取消國家壟斷土地一級市場的規(guī)劃設(shè)想

倪中安

三門縣國土資源局

取消國家壟斷土地一級市場的規(guī)劃設(shè)想

倪中安

三門縣國土資源局

關(guān)于取消國家壟斷土地一級市場的設(shè)想，不是空穴來風(fēng)，而是基于筆者對現(xiàn)實(shí)思考和分析后得出的一些初淺想法，僅作學(xué)術(shù)層面的探討。

一、問題陳述

我國現(xiàn)行的土地一級市場是《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國土地管理法》明確規(guī)定的：實(shí)行土地的社會主義公有制，即國家所有和勞動群眾集體所有兩種土地所有權(quán)；任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地；國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償；任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。因此，我國現(xiàn)行的土地一級市場是由國家龔斷的。

隨著市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，土地一級市場國家龔斷的局面有可能被打破。目前主要沖擊因素有三：

一是土地一級市場由國家龔斷在經(jīng)濟(jì)收益上顯失公平。主要是現(xiàn)行體制下集體所有的土地只有被征收為國有土地，才能用于搞建設(shè)(當(dāng)然鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或本集體使用除外)。在這個過程中，征收時補(bǔ)償給農(nóng)民集體的價款與征收后通過公開招拍掛方式出讓的價款差別太大，差別大的上百倍，小的也有幾十倍。因此產(chǎn)生的政府與農(nóng)民的矛盾不斷，引發(fā)的信訪、上訪也一直沒有停止過。廣大農(nóng)民及有關(guān)人士要求改變這種剪刀差過大狀況的呼聲越來越大。

二是土地一級市場由國家龔斷，不利于耕地保護(hù)。由于集體土地的價值只有被征為國有且通過出讓方式供應(yīng)后才能顯現(xiàn)，導(dǎo)致“集體所有的土地不值錢”的觀念普遍存在，保護(hù)意識和措施跟不上，使得耕地被隨意占用，破壞現(xiàn)象屢見不鮮。耕地保護(hù)不好，勢必影響糧食安全，最終會影響到社會安定。國家也認(rèn)識到，并且利用高科技衛(wèi)星遙感手段進(jìn)行監(jiān)管，取得一定成效，但還是治標(biāo)不治本。

三是土地一級市場由國家龔斷，在法理上有欠缺。理由很清楚，按照我國《民法通則》第71條和《物權(quán)法》第39條的規(guī)定，所有權(quán)包括占有、使用、收益和處分四項(xiàng)權(quán)能。其中處分權(quán)是所有權(quán)的核心權(quán)能。也就是說如果不能對某項(xiàng)所有物進(jìn)行處分，那么實(shí)際上你對某物沒有真正擁有所有權(quán)。同樣道理，集體所有的土地，按照法理，應(yīng)當(dāng)由農(nóng)民集體組織完全享有占有、使用、收益和處分四項(xiàng)權(quán)能，尤其是應(yīng)當(dāng)完全享有對集體土地的處分權(quán)。但實(shí)際情況，我國現(xiàn)行體制下，農(nóng)民集體所有的土地農(nóng)民集體卻無法作主、無法處分。所以，有人說：我國現(xiàn)行的“一元二分”土地制度實(shí)質(zhì)就是國家所有制一元模式。

二、目標(biāo)界定

針對上述問題，假如有一天國家為了適應(yīng)社會發(fā)展形勢，通過立法取消對土地一級市場的龔斷，那么，我們應(yīng)當(dāng)提早規(guī)劃一套方案，以確保實(shí)現(xiàn)兩個目標(biāo)：

一是不管今后社會怎么發(fā)展，公共基礎(chǔ)設(shè)施屬于公共物品，始終只能由政府負(fù)責(zé)建設(shè)。因此，取消國家龔斷土地一級市場后，必須保障政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

二是按照現(xiàn)行體制，農(nóng)村集體土地對于農(nóng)民來說，帶有福利性質(zhì)，宅基地、承包地、自留地都可以自由使用，取得的成本很低。一旦取消國家龔斷土地一級市場后，原有的福利模式就很難再延續(xù)。如何保障農(nóng)民社會福利也是應(yīng)當(dāng)考慮的一個目標(biāo)。

三、不確定性分析和替選方案分析

為了解決上述問題實(shí)現(xiàn)兩個目標(biāo)，筆者認(rèn)為國家應(yīng)當(dāng)通過立法，賦予農(nóng)民集體土地所有權(quán)名副其實(shí)，也就是讓農(nóng)民集體組織完全享有占有、使用、收益和處分四項(xiàng)權(quán)能，關(guān)鍵是讓農(nóng)民集體組織真正擁有對本集體所有土地的處分權(quán)。法律應(yīng)當(dāng)明確農(nóng)民集體土地可以跟國有土地一樣直接進(jìn)入土地一級市場，任何單位或個人要使用集體建設(shè)用地，必須自己跟農(nóng)民集體組織去談判，去簽訂有償使用合同，而集體土地所有權(quán)性質(zhì)不變。這樣，就可以解決履行土地價格“剪刀差”太大的問題，而且農(nóng)民福利又可以得到永久保障。

在這種新模式下，國家可以征收或征用集體土地，但前提條件是必須有能源、道路、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的實(shí)際需要，而且征收或征用后必須只能用于能源、道路、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。征地補(bǔ)償費(fèi)要有明顯提高。

當(dāng)然，國家征收或征用集體土地用于能源、道路、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，也可以不帶強(qiáng)制性，即不叫征收或征用，就是通過談判簽訂有償使用合同，對農(nóng)民集體來說，收益可能更高。

四、時間和空間層面的安排

從近期講(1—2年內(nèi))，國家當(dāng)務(wù)之急應(yīng)當(dāng)修改《土地管理法》，取消國家對土地一級市場的龔斷，允許集體建設(shè)用地直接進(jìn)入一級市場。同時，國土資源部門要及時制定相應(yīng)配套政策。然后選擇1— 2個地方進(jìn)行試點(diǎn)，積累經(jīng)驗(yàn)，對配套政策進(jìn)行修改完善。

中期步驟(3—5年)，將前期試點(diǎn)成功做法在條件成熟地方推廣，比如東部沿海地區(qū)，等法規(guī)政策進(jìn)一步完善后，再全面推開。

遠(yuǎn)期步驟(5年以后)，在前期試點(diǎn)及東部沿海先推廣的基礎(chǔ)上，向全國全面推行。

綜上所述，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)通過立法，讓農(nóng)民集體所有的土地直接進(jìn)入土地一級市場，打破國家龔斷土地一級市場的局面；同時明確，國家可以征收或者征用集體土地用于能源、道路、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這樣既可以保障政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，又可以保障農(nóng)民的福利。因此，筆者認(rèn)為這個方案是最佳方案。

(備注：純粹獨(dú)立思考，沒有參考任何資料)