從民國時期云南自然災害看高效救災機制的重要性

殷守剛

(普洱學院人文學院，云南 普洱 665000)

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從民國時期云南自然災害看高效救災機制的重要性

殷守剛

(普洱學院人文學院，云南 普洱 665000)

高效有序的救災機制是有效應對自然災害的重要手段。將民國時期云南省政府及社會組織在應對多類型、發生頻繁的自然災害的活動作為研究內容，重點聚焦于高效有序的救災機制的缺失所導致的自然災害的放任與放大，闡釋建立健全高效有序的救災機制對防災、抗災、救災的重要意義。

民國時期；云南；自然災害；救災機制；應對機制

自然災害的發生永遠不可能杜絕，面對自然災害必須建立一套完整的救災機制，保證在災害來臨的時候，將災害對人類的損害降到最低。四川汶川大地震、甘肅玉樹地震證明了在大災大難面前中國政府所采用的舉國體制是多么的強大。重大自然災害后不僅能用較短的時間保證人民的生活恢復，還能在較短時間內，集中全國的力量實現災區跨越式發展。但是在一般的地震、冰災、霜凍、泥石流和瘟疫發生后，我們能否及時對受災民眾予以救濟并在最短時間恢復生產生活秩序，讓受災民眾有尊嚴地繼續生活，是真正考驗救災應急機制的一個重要指標。

救災機制是一個復雜的系統，從橫向來說，不僅包括救災所需的人力、物力、財力，同時還包括對人力、物力、財力的組織與分配，更包括了對救災知識的普及、災情與救災信息的發布等宣傳活動；從縱向來說，包括災情的預報與預防機制、災害應對機制、災害反應機制和災后重建機制[1]四個階段的內容。完善而有效的救災機制是預防和應對自然災害最為有效的手段，民國云南省政府在應對自然災害時，由于缺乏有效的救災機制，導致自然災害肆虐，本文將從以下幾個方面來闡述:

1 建立準確的災難發生預警機制是減輕自然災害的有效措施

由于人類認識能力的有限，到目前為止人類也無法完全預測到各種自然災害，但不可否認的是隨著科學技術的發展，尤其是隨著氣象科學技術的發展，世界各國對臺風、海嘯以及冰雪凍雨氣候等自然災害的預測已經達到了較高的程度，基本能夠預測出全部的臺風、暴雨、霜凍等惡劣自然氣候的發生，能夠預測出臺風、暴雨、霜、雪就能為泥石流、雪崩、洪水等提前應對做出準備。所以國家要進一步加強預報，根據天氣預報，做好相應的預警措施，在災難來臨之前對人們的生產生活進行好布置，通過預先的安排，減輕惡劣的氣候條件對人類造成的損失。在預測到臺風來臨前，做好海上船只的疏散，將船只停泊到安全的港口，對于臺風過后可能帶來的暴雨，做好防洪準備。對于部分地方可能因為洪水帶來的泥石流，要提前做好布置，該提前安置的提前安置。對于人類目前尚且無法準確預測的地震以及特殊疫病，也要由相關部門認真做好觀測，凡是發現地震、疫病到來的前兆時，及時進行相應的布置，通過周密有效的布置，降低各種自然災害帶來的損失。

民國時期，由于政府組織乏力，學術界對自然災害的發生規律缺乏系統有效的研究，百姓對自然災害的認識、防災抗災知識極度匱乏，在旱災、洪災、霜災、瘟疫等重大災害發生之前不能做出預判和準備，因此整個社會在自然災害面前幾乎毫無抵抗能力，往往只能被動地承擔自然災害帶來的破壞。例如:1945年，龍陵縣淫雨成災，江河兩岸，田地被毀，平安山一帶瘟疫流行，居民死亡2 000余人，牲畜死亡無計。災害先洪后旱，天氣炎熱，大批災民絕衣少食，山中樹皮草根刮食殆盡，政府撥賑濟款20萬法幣(相當于2 500元半開)分到饑民，每人能分到兩升米[2]。1945年龍陵縣的這次自然災害破壞力很大，但如果放在今天恐怕其損失會小很多。究其原因主要是當時缺乏完善的預警機制。按照常理，連續降雨自然會造成河水暴漲，存在洪災危險，洪災過后發生疾疫流行也是一般規律，如果當時政府能夠采取有效措施，事先做好預防工作，其實可以將其危害降到最低。

