“轉型發展、區域協同”背景下河北省新一輪省域城鎮體系規劃編制中的幾個問題探討

文/姜石良 河北省城鄉規劃設計研究院 規劃研究所所長

“轉型發展、區域協同”背景下河北省新一輪省域城鎮體系規劃編制中的幾個問題探討

文/姜石良 河北省城鄉規劃設計研究院 規劃研究所所長

近些年國家相繼出臺了一系列重大方針政策和發展戰略，特別是京津冀協同發展上升為國家戰略。此外，河北省第九次黨代會明確提出要堅定走加快轉型、綠色發展、跨越提升新路。整體來看，全省發展的內外部條件發生了重大變化，應對轉型發展與區域協同發展，如何有效發揮省域城鎮體系規劃在調控全省空間資源利用中的作用，新一輪規劃有幾個方面需給予重點把握：一是探索河北特色的城鎮化模式;二是強化城鎮群作為推進城鎮化的主體形態;三是構筑開放一體的區域城鎮發展格局;四是注重落后地區的政策扶持與轉型帶動；五是探索空間管制的規劃深度與實施手段；六是注重規劃的實施性與可操作性。

轉型發展；區域協同；河北省；省域城鎮體系規劃

1 引言

《城鄉規劃法》第一次在法律層面確定了省域城鎮體系規劃的主要內容。《省域城鎮體系規劃編制與審批辦法》明確提出：“省域城鎮體系規劃是省、自治區人民政府實施城鄉規劃管理，合理配置省域空間資源，優化城鄉空間布局，統籌基礎設施和公共設施建設的基本依據，是落實全國城鎮體系規劃，引導本省、自治區城鎮化和城鎮發展，指導下層次規劃編制的公共政策”。新一輪省域城鎮體系規劃將更加關注“國家空間戰略的需求、新型城鎮化的政策導向、省域資源的空間優化配置、區域空間布局的統籌協調、空間管制的可操作性”。本文結合正在編制的河北省新一輪省域城鎮體系規劃，立足轉型發展與區域協同，對規劃編制中的幾個重點問題予以探討。

2 編制背景：落實國家發展戰略，適應河北發展需求

2.1 河北成為落實國家發展戰略的重要載體

2014年2月26日，習近平總書記專題聽取京津冀協同發展工作匯報，強調實現京津冀協同發展是一個重大國家戰略。“協同發展”已成為河北所處的京津冀地區未來發展的主旋律與最為重要的關鍵詞。河北省作為落實國家發展戰略的前沿地區與重點地區，承擔著在更高層次參與國際合作和競爭，在改革開放中先行先試，在轉變經濟發展方式、調整經濟結構和自主創新中走在全國前列的任務。

2.2 河北不斷探索城鎮化戰略與布局

改革開放前，河北省基本上實施的是“提高兩線、狠抓兩片、建設山區、開發沿海”的思路。改革開放后，城鎮化布局思路幾經變換，經由1985年的“山海壩”、1986年的“環京津”、1988年的“兩線一區大開發”、1992年的“一線、兩片、帶多點”，一直到1993年正式將“兩環開放帶動”確定為發展主體戰略。2000年以后，為適應城鎮化快速發展需要，先于2004年提出“一線兩廂”發展構想，又于2010年確定“兩群一帶”布局結構。總體來看，歷次城鎮布局構想都是圍繞主要交通軸線和所在時期重點發展地區提出的。在京津冀協同發展國家戰略宏觀背景下，迫切需要進一步從省域乃至京津冀層面研究引導人口合理流動、優化空間利用、統籌區域發展和城鄉發展的路徑與方法，構筑一個清晰的區域空間格局指導省域城鎮群和中心城市發展和建設，以適應新發展需求。

2.3 河北面臨發展轉型的巨大壓力

雖然經過近些年努力，全省產業結構調整與壓減過剩落后產能取得一定成效，但產業結構重化工依賴特征仍比較突出。河北省經濟結構形成和演進，與傳統的礦產資源優勢密不可分，產業升級轉型受鋼鐵等資源型產業發展慣性的影響，大量產業資本和生產要素在傳統資源型產業內部集聚—再投入—再生產，形成僵化的資源依賴和產業內生特征，新興產業的進入和發展缺乏相應要素的支撐。當前，河北省面臨著發展轉型的巨大壓力，發揮省域城鎮體系規劃調控空間資源分配，推動經濟轉型作用的要求越來越迫切。

3 重點問題：立足轉型發展、區域協同與規劃實施的可操作性

3.1 區域發展差別化引領轉型發展

河北有沿海、平原、山地、丘陵、高原，自然條件和發展基礎南北、東西差距較大。新一輪規劃編制要充分認識和掌握不同地區人口、資本、土地和科學技術等生產要素空間集聚與擴散的規律和特點，系統分析和研究資源環境的承載能力，基于不同地區的區位、生態、資源、產業、空間等差異化特征，實行分類指導的分區化發展戰略，以差別化戰略模式，實現全省整合和長遠利益優化。通過分區發展指引，明確各類地區的城鎮化模式、發展定位、空間組織形式、產業發展路徑等，譬如，城鎮化布局模式方面，張家口、承德等生態敏感地區應強化極核式模式下的據點發展，其他地區應構建以重要交通復合軸線為支撐，以軸線上重要城市化地區為重要組成部分的點軸式發展格局。

