用地的市場化交易，進一步推進農業供給側結構性改革。

表1：樂清農房抵押貸款政策支持情況表

一、“樂清模式”主要做法

（一）完善制度安排，保駕護航穩步推進

2015年底，樂清市出臺了試點改革“1+4”政策，即《關于印發＜樂清市加強農房宅基地用益物權保障和住房財產權抵押轉讓試驗方案＞等的通知》（樂委發[2015]98號）文件；2016年5月出臺了《中共樂清市委全面深化改革領導小組關于印發＜2016年市級重點改革項目工作方案＞的通知》（樂委改[2016]3號）；2016年10月，出臺《2016—2017年樂清市深化農村住房財產權抵押貸款試點實施方案》（樂委改[2016]5號）；2017年5月，制定出臺《樂清市農房抵押貸款風險補償專項資金管理辦法》。在堅守土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損的前提下，上述文件在農房確權頒證、交易流轉、融資機制、風險處置等重點領域和關鍵環節有所突破（見表1）。

1.推進確權頒證工作。明確農村宅基地確權登記范圍、流程等，以不動產統一登記為契機，建立產權信息數字化管理系統，減少兩證不齊現象。一是加強宣傳，提高農戶產權意識，倡導產權為群眾基本權益的理念。二是按照《樂清市農村歷史遺留違建住宅處置辦法》，加大農房歷史遺留問題處理。三是抵押服務“優質化”，設立不動產登記綜合窗口，在《不動產登記暫行條例》規定的30個工作日內辦結的基礎上，壓縮辦理時限，一般農房抵押3個工作日內辦結，最快當日辦結。截至2017年9月末，樂清市宅基地確權頒證率為94.67%，農房確權頒證率68%，比溫州市農房確權頒證率平均水平高38%，為農房抵押貸款增長奠定了良好基礎。

2.為第三方提供擔保。鼓勵開展以農房為他人貸款提供擔保的農房抵押貸款模式，擴大農民貸款的有效抵押物范圍。

3.將農房納入農村產權流轉交易平臺。推進農村產權流轉交易市場體系建設，鼓勵農房進入流轉平臺交易，拓寬產權流轉渠道。2016年4月，樂清市成立農村產權交易中心，是溫州市第一個建成運行的縣市級依托政府平臺運行的農村產權交易市場，提供交易場所設施、信息發布、交易咨詢、組織交易等服務。2017年已將依法可以交易的農村房屋所有權或者政府有關部門批準可以交易的農村房屋所有權納入平臺操作。現樂清農房產權流轉渠道增至三種，即淘寶拍賣、房屋中介交易及農村產權交易中心。

4.規范農房抵押登記流程。一是規范流程，統一格式。對農房抵押權的登記機構、登記條件和業務流程等予以明確和規范。農戶在申請農房抵押貸款時需嚴格按照“兩證三書”審批條件辦理抵押登記手續，即抵押農房在《住房產權證》、《宅基地使用權證》兩證齊全的前提下，抵押人所在村集體出具《同意抵押物處置證明書》、抵押人提供《抵押物非唯一住房聲明書》、《處置人不再申請宅基地承諾書》，切實減少司法處置障礙。對辦理農房抵押登記手續的農戶免收登記費，試點以來，共減免登記手續費147萬元。二是解決村集體“同意書”獲取難題。2017年5月，開展整村授權工作，規范《樂清市農房抵押貸款整村授權同意書》、《村民抵押承諾書》格式，簡化“房屋所在地村集體經濟組織同意抵押登記證明”流程，避免農民多頭奔波，縮減辦理時間。截至2017年9月末，全市已收到138個村的整村授權同意書。

（二）推進金融服務創新，貼近貸款融資需求

1.靈活評估方式，節省評估費用。針對農房價值評估難、評估標準不一問題，采取專業房產評估機構估價或自行協商估價等靈活的作價方式，根據房產變現能力，掌握不同的抵押率。如樂清農商行制定《房地產抵押估價管理辦法》，綜合制定年度各路段的指導價格，300萬元額度內采取自行協商定價，切實解決了農房貸款過程中的價值評估難、評估費用過高、抵押率標準不一問題。

