糾正村干部職業化存在的認識誤區

魏有華

（安徽省當涂縣委黨校 安徽 當涂 243100）

村干部職業化是為適應當前中國農村轉型階段的現實需要，為構建中國特色的鄉村社會治理模式而進行的有益嘗試。目前，村干部職業化正在全國一部分地區有序推行，但也飽受爭議。究其原因，在于對村干部職業化的認識方面存在一些誤區。如果不廓清認識問題，會導致偏差。本文擬針對幾個認識誤區進行辨析。

一、村干部職業化有悖于村民自治理念的認識誤區及糾正

實行村民自治制度，其實質就是通過民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督來實現鄉村治理的民主化，將治理村莊的權力賦予廣大村民。一些觀點認為村干部職業化相悖于[1]自我管理、自我教育、自我服務的村民自治理念。

我國農村實行30多年的村民自治制度，總體來看有益于發展農村基層民主，維護村民的合法權益，促進社會主義新農村建設，但仍沒有達到鄉村治理的預期效果，一些地方出現治理困局：村民對村務管理與決策的參與意識較弱，村干部帶領群眾致富能力不足，村集體資產管理不善等。既有的農村村民自治制度主要是在制度建構方面強化了民主價值和民主程序，但是相對忽視了民主制度的有效性[2]，民主選舉出的村委會并不能有效地承擔起村務管理工作。相對于鄉村治理，農村民主選舉越來越公正透明，目前村干部主要從農村中社會威望高的人、致富能人里產生。但是，有的地方選舉出的村兩委班子存在能力嚴重不足的問題。隨著農村社會正逐步轉型，農村的改革發展面臨著許多新情況 、新矛盾、新問題，鄉村治理越來越需要向專業化治理轉型，治理轉型要求村干部具備現代化知識，具有專業化的治理能力。因此，必須創新自治理念，探索適應當前農村發展形勢的更合理有效的治理方式。村干部職業化是自治理念創新的產物，它通過村干部人員優化逐步達到有效治理村莊目的，二者并不相悖。村干部職業化實行身份專職化、報酬工薪化、管理行政化。專職化通過面向社會公開招考村居工作者拓寬了用人渠道；工薪化將本地能人吸引到干部隊伍中來；村級事務行政化讓干部能更好地服務群眾。

以村干部職業化為契機，推動鄉村治理理念的變革。村干部職業化實現了干部的優化組合，為村干部提供了干事創業的平臺，為鄉村治理轉型奠定了堅實基礎。應以村干部職業化為契機，推動鄉村治理理念變革，進而推動鄉村治理方式轉型。其一，共建共享。鄉村治理的主體是村民，鄉鎮政府要積極推動和引導，村干部帶頭示范，調動農民建設鄉村的主動性，激發社會力量參與的積極性，發掘好各個鄉村自身資源稟賦，發揮生態、文化、旅游、休閑等方面優勢，通過合心合力合為，讓廣大村民共享鄉村治理成果、從中得到幸福感和獲得感。其二，協商共治。隨著村莊合并規模擴大，村務管理越來越繁重，一些農村地區在自然村層面成立村民理事會，經過選舉將群眾威望高的、辦事公道的人選進來[3]，有的甚至吸收非農戶籍的老干部、老教師及外出鄉賢等社會力量的參加。村民理事會解決小到鄰里糾紛大到村莊規劃、資源管理等問題，村里重大事務首先由村民理事會成員與群眾座談，廣泛協商提出解決方案，再及時召集村民小組會議通過，通過發揮自然村親緣人緣地緣作用，解決了村務管理老大難問題。村里事務由村民理事會協商共治的治理模式是鄉村治理理念變革下的治理方式轉型。其三，互聯網+村莊治理。充分利用現代互聯網技術進行鄉村治理模式創新，推進農村網格化建設，開展互聯網+村莊治理模式。通過網格化建設將各村劃分網格片區，通過網絡平臺傳遞信息，收集掌握各類矛盾糾紛、民生訴求、治安安全隱患并及時進行分流處理。建立全村手機微信群，通過微信平臺及時發布村政務財務公開信息，同時，村民也可通過在線留言等方式反映村內各類問題，向村兩委提出意見建議，表達村民心聲。互聯網讓鄉村治理模式正在從單向管理轉向雙向互動。

