環境保護領域檢察建議權的完善

張 樊張 晶

（1.湖北文理學院 孔明學院，湖北 襄陽 441053；2.襄陽市襄城區人民檢察院，湖北 襄陽 441021）

環境保護領域檢察建議權的完善

張 樊1，張 晶2

（1.湖北文理學院 孔明學院，湖北 襄陽 441053；2.襄陽市襄城區人民檢察院，湖北 襄陽 441021）

環境檢察建議是檢察機關在環境保護領域切實履行憲法和民事訴訟法所賦予的法律監督職能的方式之一，具有預防環境損害和優化社會治理等價值。針對目前在具體檢察實踐中所表現出缺乏應有法律保障、質量不高、流于形式、法律效果有限以及文書制作不規范等問題，建議從落實環境檢察建議法律保障、創新環境檢察建議工作機制、實施環境檢察建議跟蹤反饋制度、優化環境檢察業務人員配置和構建檢察建議責任追究機制等方面加以完善。

環境檢察建議；環境保護；檢察監督

D922.68；D926.3

A

2095 －4476（2017）12 －0035 －04

2017－11－13；

2017－12－06

張 樊（1976—），男，湖北黃梅人，湖北文理學院孔明學院教授；

張 晶（1977—），女，湖北襄陽人，襄陽市襄城區人民檢察院檢察長。

黨的十九大將“堅持人與自然和諧共生”作為治國理政十四條基本方略之一，提出建設“美麗中國”目標，實行最嚴格的生態環境保護制度，改革生態環境監管體制。人民檢察院在生態環境保護中如何履行好檢察監督權，檢察建議權的行使是一條重要途徑。2012年修正的《民事訴訟法》對檢察監督原則做出最大的完善即是立法確立檢察建議權，增加了檢察機關行使法律監督職能的法定方式，讓檢察機關履行職能更具可操作性，實現了憲法與民事訴訟法的深度鏈接。近年來，全國檢察機關在積極承擔起環境公益訴訟原告職責的同時，亦將檢察建議不斷深入引進環境監管領域，對環境監管權的監督力度呈現逐步強化的趨勢。可見，環境檢察建議在今后的綠色發展中必將成為促進檢察實務發展的重要手段，對其進行理論的研究和實踐層面的重新審視勢在必行。

一、研究緣起

2017年3月17日，在襄陽市集中開展的公益訴訟專項工作推進會上，襄城區人民檢察院從市領導就襄城六化建廠區內建養豬場，污水廢物直接排入襄水河造成污染環境的講話中敏銳意識到這其中可能存在環境污染、有關部門履職不到位等問題。會議結束后，該院組織深入六化建廠區實地調查核實，發現朱某在該廠區后山洞口占地400平方米修建養豬場，產生的廢物未經無害化處理即無序排放，形成大約3公里范圍的污染區，山林水源遭到嚴重破壞。2016年9月18日，襄城區環保局雖對其環境污染情況進行了立案調查，并于同年10月1日作出“責令養殖場停止使用，罰款3萬元”的行政處罰決定。但朱某既未停止使用養殖場，也未按期繳納罰款，區環保局對其不執行處罰的行為未采取任何督促糾正措施，導致生豬養殖行為一直持續存在，污染狀況沒有得到全面有效的治理。

襄城區人民檢察院發現該問題后，多次與環保部門聯系了解案件處理情況，同時深入六化建廠區通過走訪群眾、拍照、錄像等方式收集了大量證據材料。在調查走訪后，通過專案分析，認為該養豬場污染問題長期得不到解決的主要原因在于環保執法部門履職不力，整治監管不到位。遂向其發出檢察建議，要求規范執法、依法全面履行環境保護監管職能，對朱某非法從事養豬污染環境的行為迅速依法作出處理。在該院的有力監督下，目前該養豬場已經依法關停。

