我國眾創空間的運行模式、制度環境及制度創新策略

蘆亞柯

內容摘要：在供給側改革背景下，眾創空間是我國經濟發展的重要引擎。本文分析了現階段我國幾類主流眾創空間的運行模式，并指出了目前存在的共性問題。同時，文章從三方面深入分析了我國眾創空間發展面臨的制度環境，并提出了推動我國眾創空間發展的制度創新策略。

關鍵詞：眾創空間 運行模式 制度環境

引言

2014年9月，國務院總理李克強在達沃斯論壇上首次公開提出了“大眾創業、萬眾創新”這一理念，強調要借助改革開放的東風，掀起大眾創業、萬眾創新的新浪潮。2015年1月，“眾創空間”這一概念第一次在中央文件中出現。同年3月，國務院出臺了《關于發展眾創空間 推進大眾創新創業的指導意見》，明確提出了我國要大力發展眾創空間，全面推進大眾創業、萬眾創新的目標和重點任務。發展眾創空間成為新時期我國經濟轉型升級的重要抓手，國家也相應出臺創新創業活動的資金、土地、科技服務等方面的政策紅利，激發了許多創客的創新創業熱情。在政策紅利和市場虹吸的共同作用下，大范圍內掀起了發展眾創空間的熱潮，許多地區的眾創空間都呈現了井噴式增長。在當前我國大力推進供給側改革的背景下，眾創空間聚焦我國實體經濟，在去產能、去庫存、降成本、補短板等方面承擔了重要任務，能通過科技創新帶動產業轉型，成為新常態下我國經濟發展的一大新引擎。在眾創空間得到全國各地重視的環境下，優化我國支持眾創空間發展的制度供給，也應成為未來政府管理體制改革的重要任務。

我國眾創空間的運行模式

根據不完全統計可知，我國當前有29個省區市已經專門出臺了關于支持眾創空間及各類孵化器發展的相關政策或者關于推進大眾創業、萬眾創新的實施方案。以強效的政策支持為保障，我國各地眾創空間得到快速發展，目前各類眾創空間的數量已經超過2300家，其中，已有近500家眾創空間分兩批次被列入國家科技企業孵化器管理服務體系。北京、上海、深圳已逐步形成全國創客文化圈的三大中心地帶。

眾創空間作為一種新型的科技孵化器，通過集聚各種創新創業的要素，形成新的發展模式和新的運行機制。我國的眾創空間具有多種類型。根據參與者不同，有大型企業、中小企業、高校和科研單位、創業投資機構等為主的眾創空間；根據服務階段不同，有種子、創業、成長、成熟等階段；根據業務模式不同，眾創空間分為活動融合、培訓輔導、產業鏈服務、創業生態體系等；類型方面，《中國眾創空間發展藍皮書》將眾創空間分為6種類型，不同類型有各自的運行模式，具體見表1所示。

當然，在我國這幾類眾創空間發展過程中，也出現了無法掩蓋的問題。歸納可知，我國的眾創空間目前主要存在三大共性問題：第一，綜合性經營人才和資源配置受到限制，眾創空間主體相對單一、基礎相對薄弱，多主體互動模式尚未建立。第二，政府對眾創空間的扶持力度仍然不足，政策扶持的重心在于土地、資金等方面，特色不夠鮮明，創新氛圍營造有待深化。第三，眾創空間的創新思維和運行模式有待提升，創融互動、創研互動、創政互動等機制未能有效構建，在探索新模式、新服務等方面有所欠缺。

我國眾創空間建設的制度環境

加快推進眾創空間建設，其核心就是要對創新資源有機整合，打造創新的生態體系。一是對創新資源有機整合，解決企業創新創業過程中的協同互動、創新創業活動與市場相適應等問題。二是打造創新的生態體系，創新內容上要將產品或技術供給轉化為市場需求，創新方式上要從單一或少數創新主體運作向大眾化主體共同運作轉變，創新空間上要從局部向跨區域跨行業轉變。當前，我國支持眾創空間建設的制度環境建設依然不完善，其主要原因還在于地方政府政策因素和政府行為的偏差、創新創業體系法律制度不健全、眾創文化教育與大眾認同感缺乏等方面。