二、村干部身份專職化違背現行法律的認識誤區及糾正

村干部職業化后，比照國家基層公務員管理辦法面向社會公開招考專職村居工作者，村干部實施坐班制，從以往的兼業化村官逐漸蛻變為“全脫產”的專職化干部。一些人認為現行村干部的管理模式是非職業化的，村干部身份專職化與現行法律和農村傳統有沖突，違背了村民委員會組織法[4]。

2010年修訂后的《村民委員會組織法》刪去了 “村民委員會成員不能脫離生產，根據情況，可以給予適當補貼”這一條款，改為“對村民委員會成員，根據工作情況，給予適當補貼。”兼業已不再是擔任村干部的硬性要求，村干部專職化并不違背村民委員會組織法。此外，經過農村稅費改革和村莊合并后，村整體規模擴大，一個村一般下轄5至20個不等的自然村，人口規模一般為3000人左右，甚至出現了5000人到8000人的大村，鄉村治理難度日益加大。同時，隨著城鄉一體化的推進，公共服務項目不斷向農村覆蓋，傳統村干部兼業模式不能完全適應農村發展新形勢。村干部專職化也是適應農村轉型發展、提升鄉村治理水平應運而生的新的制度創新。

《村民委員會組織法》第13條第3款規定，“戶籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申請參加選舉，并且經村民會議或者村民代表會議同意參加選舉的公民。”列入參加選舉的村民名單。公開招聘的村居工作者只要符合上述條件就將獲得選舉資格，通過村委會換屆選舉加以確認村干部合法身份。另外，根據《中國共產黨農村基層組織工作條例》規定，一些優秀村居工作者也可通過“兩推一選”程序進入村支委，正式成為村干部。當前有學者提出村干部選拔實行市場化[5]，通過市場而非政府來解決職業化村干部的來源問題，面向全國招聘職業化干部，甚至有學者提出應頒布村干部職業資格認證辦法[6]。目前，全國大部分職業化試點地區公開招考村居工作者存在三個限定：其一，范圍限定，僅在全縣或全市范圍內公開招聘；其二，崗位限定，僅限于文書等非領導職位；其三，人數限定，占全縣村干部總數比例很少。現階段我國各地村級經濟社會發展和自然狀況差距比較明顯，村干部職業化只是在全國少部分地區試行，尚未形成一個完整規范的村干部職業化管理制度體系，筆者認為干部選拔實行市場化等措施不能操之過急。

推進村干部職業化必須選拔好一支專職化干部隊伍，適應新農村建設需要。要按照職業化建設的要求科學調配人才結構，依照公開、平等、競爭和擇優原則，通過合法選舉程序，把符合條件的實用人才選拔到村干部崗位，為此，需建立三類村干部選拔渠道：其一，從本村范圍內選拔能人，包括現任優秀村干部，本村新型農村經營主體、復員退伍軍人及回鄉大中專畢業生。盡管近年來，隨著大量勞動力常年離土離鄉，農村村莊日趨 “空心化”、人口老齡化，但農村熟人社會形態還沒有打破，從本地優秀人才中選拔村干部能促進村民在村民自治框架下更好地實現自我管理、自我教育、自我服務。其二，在全縣或全市范圍內公開招聘村居工作者，打破城鄉、行業、地域和身份界限，吸引更多人才到村居任職。貴州省水城縣的做法值得推廣，針對農村熟練掌握文書寫作和計算機操作的人才短缺現狀，2015年面向社會公開招聘 100名事業單位工作人員到水城縣所轄村（居、社區）任村文書。其三，從政府機關選派優秀干部到中心村或后進村擔任村支部書記，這有益于帶動鄉村治理水平的提升。