環境保護行政主管部門依法對環境保護工作實施統一監督管理，依法全面履行監管職責，對保護生態環境、建設生態文明具有重大責任。襄城區襄水河橫貫襄城東西，沿岸人口密集，是該區一條重要防洪、景觀水道。但隨著經濟社會的快速發展，襄水河遭到人為破壞的現象日趨嚴重。襄城區環保局作為環境保護主管部門，對污染該河道的非法養殖行為作出行政處罰后，未就整改、處罰落實情況進行追蹤監督，導致相關處罰決定成為一紙空文，嚴重影響了行政處罰的嚴肅性、權威性和執行力。襄城區人民檢察院敏于發現，善于監督，督促區環保局有效履職，糾正違法行為，收到了較好的法律效果和社會效果。

因而，本文以環境檢察建議為切入點，集中論述檢察權、行政權與環境權之間內在關系，厘清環境檢察建議權的歷史發展脈絡，從理論分析和實踐經驗方面為檢察權促進生態環境建設完善可操作路徑。

二、環境檢察建議的價值

十九大報告指出，我們要建設的現代化是人與自然和諧共生的現代化，既要創造更多物質財富和精神財富以滿足人民日益增長的美好生活需要，也要提供更多優質生態產品以滿足人民日益增長的優美生態環境需要，因此環境保護成為我國致力于建設社會主義現代化的今天不可回避的重要主題。檢察機關作為我國的法律監督機關，在環境檢察領域應當發揮應有的價值和功能。

（一）環境檢察建議具有預防環境損害價值

環境檢察建議是檢察機關在環境保護領域切實履行憲法和民事訴訟法所賦予的法律監督職能的方式之一，是檢察機關履行打擊環境領域違法犯罪、保護公共利益、保障公民基本權利職責的新型手段，體現了立法者對環境保護機制與手段的綜合性認識。環境檢察建議具有法律的嚴肅性，通過“訴訟前置警告”的方式震懾行為人，可以使環境侵害行為人認識到問題的嚴重性，停止環境侵害行為，實現預防和減少環境破壞、環境污染行為。

（二）環境檢察建議具有優化社會治理價值

檢察建議是檢察機關“在履行法律監督職能過程中，結合執法辦案，建議有關單位完善制度，加強內部制約、監督，正確實施法律法規，完善社會管理和服務，預防和減少違法犯罪的一種重要方式”（見2009年11月最高人民檢察院制定的《人民檢察院檢察建議工作規定（試行）》第一條）。檢察建議是檢察機關作為法律監督機關所專屬行使的法律監督權力的一種形式，具有新型的社會治理功能，可將檢察建議引入到環境保護法律監督過程中。檢察機關履職過程中，如果發現有污染或破壞生態環境的問題、行為或威脅時，可以通過口頭或書面形式制發檢察建議書，建議制止或消除污染、完善規章制度，消除污染環境的隱患，鏟除環境犯罪土壤。檢察建議是一種柔性監督手段，可作為檢察機關在履行法律監督職能的重要方法。針對環境保護執法辦案中發現的重點和特殊領域、行業中存在的問題，通過編制各種檢察建議，督促相關部門加強整改并完善相關制度，創新社會治理方式，增強環境問題治理效果。

三、環境檢察建議運用中存在的問題

雖然各地人民檢察院在開展環境檢察監督中使用檢察建議工作方面取得了一些不錯的成績，但同時也發現了隱藏其中的一些隱憂。

（一）環境檢察建議權缺乏應有法律保障

2012年修訂后的《民事訴訟法》第二百零八條第三款、第二百一十條、第二百三十五條雖然都涉及了民事檢察建議，但僅僅是一種概念上的宣示，并未為其構建具體的運用規則。正是由于缺乏這種應有的法律保障，導致了檢察建議在具體運用中缺乏程序性、約束性等法律屬性，檢察人員對民事檢察建議權的行使無從下手，收到檢察建議的單位將其置之不理，致使環境檢察建議權的行使舉步維艱，其所應發揮的監督檢查作用也大打折扣。例如，環境檢察建議發出后，被建議主體的回復時限、回復形式、回復與否的法律后果等均無明確規定，環境檢察建議制度就此被束之高閣。