2.開發系列產品，優化還款方式。放寬準入條件，提高抵押率至70%，最長房齡可至40年。推出農房小額貸款業務、農房自建貸款、農房集聚小額產品，實行30萬元以下小額貸款一次授信、隨借隨還、循環使用，最長10年，為農戶提供更便捷、更貼心的貸款服務。

3.創新擔保方式，改善擔保難題。引入“農房抵押+農信擔保”、“農房抵押+企業或個人保證”、“農房抵押+專業公司保險”、50萬元以下免擔保等多元化方式，切實解決單一農房抵押無法有效滿足融資需求的問題。

4.優化審批流程，縮短審批時限。成立審批中心、改用電子方式上傳，建立客戶經理聯村制度，下放審批權限，簡化業務流程，最快半天辦理完成。

5.強化風險防控，重視第一還款源。根據農民的營業收入、種地收入等第一還款源確定現金流，同時考慮借款人的信譽，綜合評估客戶的經營狀況和還款能力。同時落實住房保障，在辦理農房抵押貸款時，注重抵押人的住房保障能力調查，確保抵押人即使抵押財產被抵債處置，仍可依靠自身條件解決家庭住房保障問題。

（三）引導拓展非銀領域，促進農貸擴面增量

積極引導農房抵押向住房公積金管理中心、小額貸款公司等非金融領域拓展。全國首創個人集體性住房公積金貸款，將住房公積金與集體性住房有機組合，個人住房公積金農村繳存戶可以向公積金部門申請個人住房公積金貸款用于購買、建造集體建設用地上的房屋，不僅盤活了住房公積金資金池，也進一步拓展創新了農房抵押貸款模式。截至2017年9月，共向全市農村繳存職工累計發放7967.3萬元住房公積金貸款，承辦銀行達到7家，無不良發生。

（四）率先攻克處置難題，有效化解不良處置

1.擴大受讓對象范圍。對進入執行程序的農房在不改變房屋的農村集體建設用地、宅基地性質的前提下，由本市農業戶口人員受讓，突破《土地法》、《物權法》對農村宅基地的流轉限制，為農房流轉提供有效的供需市場。

2.解決違章處置難題。在試點期內，區別對待違章農房的合法部分和違章部分，允許兩證齊全、局部違章的農房正常起訴，隨同確權部分一起拍賣和流轉。一是對于“農房主體建筑未變，添附了部分違章建筑”情況，房產主體能夠過戶，違章部分或拆除或經過處罰后予以確權，由買受人自行承擔后果。且無論發生在抵押前還是抵押后，法院均予以司法處置。二是對于“農房主體建筑發生整體改變，權證與實物完全不符”情況，由于產權證上的房產已經滅失，新的房產要重新進行審批才能予以確權，法院將不予處置。如果抵押前房產已經整體改變，銀行不應對其設定抵押，后果由銀行自擔；如果抵押后整體改變，應追究抵押人非善意行為的刑責。

3.創新處置方式和程序。銀行對不良貸款采取多種處置措施，包括展期、以貸還貸、盤活重組、協議轉讓、減免罰息、減額續貸等內部化解手段。當內部手段無法化解后，采取司法訴訟方式進行催收，對到期無法償還的農房抵押物通過淘寶網等網絡平臺進行司法拍賣。標的物司法處置時，堅持宅基地集體所有性質不變的前提下，按照“地隨房走”的原則，辦理產權過戶手續，放寬至“市域范圍農戶之間”轉讓，但轉讓雙方原村集體成員身份保持不變。試點以來，樂清新發生農房抵押不良貸款合計152筆，已成功處置72筆，有54筆處于正常處置流程，處置工作穩步推進。

