論政府與社會資本合作的問題與出路

王一卒

(河南大學 法學院，河南 開封 475001)

論政府與社會資本合作的問題與出路

王一卒

(河南大學 法學院，河南 開封 475001)

近年來PPP模式在中國經濟發展中的作用不斷凸顯，國家對于相關項目的重視程度也在不斷增強,針對我國開展政府與社會資本合作所面臨的問題，制定了一系列與之相關的規范性文件和指導意見，用以PPP模式在國家推廣。但是如果立法不夠完善，PPP項目在今后的運行中仍會產生諸多法律糾紛。從法律角度厘清政府與社會資本合作的依據，認識其內在規律,找出我國政府與社會資本合作模式立法中的問題與出路，將會提高社會資本的投資積極性，從而大力推動我國社會公共事業發展和人民生活水平的提高。

政府與社會資本合作；法律制度；政府職能

一、政府與社會資本合作的基本問題

(一)政府和社會資本合作的概念

政府與社會資本合作模式的概念目前還沒有一個公認的說法，對PPP這個詞組翻譯也有公私合作伙伴模式、公私伙伴關系、公共民營合作制等等不同名稱。根據現有概念大體上可以總結出，政府與社會資本合作模式是指政府事先公開收益約定規則，引進社會資本參與城市基礎設施與提供社會公共服務等公共事業的投資、運營和維護。這種模式以風險共擔與利益共享為主要特征，能夠有效地發揮政府與社會資本雙方各自的優勢特點，提升向社會進行供給的產品、服務的效率和質量。

《英國PFI/PPP法律制度研究及借鑒》一文中對PPP模式概念的界定突出了合作模式的優勢：“PFI/PPP指的是由私人部門和公共部門簽訂長期合同，約定由私人部門參與提供公共服務的一種方式。”[1]在這種模式下的政府與社會資本將會在一定程度上進行分工合作，政府部門為了保證公共利益最大化，需要負責基礎設施以及公共服務進入建設程序前的價格制定和完成建設后的質量監管；社會資本擁有設施建設和提供服務的經驗優勢和資金優勢，主要負責大部分基礎設施和公共服務前期的計劃建設和后期的運行維護工作，而且可以依照約定的規則向政府或使用者征收費用，通過這種方式實現盈利。

(二)我國政府與社會資本合作模式的法律性質

實際上，具體施行的政府和社會資本合作模式受經濟、政治、文化、地緣等因素的影響，在各個不同國家或地區都有一定差異。對于我國現行的政府與社會資本合作行為界定為行政行為還是民事行為，一直都是爭論的焦點。在PPP項目龐雜的合同體系中，最為核心內容是政府與社會資本之間的授權協議，因為這是PPP模式中其它諸多相關協議存在的前提和基礎。但對授權協議的法律定性，究竟是一種行政協議，還是民事合同，學界對此一直存在爭議。

就中國現行的政府與社會資本合作模式而言，政府推進該模式發展的最終目的是為了提供公共服務，而實際上這些公共服務原本應由政府提供，當政府轉而把這些服務交給私營機構或公私合營機構提供時，雙方或者多方間所簽訂的合同一方必然是政府，這意味著政府與社會資本雙方在一定程度上是自愿平等基礎訂立的合同，因此具有民事性質。但是，在社會資本履行職責進行基礎設施建設和維護以及提供公共服務政府的過程中，因為政府是民眾選舉出來為公共利益服務的，而市政建設等公共服務涉及社會公眾利益，政府有權為了公眾利益而擔起應盡的職責，本著為公眾謀利益的原則對合同的履行進行監督、指導和規范，而不僅僅只是作為雙方或多方合同中的平等一方，所以在這一層面上PPP合同法律關系，具有行政性質。

二、我國政府與社會資本合作模式的意義

(一)應對當前我國經濟問題的重大舉措

PPP模式符合中央政治局關于“高度重視應對經濟下行壓力，加快改革開放步伐，調動各方積極性，促進經濟持續健康發展和社會大局穩定”的會議精神。受全球經濟發展的影響，我國經濟發展步伐開始放緩，經濟發展模式逐漸改善，進入了一個經濟發展結構調整時期，PPP模式能在平等、公正、自愿的前提條件下將社會資本引向社會公共事業的投資建設中，刺激經濟持續健康發展，是應對當前我國經濟問題的一條重要解決途徑。

(二)當前我國投資體制改革的重要內容

我國正處在深化經濟體制改革關鍵時期，需要進一步轉變經濟發展方式。投資體制改革作為經濟體制改革的一個重要方面將為企業創造更多的投資機會。[2]提出政府和社會資本相結合，就是要通過PPP模式解決政府在進行基礎設施建設和提供社會公共服務中的資金不足、經驗缺乏、管理混亂、技術落后等諸多難題。諸如福利機構數量不足、城市配套設施不完善等問題都將在PPP模式下得到有效改善。