3.2 強化城鎮集群作為推進城鎮化的主體形態

從提高區域綜合競爭力的要求來看，通過合理的城鎮體系規劃，形成以大都市為主導，若干不同等級、不同功能的城鎮組成的功能互補、結構緊湊的城鎮密集區或者大都市區，作為基本單元參與國際競爭和分工，已成為發達國家現代化過程中的一條重要經驗，也是一些發展中國家或地區經濟發展的重要途徑。新一輪規劃應注重以設區市中心城區為中心的都市區建設，統籌設區市中心城區與周邊縣（市）資源，構建“1+X”的組團式空間格局，做大做強中心城市，既解決現有省域城鎮體系中中心城市規模偏小、質量不高，城鎮群不完善的發展瓶頸，又有助于促進資源與各種生產要素在區域間的合理配置。

3.3 構筑開放型、一體化城鎮發展格局

京、津、冀共處一個地理單元，共同利用區域的資源環境，經濟、社會發展具有千絲萬縷的聯系。未來京津冀地區城鎮空間布局將呈現出由圈層布局走向軸帶拓展，由行政分割走向區域城鎮融合發展，由點狀發展走向有機聯系的城鎮群體發展。基于此，河北省城鎮發展格局的構筑，不能就河北論河北，要充分考慮京津兩市的地位與作用，從京津冀城鎮體系布局的全局視野出發，把握河北省城鎮群總體功能定位，合理確定發展目標與發展路徑。因此，規劃中如何做好與京津，特別是與北京的協調，需要在功能定位、城鎮布局、產業發展、基礎設施和公共服務設施對接等方面給予重點把握。

3.4 注重落后地區的政策扶持與轉型帶動

環首都貧困帶的形成，離不開自然地理環境和歷史因素，但更重要一點，在于環境權利與義務的失衡所帶來的首都生態涵養功能要求與當地貧困地區經濟社會發展之間的矛盾。環首都貧困問題既是河北省區域發展平衡問題和生態環境保護問題，又涉及首都地區生態安全。因此，要從多層面著手，通過政策拉動與轉型帶動促進地區發展。政策拉動層面，大力完善長期制度性的區域生態補償機制，以水量、水質和生態服務為依據，通過稅收、轉移支付等多種手段，建立生態受益區向生態服務區合理付費的生態補償機制，以資源環境為紐帶結成利益共同體和發展共同體。強化對貧困區域的政策支持力度，引導和鼓勵京津以及省內產業轉移時優先選擇向此類地區的產業園區轉移和擴散。轉型帶動方面，大力探索綠色經濟新模式，將生態經濟作為經濟戰略性調整的基本方向，建立生態型的經濟和社會功能體系，增強內生發展能力。

3.5 探索區域空間管制的規劃深度與落實方法

區域空間管制從建設引導和環境控制的角度對空間開發提出管制要求，其作為一種有效而適宜的資源配置調節方式,日益成為區域規劃尤其是城鎮體系規劃的重要內容。新一輪規劃應在規劃深度與落實方法、實施手段上有所突破。一方面，突破傳統的“三區”、“四線”的劃定，結合主體功能區規劃以及土地利用規劃，豐富區域空間資源的空間類型。另一方面，目前空間管制要求與開發標準，都以描述性引導控制對策為主，而缺乏具有實際操作意義的量化控制指標。量化控制指標可包括類型區空間范圍面積、建設用地占該區總用地比重、土地利用率、人口用地增長率、開發密度等。此外，由于省域地形圖比例尺較小，對于諸如“四線”

CHENGXIANG SHEJI YA類的剛性控制內容，在總圖上給予示意性表示，同時通過信息系統鏈接的方式形成大比例尺規劃圖，作為規劃管理的重要依據。

3.6 注重規劃的實施性與可操作性

根據省級政府事權特點，突出對全局性、整體性的部署和安排，明確必須由省級政府調控的內容，突出四個把握，一是把握須由省里直接決策、直接實施和直接管制的規劃內容；二是把握須由省進行指導的、協調的、約束的、管理的重大空間發展戰略等；三是把握須與鄰省（市）共建、共享、共管和共保（保護）的重要設施、重點區域與相互制約影響的資源環境等；四是把握須在全國城鎮體系規劃中確定、強調、協調的重大規劃事項。城鎮體系規劃除了規劃空間布局，還要研究落實空間布局要求所必須的公共政策。目前，以目標和問題為導向的公共政策研究是整個規劃體系中的薄弱環節。新一輪省域城鎮體系規劃的編制應改變偏重于技術性，輕視政策性和實踐性的弊端，強化對于公共政策的研究，通過研究制定相關空間政策，實現城市間、區域間功能互補性發展。

4 結語

新的發展環境下，如何適應河北省轉型發展、區域協同發展的要求，切實提高省域城鎮體系規劃的可操作性，真正成為調控全省空間資源利用的重要手段，這是新一輪規劃所面臨的難題。對于此，應注重以下兩方面：一方面要按照一級政府一級事權，明確省域城鎮體系規劃中省級政府的行政職責與基本要求，為政府落實規劃提供切實的抓手；另一方面省域城鎮體系規劃作為一項公共政策，在規劃編制中應從物質性規劃為主轉向公共政策的研究為主，并且要將“帕累托改進”作為必須遵循的基本原則，以助于解決省級行政區內地區發展的不平衡問題。 ▲