4.落實基本住房保障。嚴格落實“先安置、后處置”的原則，保障農戶基本住房權益。對被執行人僅有一處住房的，采取貨幣安置為主的方式，貨幣安置款按照安置面積乘以被處置房屋所在區域較偏僻地段每平方米的單價計算，總額最高不超過9萬元，被執行人自動騰退房屋的，安置款可上浮20%。安置款從房屋變現款中予以扣除。采用實物安置的，采取分割保留，或者按照就近原則，一般在被處置房屋所在位置的5公里內安置，提供足以保障被執行人及其所撫養家屬最低生活標準所必需的住房。在落實住房保障的同時，提高判決執行的效率。

（五）探索建立風險緩釋機制，消除風險貸款久懸未決和風險兜底困境

2017年制定出臺的《樂清市農房抵押貸款風險補償專項資金管理辦法》和《樂清市農房抵押貸款風險補償專項資金操作規程》，形成了“內部化解為主、司法處置為輔、政府保障為補充”的風險緩釋機制，讓銀行貸款發放沒有后顧之憂。

1.貨幣安置周轉金功能。貸款戶不履行到期債務或者發生當事人約定的情形需要實現抵押權，且在法院進入執行程序后，抵押住房出現騰退困難的，風險補償專項資金撥付一定的貨幣安置周轉金給市法院，用于貸款戶騰退后租房安身。貨幣安置周轉金金額不得超過市法院規定的最高標準。拍賣成功后，市法院及時從拍賣款中優先扣除貨幣安置周轉金歸還風險補償金專戶，有效實現了貨幣安置的“前置化”，解決了騰退難題，加快了處置效率。

2.維穩補償功能。對農房抵押貸款戶遭受嚴重自然災害、意外事故、家庭成員重病等不可抗力情況而發生不良貸款的，經法院裁定可暫緩兩年處置，抵押物進行財產保全，暫緩期滿后，再啟動司法處置。處置不成功的，參照變賣價格全額補償給銀行，確保農戶不會因為農房處置而無房可住。

3.本金損失補償功能。經司法拍賣處置后已確認本金損失的農房抵押貸款，政府承擔貸款本金凈損失的70%，給予補償。已享受政府其他信貸損失代償優惠政策的貸款損失不重復補償。獲得損失補償的銀行還要積極開展催收，若催收成功能彌補本金損失的，銀行應及時將風險補償金歸還風險補償金專戶。

4.不良處置費用補償功能。試點期間各試點銀行農房抵押貸款凈增量在1000萬元以上的，風險補償金按照其年凈增量的0.1‰補償給貸款人，用于處置不良貸款中產生的費用支出。

二、取得的成效

（一）農村資產得以盤活，滿足了融資需求

農房抵押貸款盤活了農村“沉睡資本”，緩解了農村抵押品不足的現狀，拓寬了農戶的融資渠道。試點以來，樂清市累計發放農房抵押貸款1.83萬筆、74.45億元，平均每筆金額40.68萬元，克服了小額農戶信用貸款額度不高等問題，有效滿足了農戶的融資需求。

（二）改善了金融環境

多年來農房抵押貸款逾期率控制在較低水平，并且不存在風險傳遞，比擔保貸款安全得多，被銀行業普遍看好。特別是通過農房抵押貸款產品創新，金融服務迅速向農村、農房覆蓋，大大活躍了農村金融市場，農民的金融知識、理財意識、風險意識、誠信意識都有了很大程度的提高，實現了銀行與農戶雙贏。截至2017年9月末，樂清市農房抵押貸款業務開辦機構15家，農房抵押貸款余額52.39億元，位列全國首位，受惠農戶9916戶。與試點前相比，農房抵押貸款余額增速為28.4%，超過一般貸款增速24個百分點；不良貸款率為0.96%，遠低于一般貸款不良率1.56個百分點。