（一）我國地方政府政策因素和政府行為偏差

在國家激勵眾創空間發展的政策環境下，我國各地區之間的經濟要素不斷流動，而引發這種流動的主要動力在于地方政府的政策與行為。地方政府作為利益的代表，逐步演變為一類“準市場主體”，扮演了“代理人”與“自利者”這兩重角色，政府行為的背后具有確定的利益博弈行為。由此，我國地方政府在眾創空間建設實踐過程中，存在搶奪要素資源、爭奪項目等行為，以推動經濟發展為任務的地方政府不斷演變成為參與市場經濟的主體。

1.政府與眾創空間對技術的不同偏好存在“擠出效應”。政府對眾創空間的支持是眾創空間發展的一個動力，但這不是眾創空間發展的主要動力。我國眾創空間發展的主要動力還在于眾創空間本身和地方政府對于技術的不同偏好。如果政府介入了本來屬于企業投入就能夠進行的研發創新領域，那么該領域便會產生明顯的“擠出效應”。政府插手研發投資領域，促進企業對研發資源要素的需求明顯提高，同時研發的成本也因供求關系變化而有所上升，致使企業重視研發創新之外的盈利性項目，從而最終導致了企業的投資擠出。我國政府投資的弊端較多，包括資金監督管理不足、技術的“遠期”偏好等，這些弊端直接導致政府效率明顯低于企業，政府加大投入可能反而不利于提升研發效率。中國在分權體制下實行的是“錦標賽”制度，對眾創空間的激勵存在有偏性，在技術創新過程中不能有效選擇內生的創新模式，從而在眾創空間發展過程中不能起到明顯的促進作用。

2.地方政府為明確實現目標而實施“政企合謀”策略。在我國的制度環境下，地方政府為了完成既定的目標，對企業的生產經營活動進行過度干預，希望企業來協助政府實現其既定目標。我國現行體制下，對包括眾創空間在內的創新創業激勵政策大多屬于有偏激勵，當然企業也是為了得到政府的補貼而進行盲目研發創新，而不管研發投入產出效益。我國正式制度的缺乏，誘發企業形成強烈的動機，他們也企圖通過與政府官員“打交道”而獲取更多的政策性資源。許多學者的研究均表明。在制度建設滯后的地區，企業的知識產權等往往得不到充分保護，于是政治資本成為企業在市場和政府之間的一種積極反應。當前，國內眾創空間大多承擔了非生產性的政府功能，如擴大就業、穩定經濟等。眾創空間除了本身需要盈利外，還承擔了一定的政策性負擔。

3.地方政府之間的競爭而形成了利益性博弈環境。在我國，不同地方政府之間往往存在著較顯著的利益性競爭關系。地方政府對于創新體系的建設存在明顯問題，地方政府與地方政府之間存在的利益性博弈以及制度壁壘約束明顯，對創新資源自由流動起到明顯的擋板作用，進而導致創新資源的利用效率大打折扣，甚至可能出現創新資源過度浪費的問題。即使現在全國各地區市場一體化不斷推進，但受到長期以來行政分割影響，市場分割也依然明顯。這種市場分割明顯增加了市場主體在國內跨區域經營的成本，我國眾創空間的跨區域運營也面臨制度約束。我國本土的創新資源本身相對缺乏，加之資源配置效率不高，導致了創新動力被明顯制約，不利于眾創空間的發展。由此可見，要加快推進眾創空間發展，必然就要取消地區之間的利益性博弈，建立良好的區域創新資源自由流動的渠道，加快促進眾創空間之間、眾創空間各個主體之間的有效對接，不斷滿足眾創空間對創新資源的需要。

（二）法制環境和眾創空間創新驅動環境

法律制度環境會影響一個地區的市場發展，市場發展程度影響創新資金可得性，從而影響眾創空間的發展。法制環境和眾創空間創新發展的適應性，將直接對眾創空間的發展質量產生影響。