三、村干部報酬工薪化背離群眾性自治組織性質的認識誤區及糾正

根據村民委員會組織法的規定，村民委員會是基層群眾性自治組織，而村干部職業化后，實行村干部報酬工薪化，即村干部工資直接由政府定期發放，并享有養老醫療等保障。一些觀點認為村干部報酬工薪化與《村民委員會組織法》規定的鄉鎮政府對村委會的工作指導關系相違背，背離群眾性自治組織性質[1]。

《村民委員會組織法》第 5條規定，村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作。村級組織承擔著協助鄉鎮政府履行政務職責，實際上很多鄉政政府職能的履行要依靠村級組織來推動，比如計劃生育、土地征用、水利興修、農村征兵等往往要依靠村干部做大量具體工作，村級組織是政府的得力助手，村干部直接面向農民群眾，是農村工作的具體落實者。從這個意義上講，村干部工資由政府部門發放并享有養老醫療保障，相應補貼由村里支付是合乎法理的，并不違背自治組織性質。此外，一直以來，村干部工作條件較為艱苦，經濟待遇、政治地位以及養老醫療保障等方面缺乏有效的保障機制。村干部工資待遇低，不能成為支撐其家庭收入的重要來源，兼業化造成農村基層組織管理困境。村干部職業化就是把從事村級事務工作固定地作為村干部謀生的主要手段。職業化解決了農村基層干部的工資待遇難題，有利于調動廣大農村基層干部的工作積極性，充分發揮好其在社會主義新農村建設中的引領作用。

推行村干部職業化必須重塑村干部保障考核和激勵機制，進而有效激發村干部干事創業和農村基層發展內生動力。首先，建立與當地農村生活水平相匹配的薪酬增長機制。實行結構薪酬制度，工資可每一至兩年上調一次，即把村干部工資設為基本報酬+績效報酬+補貼報酬的動態薪酬體系：基本報酬由縣財政按統一標準支付；績效報酬由鄉鎮根據村干部的績效考核等級支付；補貼報酬根據村民對村干部的滿意度測評結果，由村里支付。工資標準不得低于當地農民人均可支配收入，根據各地經濟狀況參照城鎮企業在崗職工參保辦法還可為村干部辦理養老保險和醫療保險。其次，建立規范的績效考核機制。將村級組織建設、集體經濟發展、農民增收、社會事業進步、農村綜合治理等工作列為重點考核內容。既要考慮到協助鄉鎮政府完成政務情況又要考慮到村務治理情況。既要注重政府部門對村級目標考核又要注重村民代表、黨員對村兩委的評議。全面考核村干部的日常學習、遵紀守法、工作績效、工作作風等情況，考核結果和工作薪酬掛鉤，從而形成良性的競爭機制。第三，建立合理的激勵機制。要通過有效激勵機制激發村干部隊伍的活力，讓村干部經濟上得實惠，政治上有奔頭，工作上有干頭。安徽省當涂縣的做法比較可行，該縣對工作業績突出的村居工作者選拔兼任鄉鎮副職并享受相應的基礎工資和政治待遇；連續三年考核“優秀”且名列前十位的 3名優秀村書記享受副科級非領導工資待遇；還注重從優秀村干部中考錄鄉鎮領導干部、鄉鎮公務員和招聘事業單位編制人員，面向優秀村干部定向考錄公務員。

四、村級事務行政化脫離村民自治體系的認識誤區及糾正

村干部職業化后，對村干部實行規范化管理，建立完善考勤、重大事項報告、學習培訓、檔案管理等制度。有觀點認為這種固定化的上班時間以及程序化的辦事規則影響了治理的時效性[7]，脫離了村民自治體系。