面對自然災害，必須做到沉著應對，防患于未然，避免自然災害對人類的損害不斷擴大。及時做好次生災害發生的預防，能夠有效降低自然災害的發生對社會生活產生的影響。既然災害不可避免，我們能做的就是直面災害，及時做出回應，防止因為自然災害的發生帶來各種次生性災害，加重自然災害發生對社會產生的破壞。洪水來臨后，如果是長時間的洪水，對于需要泄洪的做好泄洪預案，將泄洪可能對社會和人民生活造成的不利影響降到最低。對于地震發生后，一般都會伴隨著暴雨、疫病、道路交通破壞、堰塞湖的形成，所以地震一旦發生必須及時進行防治疫病、拆除堰塞湖、清除道路上的障礙。對于瘟疫發生后，不僅要及時對染病群體進行隔離，及時進行救治，還要做好防疫工作，避免更多的人染上疫病，在條件可能的情況下要及時研制疫苗，防止疫病的擴散。

2 建立高效的災難應對機制是減輕自然災害的重要措施

一般來說，自然災害本身對人類社會的破壞力較為有限，由自然災害引發的后續次生災害才是人類生命財產的最大威脅，尤其是在民國時期，這種情況更為突出。在自然災害發生后，通過及時而有力的措施挽回生命和財產的損失，是降低自然災害對社會生活破壞力的一個重要措施。對于人類社會和所有個體來說，生命始終是最重要的，是救災過程中需要放在第一位的。在大型自然災害發生后，國家必須及時公布災難發生對社會造成的損害，并以最快的速度布置好救災工作。民國時期的云南由于政權控制在各軍閥手中，政府公共權力成為了軍閥實現獨裁統治的工具，民國政府在自然災害來臨的時候，基本上無法組織起力量，對災區進行及時而有力的救助。每一次災難的降生最后都得由民間自行消化災難的損失，脆弱的災民在災難面前處于無助而恐慌的境地，最終無限擴大了災難的邊際效應，每一次災難的發生，需要多年的休養生息才能恢復原來的社會秩序。

民國時期云南幾次大的自然災害之所以造成萬人以上死亡的結果，其根源不是因為自然災害本身的損害有這么大，而是因為自然災害發生后，沒有及時做好救災、賑災工作，導致發生大規模的次生災害，造成大量人口的死亡。

1925年，陸良受災農戶1.55萬戶，其中餓死5 847人，餓病1.69萬人，流離失所1.78萬人，造成貧困5.74萬人[3]。

1925年，石林災民40 766人，流離失所6 412人，死亡3 127人，受饑者19 415人[4]。

1925年，會澤受災22萬人，其中4萬人患病，直接死亡1.7萬人[5]。

1925年，師宗縣受霜災，餓死9 788人，逃荒13 876人[6]。

1925年，尋甸全縣豆麥無收，因災致病14 685人，餓死5 931人，流離失所16 974人[7]。

1925年，霜凍造成鎮雄百姓生活困難者109 130人，其中流離失所8 765人，致病者9 327人，死亡4 613人[8]。

1925年大霜，宜良被災2.41萬人，流離2 865人，致病8 432人，死亡3 658人[9]。

1925年發生在滇東北的昭通、曲靖的霜災，死亡人數為243 012人，當時糧食絕收，連森林、野草都被凍死，食物沒有了，死者基本上都是因為饑餓而死，少部分人被凍死。1925年3月16日，死傷萬余人，餓死、凍死3 000～4 000人。凍死、餓死的人數占到直接因地震而死亡人數的40%。究其原因，是因為地震后，民國政府并沒有全力組織救災，導致地震的結果不斷擴散并釀成了更為嚴重的后果。