1.融資制度環境。眾創空間運行的風險較高，它的運行與商業銀行等的穩健經營不同，銀行傳統信貸不能作為支持眾創空間發展的主要融資來源。而我國的政策性銀行也由于定位不同等限制，不能為眾創空間建設提供充分支持，與國家提倡的政策支持不相吻合。在我國的眾創空間，在技術創新的準備階段，由于天使資金供給不足，國家的財政資金依然是主要資金來源；在技術研究開發階段，也仍然以國家的財政資金為主要資金來源。正是由于我國的信用和擔保制度不健全，導致了眾創空間的建設不能得到銀行的重視，尚處于萌芽期的眾創空間債券市場也使得場外的產權交易市場功能欠缺，從而導致我國眾創空間的產業化階段缺少充足的資金支持。現階段，我國許多商業銀行都不傾向于貸款給眾創空間技術研發或改造，對眾創空間的建設產生較大制約。

2.人力資本制度環境。眾創空間與傳統產業功能區的一個最顯著的區別就是它是以知識和技術為基礎的。只有較密集的知識和技術力量作支撐，才能發展眾創空間，而這其中的重要角色便是人力資本。相比物質資本，人力資本具有“異能性”，即人力資本的差異主要由人的知識、技能水平等因素決定。創新主體的創新能力和創新活動，對于解決技術和制度約束具有一定的促進作用。但是，在人力資本的形成方面，全世界許多國家和地區都存在嚴重的市場失靈，包括我國在內。比如說，創新人才的教育制度與社會需求相分離，企業對創新人才的培訓制度不能很好地適應市場需要，企業對人才創新的激勵制度匱乏等，都是阻礙創新人才發揮創新積極性的重要制度約束。正是如此，我國眾創空間的發展缺乏人力資本的有效供給。

3.科技創新制度環境。在對待眾創空間的技術創新方面，我國政府制定出臺了如《關于發展眾創空間 推進大眾創新創業的指導意見》等支持政策，這些政策在以企業為主體的眾創空間創新體系建設方面確實具有促進作用，但實際上目前仍然缺乏有效的科技創新制度。我國科技創新制度環境的缺失，主要體現在以下方面：一是創新主體的研發活動與市場脫節的矛盾并沒有得到充分解決。二是企業和高校、科研機構之間的對接仍然缺乏有利渠道，導致科技與市場錯位化。三是企業的創新主體地位仍然沒有被確立起來。目前我國眾創空間內的企業在市場意識、創新意識方面仍然不足，在企業發展道路上仍然沒有做到創新驅動，企業的“政策尋租”行為依然比較普遍。目前我國的科技創新制度仍然是繼承政府自上而下的模式，通過政府行政來主導科技創新的運行，在科技創新活動項目立項、監管、成果評定等方面都帶有明顯的行政干預。

（三）企業家精神和文化環境

文化觀在一定程度上體現了組織的非理性與主觀性色彩，企業家的文化觀可能使企業認為只有特定的企業文化觀才能造就良好的企業組織。創新行為本來就屬于帶來較強風險性的行為，可能每一次創新行為都會帶來較大的不確定性。在美國崇尚冒險求創新，創新文化演變成為創業文化，中小企業可謂“遍地開花”；在德國提倡嚴謹，對科學技術抱著尊崇心態，創新者很多為科學家、發明家；在中國則推崇“家”文化，力求穩定，而創新精神相對欠缺。文化的不同，造就了企業精神的不同，而只有將創新作為大眾生活中的一種方式，才能打造以眾創空間為核心的大眾創業、萬眾創新的新局面。眾創空間是創新組織進行創新活動的主要載體，其創新動能的高低直接影響創新主體的創新積極性和創新水平，而企業家文化精神是企業創新的內在動力。在我國，由于求穩的文化色彩濃厚，企業創新的文化動力受到政府越位、缺位、錯位體制約束而不能有效激發，導致企業在資源爭奪方面下大力氣，從而偏離創新軌道。