(三)中國適應經濟新常態的重要部署

經濟發展新常態著眼于經濟的可持續發展，強調增長的穩定性，是增長與發展相互作用、相互促進的經濟發展。[3]而PPP模式作為應對新一輪世界金融危機的重要舉措，通過優先引導社會資金流向社會公共事業，以此擴大內需，改善我國投資、創業的環境和投資結構。正確運用適合中國國情的政府與社會資本合作模式會使我國的經濟總量和質量都上升到新的檔次，與公眾生活息息相關的基礎設施建設和公共服務建設也會逐步完善。

三是持續打造適應新時代需要的專業化統戰干部隊伍。統一戰線事務頭緒多、敏感度高、社會影響大，對統戰干部隊伍的素質提出了更高標準和要求。黨的十九大報告要求，建設高素質專業化干部隊伍，注重培養專業能力、專業精神，增強干部隊伍適應新時代中國特色社會主義發展要求的能力［24］。著眼新時代統一戰線的戰略定位，新時代統一戰線工作要提高專業性、主動性、科學化水平。要加強系統規劃，剖析新時代統戰干部隊伍專業素質的結構，持續培育一支適應統戰工作專業化需要的高水平干部隊伍。要加強黨委統戰部門干部與其他黨政部門干部交流，全面提升統戰干部的綜合能力素質。

(四)解決我國公共產品和服務供給不足的有力支撐

長期的公共產品、公共服務的供給不足是我國政府一直亟待解決的一個難題。特別是在我國中西部地區偏遠農村以及山區這些問題尤為明顯，這些地方基礎設施建設和公共服務提供無論質量、水平還是數量都十分有限，給當地居民在生產和生活中造成了很大的不便。一直以來民營經濟參與解決政府公共產品的供給不足都沒有一個恰當的程序與模式，通過PPP模式引導社會資本投入這些領域，能為解決政府公共產品的供給不足提供資金保障，不但有利于消除經濟社會發展的障礙，而且可以有效地拉動投資需求，對我國經濟穩定增長將發揮重要作用。

三、我國政府與社會資本合作模式中的問題與出路

雖然我國有成體系的配套法律法規來規范政府行為，但由于政府與社會合作所賴以保障雙方權利與義務的法律多是PPP模式在我國出現之前就已經制定完成，政府在進行與社會資本進行合作時用這些法律進行規制還是顯得有些捉襟見肘，[4]在法律層面還存在諸多問題。

(一)我國政府與社會資本合作模式中的問題

1.立法層級效力不高

立法層級效力不高的問題就是我國沒有針對公私合作的專門法律問題。我國PPP 模式運用到公共項目中的立法主要表現在部委規章、指導意見、地方政府管理條例等法律位階較低的法律規范上，而相關專門法或法律解釋卻仍是空白，這樣難以受到投資者信賴，尤其是對于外國投資者而言，法律的缺失會是其對中國政府與社會資本合作模式持觀望態度的主要原因； 其次，沒有專門法律使一些法律與政策間的沖突得到有效解決，與法律相比，規章條例的穩定性要低很多，運行周期比較長、涉及內容比較復雜的政府與社會資本合作項目，很可能會因為政策變動而導致政府的失約，損害政府信用； 再則，各地方的管理條例和指導意見在具體規定上可能存在差異或矛盾，既不利于PPP項目在全國范圍內推廣應用，也有可能導致不公平現象的發生。

2.立法內容不完善

立法內容不完善將會導致我國施行社會資本合作過程中處處受到限制。不相適應的PPP項目在不完善的制度下進行運作，會使得公私合作效率低下，尤其是在需要創新型思維的設計、服務領域。在以科技和創新為第一生產力的當代社會，立法內容不夠完善的項目不但會阻礙社會公共領域進行科技和創新的積極性，更會降低由科技和創新向經濟增長轉換的效率。

3.立法程序不健全

實體正義與程序正義同是我國法治實踐所追求的目標，[5]程序正義是實體正義實現的必要前提，健全的立法程序是制定一部優良的法律規范的前提條件。在我國PPP立法中，程序的不健全是導致PPP項目不規范、不公平的主要原因，也是阻礙資本持有人將資本投資于社會公共項目的直接原因。