三、存在的問題

（一）貸款集中投向中心城鎮，難以滿足農村多元化的金融需求

為控制農房抵押貸款風險，所抵押的農房大多地域位置較好、價值較高、流轉容易，變現能力相對較強。而偏遠農村的農房利用價值不高，升值潛力缺乏，農房轉讓、拍賣很少有人接手，處置變現較難，基于成本收益原則考慮，商業銀行普遍不愿意接受偏僻地區的農房作為抵押物。截至2017年9月，樂清市農房抵押貸款余額52.39億元，其中偏遠農村（偏遠農村指除中心集鎮、普通鄉鎮所在地農村以外的地區，下同）只有3.52億元，僅占6.71%。

偏遠農村農戶的銀行融資獲得相對也較少，據對1000戶非經濟發達集鎮農戶的問卷調查顯示，近3年有借款需求的535戶，其中向親戚朋友借款的比例高達81%，金額大部分集中在5萬—20萬元之間，年利率大多為12%以下；從民間借貸渠道融入的占25%，金額大部分集中在10萬—50萬元之間，年利率基本處在12%—24%之間，少數高息；向銀行貸款的占11.3%，金額大部分集中于30萬—100萬元之間，年利率7.2%—12%。

（二）抵押農房處置變現仍存障礙

雖然樂清市在抵押農房處置方面形成了較為完善的體系，但處置變現過程中仍存有障礙：一是司法判決執行難。存在騰空難、清退難、抵押物滅失等問題，部分非唯一住房的農戶，故意讓年邁老人居住在抵押農房里，阻礙司法執行，加大處置難度。抵押物“貸后違建”也時有發生，甚至出現農房主體建筑整體改變或抵押物滅失等情況，導致抵押物處置被迫終止。二是偏遠地段農房拍賣無人競買。受流轉范圍、地段等因素限制，流拍現象較多。在司法處置過程中，抵押農房三次流拍后往往無法進一步處置。

四、相關政策建議

（一）加強頂層設計，適時修訂農房抵押貸款相關法律規定

盡管全國人大公告中已經明確試點地區突破了相關法律限制，但具體內容及相關規定還需要進一步細化。因此，應盡快修訂《土地管理法》、《擔保法》、《物權法》等法律中有礙于農村住房抵押融資的規定，明確農村宅基地的物權屬性和財產權屬性，允許宅基地自由或有條件地進入市場交易機制，加快建立與農房抵押融資相適應的正式法律制度框架。同時，因地制宜地推出農村住房抵押貸款試行辦法和操作程序，有效規避法律風險，保障債權安全及各方利益，使農村住房抵押貸款得以順利推進并不斷深化。

（二）打破城鄉界限，為農房流轉提供更多有效的供需市場

目前，樂清市的農房流轉范圍為本市農業戶口人員受讓，走在全國前列，但農民跨村交易需求不足。2016年8月，樂清市人民政府開始推進戶籍制度改革，取消農業戶口、非農業戶口的性質劃分以及由此派生的各種戶口類型，建立城鄉統一的“居民戶口”登記制度。建議嘗試將農房流轉范圍拓展至全市居民，使農民的資產能夠流動起來，進一步推進城鄉一體化建設。

（三）完善保障機制，確保農房抵押貸款業務可持續性發展

通過健全農村養老保險、醫療保險、最低生活保障、社會救濟等保障制度，使農民生活有所保障，逐步弱化土地的社會保障功能。及時落實風險補償資金專戶的資金補給，建立長效風險緩釋機制，激發金融機構推廣及深耕農村的積極性；或建立農房收儲機構作為兜底，對抵押農房無法變現的，按照市場化方式收儲。

（四）強化司法處置，建立抵押物處置協調機制

法院在裁判農房抵押貸款案件時，應加強與農村基層組織、金融機構的聯系，并及時收集掌握農房抵押貸款中出現的新情況、新問題，分析涉訴案件的共性特征，及時總結審判經驗予以普及。同時應積極推進農村信用體系建設，強化金融知識宣傳，培養農戶信用意識。還要健全農戶信用評價體系，有效解決農戶與金融機構間的信息不對稱問題，降低不良貸款發生的概率。