合理引導社會力量，建立國家和民間共同參與的救災機制。國家雖然是自然災害發生后最為重要的救治主體，但社會力量也不可小視，尤其是隨著社會的發展，人民的公民意識不斷加強，社會責任感也得以建立。在災難發生后一定要為社會各界加入救災的行列提供一條有效的路徑，不能因為政府的主導而忽視或者小看民間的力量。民國時期云南政局動蕩不安，各路軍閥皆以自己利益為重，在自然災害發生后，政府對于自己在救災、賑災中所應承擔的職責都沒做好，對于號召社會力量，讓各種社會組織有序參與救災賑災的事基本上都沒有開展。政府救災不力，社會力量想參與救災又沒有門路，民國時期的云南在自然災害發生后，賑災和救災成了鄉紳們最重的負擔，但是鄉紳終歸力量有限，況且鄉紳自身往往也是自然災害的受害者，政府不得力，社會力量又參與不足，最后受難的只有災民。反觀近幾年國家發生各種自然災害后，尤其是發生大地震后，大量的企業家、愛心人士，自費開車到災區參與救災，帶來了大量的救災物資、資金，同時更帶來了信心，為救災工作的順利完成起到了重要的支持作用。但從新聞報道上可以看到，從本質上來看是一件好事，但是由于地震后，國家需要調配大量物資進入災區，而且地震后交通也會受到一定的破壞，很多自發參與地震救災的民眾，不僅到不了現場，而且還會因為自己無組織的行為降低救災效力，嚴重的甚至因為盲目參與救災，讓自己也成為了災民，加重了國家專門救援機構的負擔，降低了救援的效率。所以即使是當代中國也需要在組織社會力量參與救災賑災的程序上作進一步改善，既要保證各種社會力量有渠道將物資送到災區，又要引導社會組織、愛心人士以合理的方式參與救災、賑災工作，保證救災賑災工作的扎實有效。

3 建立公開透明的救災信息發布機制是緩解自然災害的必要措施

公開透明的信息能夠加強人民抵抗自然災害的信心，防止因為信息的缺失而導致恐慌。自然災害的發生會造成大量傷亡、經濟損失、無形的心靈創傷，是社會發展的阻礙，也因此要妥善處理，轉危為機。政府如果不及時、全面地公開相關信息，公眾就很容易因各種謠言陷入恐慌，甚至有可能引起社會動蕩，而且也無法主動配合政府應對危機，這樣就額外增加了應對該類事件的難度。如果再有鬼神觀念興風作浪，社會秩序就會變得難掌控。而在自然災害事件的應急管理中，政府掌握的信息往往最多、最全面，政府及時、統一、準確地發布事件相關信息，增加了應急工作的透明度，使公眾及時、全面、準確的了解事件信息，增強危機意識，協助和監督政府做好自然災害事件應對工作的重要環節。同時信息的公布有利于社會各界及時了解災難發生后，救災所需要的幫助，為社會各界加入救災提供一個合理的渠道，聚集起社會各界的力量為消除自然災害做出共同的努力。民國時期的云南政府，在救災上不夠積極，在信息公開方面做得也不夠到位，1918年大理發生瘟疫時，由于民國政府遲遲未拿出有效的應對措施，一時謠言四起，有人說是蛇妖作怪，有人說是閻王興風作浪，當地居民燒香拜佛者越來越多，道士巫婆到處裝神弄鬼騙取錢財，大量居民逃往外地，在此過程交叉感染者甚眾。而相反的是 5·12 汶川大地震后，政府及時公布傷亡信息和救災情況，引導群眾自救與政府開展公救，并接受國際救援。最終災民情緒得到穩定，救災活動有序開展。同時，由于公開和共享信息，取得了國際社會各界人士的相關信息，國際社會合作得以全面開展，解決了很多原來未曾遇到過的難題。