推動我國眾創空間發展的制度創新策略

要促進我國眾創空間有序發展，加快營造大眾創業、萬眾創新的環境，就要在充分明晰國家和地方支持政策的基礎上，不斷發揮政策集聚和一體化效應，推動制度體系不斷創新。

（一）政府管理制度的創新策略

當前，我國眾創空間發展的制度創新一般都需要政府力量來實現，與制度的變遷存在密切聯系。政府管理制度是眾創空間發展的制度系統中最主要的部分之一，承擔了制度創新的決定性重任。因此，我國各地政府應加強對眾創空間的制度規范，加大對大眾創新、萬眾創業的市場監管力度，并積極提供宏觀層面的引導和公共服務，營造公平、有效的市場競爭環境。首先，要加快改革監督管理機制。推進公開權力運行機制，給予大眾社會知情權，接受社會監督。其次，要不斷改革績效評估制度。以政企分開、政資分開、政事分開、政社分開為基礎，構建多元、科學的績效評估體系。再次，要積極改革問責機制。對問責的對象、領域、范圍都要不斷細化，通過法律制度體系，促進政府職能部門問責制度科學化。

（二）法律制度的創新策略

從法制環境分析可以看出，我國眾創空間的法制體系仍有待進一步完善。眾創空間設計了知識產權保護、融資機制、技術進步等多方面因素，這些因素一般都需要政策的積極支持，因此我國的法律制度亟待健全。

1.構建眾創空間的財政金融聯動制度體系。我國眾創空間的各個創新環節都需要有相應的財政金融支撐，這也就需要在各個創新環節的過渡中具備充足的對接資本，因此資本的整合聯動支持模式亟待構建。在眾創空間建設的初期，財政資金如果可以發揮先導作用，便能有效、快速擴大風險資本，財政金融聯動支持也是有效的保障因素。銀行信貸資本可借助財政資金、擔保資金等來化解風險，為我國眾創空間提供更多的金融支持。

2.構建以創新人才為主體的人力資本制度體系。積極構建政府、企業和社會組成的多元化人才培養制度。以國家、省重大科技項目、重點實驗室、重點企業研究中心等為載體，加快培養優秀創新人才團隊。探索實施大學生創業引領計劃，圍繞我國各地產業需求，扶持大學生創業。嚴格遵循大眾創業、萬眾創新的規律，鼓勵眾創空間發展多種形式的創新業態。根據眾創空間成長需求，構建面向國內外的人才匯集體系，探索建立全方位的創新創業人才教育培訓、創業保障、文化支撐體系。

3.構建眾創空間的科技創新制度體系。建立和完善眾創空間的科技創新促進機制，提升眾創空間在科學研究、技術創新、技術集成應用等方面的主體地位。我國各地政府要積極出臺普適性支持政策，將重點聚焦在創業環境、創業成本、創業風險等方面。健全知識產權保護制度，加強知識產權服務工作。積極構建以市場為主導、政府為引導的科技創新協同機制，不斷整合創新資源要素，促進集成創新和引進消化吸收再創新。

（三）重塑社會創新文化認同的策略

要發展眾創空間，必須重塑社會對創新文化的認同，建立全民參與大眾創業、萬眾創新的機制，促使眾創成為一種社會生活方式。第一，要堅定不移地強化教育制度改革。各級政府可探索通過相關政策支持，構建大學眾創空間，對創新創業潛在人才進行教育培訓，增強其創新創業能力和精神。第二，要培養社會公民的創新創業意識。各地政府應聯合企業，共同加強大眾創業、萬眾創新的宣傳，積極營造社會創新創業氛圍。第三，緊抓“互聯網+”機遇，構建創新創業的大數據平臺，實現創新創業活動的供給和需求互動，進一步優化眾創空間的環境，引導更多的社會人成為“大眾創業、萬眾創新”的參與者，成為“大眾創業、萬眾創新”成果的受益者。

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