（二）環境檢察建議質量不高

首先，部分人民檢察院在關于檢察建議權的法律依據的引述上差異較大，不同檢察院在不同程度上援引了《憲法》《民事訴訟法》及《人民檢察院組織法》等一部或者幾部法律中關于檢察建議的規則，甚至即使引用同一法律條文，其所側重的款項亦有不同。其次，有些環境檢察建議書存在內容較為空泛，問題認識模糊、定位不準，致使檢察建議真正有建設性、針對性、可操作性的意見少，嚴重影響了環境檢察建議權的法律權威。最后，同一環境監管事項需要多個行政主管部門協調，檢察機關對環保、城建、林業、漁業等多個部門重復發出環境檢察建議，建議相互之間存在沖突，致使被建議機關不知所以。可見，現行某些環境檢察建議的論證有失嚴謹、分析不夠深入、措施不盡合理，嚴重降低了檢察建議的整體質量以及環境監管機關對環境檢察建議的認同度。

（三）環境檢察建議流于形式，法律效果有限

在檢察實務中，由于檢察業務水平考核要與民事檢察建議的制發和采納數量掛鉤，得到被建議對象回復或采納均可加分，致使民事檢察建議在實踐中執行“走形”。［1］179例如部分檢察人員為完成目標考核的任務，與有關單位聯合虛造檢察建議，進而采納并回復，濫竽充數，人為提高民事檢察建議回復率。同時，由于檢察機關尚無強大的制裁措施敦促被建議主體履行職責，被建議主體對檢察建議置之不理，讓檢察建議流于形式，逐步削弱了檢察建議的作用，損害了檢察建議形式的完整性和莊重性，直接導致檢察機關的形象受損。

（四）環境檢察建議跟進不到位導致效果難以延伸

檢察建議發出后還存在著反饋、落實、跟蹤、督促等環節。這些環節的實施效果直接決定著檢察建議的實效性。目前這些環節缺乏一套嚴格的程序規則，導致很多后續工作變得可有可無。加之檢察機關受制于人事、財政等方面的限制，缺少具備環境專業知識的人員，辦案經費短缺等導致無法對環境檢察建議持續、深入跟進，致使有些辦案部門一發了事、不作深入的了解、分析與總結，而受建議單位在收到檢察建議后也不重視、不反饋甚至置之不理，加上有些辦案部門不進行后續跟蹤和督促，導致檢察建議的實際效用很難發揮出來，其效果也難以推廣延伸。［2］

（五）環境檢察建議書制作不規范

環境檢察建議書制作不規范的現象集中體現在制發程序、審批程序、文書格式等方面。第一，檢察建議制發不規范。檢察實務中，環境檢察建議的制發部門不統一，以檢察院或內設部門名義發出的皆有之。［3］環境檢察建議制發審批程序也參差不齊，至今未能在檢察院層面形成統一的管理體制機制。第二，文書格式不規范。主要體現在文書名稱和文書編號上的不統一。在文書名稱方面，“檢察建議書”“檢察意見書”“糾正通知書”都曾被實踐采用過。在文書編號方面，“檢建”“民建”“民行建”等諸多文號亦均被使用過。這些不統一的文書形式嚴重影響了檢察監督的嚴肅性，一定程度上限制了環境檢察建議的落實。第三，建議對象不合理。現行檢察法律監督理論要求環境檢察建議對象必須是那些有失職、瀆職行為并對環境資源負有監管職責的行政管理部門，因而其建議對象應當是法律授權的、負有環境監管權的法定主體。但在實踐中，部分檢察院卻以環境監管機關的內設部門為建議對象，顯然有失準確。

四、環境檢察建議的完善路徑

加強對環境監管權的監督已成為保障我國生態文明建設問題的關鍵，發揮好檢察權對行政違法行為監督職能，亟待創新和完善環境檢察監督的途徑、機制。［4］檢察建議作為一種柔性的、程序性的權力，一方面更容易在檢察機關的行政違法檢察監督權與有關部門環境行政權之間尋找到平衡，另一方面更容易為被監督者所接受執行，效率更高。［5］93基于前文對環境檢察建議在實踐中所存在的問題，提出改進措施和對策，以期發揮檢察建議的作用，促進國家生態文明建設。