及時公布救災賑災資金使用用途，加強對救災資金使用監管，能夠加強民眾對救災管理機構的信心，愿意將更多的物資、資金投入救災、賑災工作。每個捐贈物資或資金的組織或個人都希望自己捐贈的資金能夠用于救災救難，而不是用于個別人貪欲的滿足。所以國家需要對社會組織和愛心人士以及國家投入的災區的資金使用加強管理和監督，否則一旦發現捐贈資金挪作他用，將極大降低社會組織和愛心人心服務救災賑災的積極性。民國時期由于政府官員腐敗，大量救災物資和款項被貪污或挪作他用，嚴重阻礙了救災，如:1941年，華坪縣洪水泛濫，云南省政府撥給水災救濟賑款20萬元，占當年縣總支出的3.6%，但經過縣、鄉、保各級官員之手，災民實得者甚少[10]。這種貪污瀆職案例無獨有偶，1943年尋甸發生旱、雹、澇災，省府撥款20萬國幣賑濟，縣長王景陶將賑災款挪用于修路；1944年瀾滄糧荒嚴重，政府賑濟甚少，還被地方官員和土司克扣，百姓所得無幾；1946年瀘水縣設治局局長黃紹河貪污變賣賑災物資，得青布400余碼、金券1 000元，百姓所得甚少……政府官員的貪腐行為對賑災是一種實質性傷害，所以須成立一個公平公正的第三方機構對救災物資、資金進行管理，保證每一筆救災資金和救災物資的合理用途，將救災資金和物資的使用及時向全社會進行公示，提高公信力，鼓舞社會各界對救災賑災物資捐獻的積極性。

4 建立公平合理的災后重建機制是降低社會沖突發生的得力措施

衣食足而知榮辱，倉廩實而知禮節。在地震、洪水、泥石流過后，是否存在公平合理的重建機制，是提升民眾生活信心、恢復甚至是構建更好社會秩序的關鍵因素。在民國時期的云南發生大量自然災害后災民因為饑餓而去搶劫、偷盜，嚴重者直接就成了土匪，以搶劫為業，給社會秩序造成了極大的破壞，匪患日益嚴重，在文山、楚雄都出現過多起因為自然災害最終淪為土匪的事例。因此，災民在政府及社會各界的救助下能夠滿足基本的生活條件是一件極為重要的大事，只要災民能夠吃飽穿暖，搶劫、偷盜等違法行為就會減少很多，社會秩序也就容易得以維護。近幾年中國發生多起地震、霜災、雪災，由于國家和政府在災后及時實施各種救援，保障了人民群眾的溫飽問題，所以基本上沒有出現過因為自然災害而引起的隱患。

災區基本的生產生活條件恢復后，在災后重建時，資源的分配需要充分考慮到災民實際生活需要和生活習慣。近年來，貴州、甘肅等地在地震和泥石流發生后，由國家負責進行恢復重建的規劃和實施工作。其中部分災區因為被認定為不適于居住，將災后重建地點由山區遷移到了壩區、城鎮，通過異地搬遷為災民建蓋了新居。但是在國家花費人力、物力建蓋好現代化的高層建筑后，卻出現災民入住率較低，不滿意安置的狀況。在調查中發現，之所以出現這種現象根源在于災后重建房屋多遠離災民先前耕種的土地，使村民無法兼顧生計來源，為了維持生計不愿意搬入新居。另外就是新居的設計與功能和災民長期形成的生活習慣有區別，因此不愿意為了入住新居而改變原有的生活模式，最終導致入住率不高。