4.具體內容模糊性

在我國針對PPP項目制定的政策與規章有一個共性問題是太籠統，這與我國PPP模式處在起步和發展階段有關，過于模糊和籠統會使法律規范的可操作性下降。比如《政府采購法》和《招投標法》兩部法律在原則上規定了程序要透明公開，但在具體實行上卻作了模糊性規定，沒有詳盡具體的公開程序規則以及相關違法補償機制。PPP項目往往比較復雜，運行周期比較長，對資金規模、技術水平、經驗要求都比較高，所以籠統地進行規制，并不是最好的選擇。

(二)我國政府與社會資本合作模式中的解決方式

1.針對立法層級效力不高

我國PPP模式由于立法層級效力不高而產生了諸多問題，這要求立法機關必須抓緊時間研究、起草和制定與我國政府和社會資本合作模式相適應的法律，使政府與社會資本合作模式逐漸趨于程序化和法律化，通過完備的政府與社會資本合作法律來規范和指導行政法規以及地方性法規的出臺。也只有將政府與社會資本合作上升到法律層面，才能解決我國現行法律與PPP模式在實際應用中不相適應以及地方性法規之間相互沖突的問題。

2.針對立法內容的不完善

我國應盡量推動公私合營項目的立法進程，結合具體實際情況批判借鑒外國PPP方面的先進經驗，建立與我國PPP模式運行相配套的法律保障體系。盡快形成以憲法為綱，以政府和社會資本合作專門立法為主體，相關的項目單項立法為補充，其他部門法以及地方法規等法律法規相配合，其它相關政府文件為指導的較為科學和系統的政府與社會合作法律體系。[6]通過法律內容和法律體系的不斷完善，保證我國PPP模式的安全有序的開展，進一步釋放政府與社會資本合作模式在我國社會公共事業和基礎設施建設中的活力，發揮社會資本的重要作用。

3.針對立法程序的不健全

應通過建立健全安全退出機制和更加詳盡和透明的信息披露程序來進行改善立法程序不健全的問題。我國相關政府在制定相關行政法規和部門規章時應充分考慮社會資本持有人的權益，用長遠發展的眼光對待我國政府與社會資本合作。通過立法建立安全退出機制和更加詳盡透明的信息披露程序。這不僅有利于社會資本在與政府合作過程中自發地進行優勝劣汰的競爭，而且降低了社會資本與政府進行合作的風險；建立詳盡的信息披露機制將為社會資本進行風險評估和收益評估提供了更為準確的依據，無形中提高了社會資本與政府合作的積極性。

4.針對具體內容的模糊性

對于我國政府與社會資本合作相關制度立法內容的模糊性所產生的一系列問題，可以通過學習外國關于公私合作的法律法規，結合我國實際情況，引入更加科學的政府與社會資本合作立法模式，建立更加專業的立法機構來加以解決。政府也應積極行使其公共服務職能，在社會公共事業的建設中，將效率和創新擺在比價格更重要的位置上，以往的寬泛、模糊的法規政策只能在總體方向上予以指導，只有在之后的相關立法中加以調整和落實，將PPP模式在我國的應用具體化規范化，并針對政府與社會資本合作模式建立更加專業的相關機構，才能將其在社會公共事業中的優勢更好地展現出來。

四、結語

近年來，隨著中國改革開放程度的不斷深化和內容的不斷充實，政府與社會資本的合作也呈現出專業化和多樣化的趨勢。當前，政府和社會資本合作模式在中國歷經多年的發展，雖然已有重大進展，但在具體適用的過程中仍有許多不足和存疑之處，尤其是政府與社會資本具體合作中關于主體地位、行為能力、行為效力以及權利和責任的劃分等方面尚有諸多疑問。只有通過立法手段解決政府社會資本合作中的諸多問題，不斷肅清我國PPP模式發展道路中的阻礙，才能使這種合作模式在中國煥發生機，不斷推動政府職能轉變，實現國家經濟又好又快發展。

[1] 姚馳.英國PFI/PPP法律制度研究及借鑒[D].北京：中國政法大學,2011：23-25.

[2] 鄭新立.把握新常態下新亮點新機遇[N].人民日報,2015-03-30(007).

[3] 金碚.中國經濟發展新常態研究[J].中國工業經濟,2015(1):5-18.

[4] 何意灝.中國PPP項目立法問題研究[D].昆明：云南大學,2015.

[5] 李平.程序正義價值探析[J].甘肅理論學刊,2004(5):92-95.

[6] 葉秀賢,孫慧,范志清.韓國PPP法律框架及其對我國的啟示[J].國際經濟合作,2011(2):52-55.

責任編輯：仲耀黎

2017-04-20

王一卒(1993—)，男，河南新鄉人，法學專業2016級碩士研究生，研究方向：民商法。

D922.297

A

1671-8275(2017)04-0011-03