村務行政化主要通過規范村干部隊伍管理，便于村民辦理各項事務，真正做到為民服務。村干部職業化后，許多地方為打通服務群眾“最后一公里”，建設村（社區）為民服務站，鄉鎮部分服務事項由村級全程代理，比如勞保、民政、新農合、村鎮建設管理、涉農服務、黨政綜合等相關事項都納入服務大廳，實行縣、鎮、村三級聯動處置機制和限時辦事機制。村務行政化與村民自治體系不矛盾。目前農村自治體系架構主要為：村民會議（村民代表會議）是議事機構、村民委員會是執行機構、村務監督委員會是監督機構。根據村民委員會組織法規定，凡涉及村民利益的重大事項經村民會議討論決定方可辦理（人數多或居住散的設村民代表會議），討論決定村民會議授權的事項。村民委員會及其成員執行村民會議、村民代表會議的決定、決議，通過村務公開，接受廣大村民的監督，村級設立村務監督委員負責村民民主理財，監督村務公開等制度的落實。村務行政化并沒有改變村民自治體系，相反，有了村為民服務站這個窗口，村民可及時提出問題、意見和建議，促進村民有效有序地融入自治體系中，激發村民民主參與活力，引導村干部在村民自治框架下依法辦事、服務群眾，提升村干部的工作效能和服務水平。

推行村干部職業化必須建立一種與現代社會治理相適應的鄉村自治組織體系，推進農村多元主體參與鄉村治理。隨著農村社會需求結構和利益結構的多元化，現有的村民自治組織體系有其自身的局限性，需要進一步進行組織體系創新，培育和豐富自治組織體系，構建一個多元化的組織體系，完善社會自治功能。首先，發揮村黨支部在自治組織體系中的領導核心作用。村黨支部是黨在農村的基層組織，是村各種組織和各項工作的領導核心，不能將村黨支部割裂于自治體系之外。怎樣發揮村黨支部在自治體系中的領導核心作用，農村第一線的基層干部和群眾經過不斷實踐，在原有農村自治體系架構基礎上，總結出諸如 “四議兩公開”等形式的自治組織體系并加以推廣，即涉及村里的重大事項，都要按照以下民主決策程序進行：村黨支部會提議、村“兩委”會商議、黨員大會審議、村民會議或村民代表會議決議，決議公開，實施結果公開。其次，發揮農村社會組織的作用。近年來，越來越多的農村社會組織參與到鄉村治理當中，成為鄉村治理的重要力量，應支持他們不斷發展壯大，給予他們在治理體系中應有的地位。第三，發揮傳統的組織資源及“新鄉賢”的作用。要承繼傳統鄉治中的共和理念，將宗族及家族納入村民自治框架，重視家族、宗族、村委會相互之間的協商共治。要在鄉村中再造一批有德有能且有才有學之傳統價值信奉者[8]即“新鄉賢”，使之成為村民自治的主導力量，發揮“新鄉賢”的示范引領作用。

[1]余彪.村干部職業化之爭[J].決策，2014（10）.

[2]張漢，張登國.職業化城鄉社區管理者：美國城市經理制對我國農村干部隊伍建設的啟示[J].天津行政學院學報，2014（06）.

[3]張萬金.村民理事會——行進中的基層民主之聲[J].江淮法治，2014（08）.

[4]寧澤逵.村干部向何處去——關于村干部“公職化”的可行性分析[J].中國農村觀察，2005（01）.

[5]熊正良.村干部職業化管理的路徑選擇. [EB/OL].http://www.qstheory.cn/2015/01/09

[6]唐曉清，劉杰.農村基層干部職業化管理的理論分析與措施建議[J].學習論壇，2012（02）.

[7]杜園園.村干部職業化的內在邏輯及其后果[J].寧波市委黨校學報，2015（02）.

[8]杜吹劍.與傳統斷裂 村民自治難成功[N].環球時報，2014-4-14.