自然災害發生后，重建資源的分配是否公平，直接影響災區對國家的認同和社會評價，關系著災區社會秩序的穩定。民國時期由于各級政府在救災賑災中的軟弱無力，使得災民在自然災害發生后，缺少作為國民的自豪感，很多災民受災后對政府感到絕望。新中國成立后，尤其是近些年來隨著國家經濟實力的增強，國家有能力在自然災害發生后投入大量的人力和物力，不僅解決災民基本的溫飽問題，還能通過國家幫扶實現災區的跨越式發展。在此過程中，對救災資源的分配成為一項極其重要的事情，尤其是災后重建過程中，如何讓經濟實力不同的災民在重建中都感到滿意，成為一項重大的課題。因為災前災民各自的經濟基礎不同，受損的程度也不盡相同，在災后恢復重建的過程中，各自對于重建的標準和要求也就不同。而國家在災后重建過程中，是按照人口、戶數還是以重建房屋大小作為標準，就成為了必須予以解決的大問題。而且災后重建是一個災民和國家共同完成的過程，對于災民來說得到的國家支持越多越好，但是對于國家來說，不可能提供全部災后重建資金，因為那樣不僅不會促進災民自身的努力，反而會養出一些隨時盼望國家救濟的懶人。因此，既要考慮國家重建后的目標，更要做到災民之間的平衡，既不能強制，也不能懸殊過大。

5 結語

民國時期的云南和現在的云南已經發生天翻地覆的變化，但不變的是云南的發展一直伴隨著自然災害的侵擾。由于國家性質的變化和經濟實力的增長，如今的云南再也沒有發生過因為自然災害而凍死、餓死的情形，但是如何建立科學有效的救災防災機制，不斷提高社會組織和愛心人士投身救災的積極性；如何通過科學合理的制度設計，保證災后重建過程中滿足災民的生產生活以及文化習俗的需要；如何通過公平合理的制度設計，保證災民獲得一種被平等對待、被有尊嚴對待的感受；如何通過建立透明合理的救災物資使用制度，保證救災資金及物資的使用用途是我們一直面臨的問題。民國時期云南的賑災實例給了我們許多反面經驗，相信在以后對抗自然災害的過程中，我們會以史為鑒，不斷總結教訓，逐步建成一套高效有序的救災機制。

[1] 謝丹，鄭智峰.我國重大災害救災機制建設研究[J]. 經濟體制改革，2009，(03):36.

[2] 龍陵縣委黨史地方志編纂辦公室.龍陵縣志[M].中華書局，2000:541.

[3] 云南省陸良縣志編纂委員會.陸良縣志[M].上海:上海科學普及出版社，1991:19.

[4] 路南彝族自治縣志編纂委員會.路南彝族自治縣志[M].昆明:云南民族出版社，1996:17.

[5] 張啟坤，云南省會澤縣志編纂委員會.會澤縣志[M].昆明:云南人民出版社，1993:17.

[6] 師宗縣志編纂委員會.師宗縣志[M].昆明:云南大學出版社，1997:79.

[7] 云南省尋甸回族彝族自治縣志編纂委員會.尋甸回族彝族自治縣志 [M].昆明:云南人民出版社，1999:8.

[8] 云南省鎮雄縣志編纂委員會.鎮雄縣志[M]. 昆明:云南人民出版社，1987:115.

[9] 宜良縣志編纂委員會.宜良縣志[M].中華書局，1998:11.

[10] 云南省華坪縣志編纂委員會. 華坪縣志[M]. 昆明:云南民族出版社，1997:648.

The importance of efficient disaster relief mechanism from natural disasters in Yunnan during the Republic of China

YIN Shou-gang

(School of Humanities, Pu′er University, Pu′er 665000, China)

Efficient and orderly disaster relief mechanism is an important means to deal with natural disasters effectively. Taking the coping activities on natural disasters of Yunnan provincial government and social organizations in the Republic of China as the research content, focusing on the natural disasters caused by the lack of efficient and orderly disaster relief mechanism, the importance of efficient and orderly disaster relief mechanism on disaster prevention and disaster relief was analyzed.

Republic of China; Yunnan; Natural disaster; Disaster relief mechanism; Coping mechanism

2016-12-06

殷守剛(1980-)，男，碩士，講師。

X43

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1674-8646(2017)01-0012-04