（一）健全環境檢察建議法律保障

檢察建議權立法不夠完善，直接導致其在環境保護領域實踐中缺乏足夠法律保障，客觀上也導致了強制力不足。要提升環境檢察建議的強制力必須在國家立法層面補強檢察建議權，在法律層面立法細化檢察建議權。首先，在《中華人民共和國人民檢察院組織法》人民檢察院職權范圍中增加檢察建議權，進而明確履行檢察建議權的對象范圍、運用程序、文書內容和補救措施等內容，以彰顯其作為法律監督權下屬權能的性質和地位。其次，在《中華人民共和國環境保護法》納入人民檢察院的環境檢察建議權，規定環境檢察建議權的有關時限、程序、責任等問題，為環境檢察建議的規范、有序運行提供制度保障。［6］

（二）優化環境檢察建議工作機制

檢察建議的質量和水平高低，即是否有針對性、可操作性和建設性，在一定程度上決定了檢察建議是否被有關被建議單位重視并采納。［7］環境檢察建議工作機制可以考慮從文書格式、文書內容和審批流程三個方面進行優化：首先，規范環境檢察建議書文書格式。最高人民檢察院的《人民檢察院法律文書格式（樣本）》中有《檢察建議書》格式樣本，在此基礎上，圍繞環境檢察工作的特點和職責范圍，統一環境檢察建議書的格式規范，明確環境檢察建議書的邏輯結構、內容要素和表述方式。其次，細化環境檢察建議書的內容。環境檢察建議書提出和反映的問題應當準確，邏輯結構要嚴謹、應具有鮮明的觀點理由，做到觀點有理有據有節，保證環境檢察建議具有強大的說服力。最后，嚴格規范制發程序。在案件審查過程中，人民檢察院承辦檢察官認為應當發出《民事檢察建議書》的，應結合辦案情況擬定《民事檢察建議書》，由檢察長（分管副檢察長）簽發，以人民檢察院名義制發。必要時，可以提交檢委會討論決定。［1］181

（三）構建環境檢察建議跟蹤反饋制度

環境保護領域專業性和技術性要求高，檢察機關的工作人員一般缺少這一領域專業背景，使得環境檢察建議的強制力又更弱于其他建議類型。［5］96為此，為把檢察建議落到實處，收到較好的法律效果，有必要構建環境檢察建議的跟蹤和反饋制度。具體而言是檢察建議發出之前，檢察機關應主動與被建議單位有關人員一起溝通協調，就關鍵問題達成共識；檢察建議發出后，被建議單位應加強與檢察院的協調與配合，積極反饋相關信息，以便檢察機關了解、掌握被建議單位的落實、整改情況。通過發出前后的溝通協調，可以預防被建議單位收到檢察建議后，束之高閣、置之不理；同時可以及時了解反饋情況，對檢察建議的針對性、被建議單位重視程度等方面評估檢察建議的質量。

（四）優化環境檢察業務人員配置

進一步提高環境檢查建議質量的關鍵在于優化專業性環境檢察業務人員的配置。要偏重于適當吸收有環境法律知識或者環境科學背景的人員進入檢察院，從事環境監察監督工作。因此，人民檢察院須加強對環境檢察監督的重視程度，科學整合優化檢察院的各項資源，優化環境檢察部門的人員配置，拋棄以往老舊觀念，有力量的行使法律監督權。

（五）構建環境檢察建議責任追究機制

檢察建議權作為國家法定權力一種，盡管強制性較弱，被建議單位仍然需要接受監督與落實。無正當理由，任何機關、企業或個人不得拒不履行檢察建議要求。［8］需要建立完備的環境監察建議責任追究機制來保障檢察建議的落實。一方面對拒不履行環境檢察建議監督的單位或個人，賦予檢察機關提請予以行政處分或者構成刑事犯罪依法追究其刑事責任的權力；另一方面也應該建立對檢察機關自身的救濟機制和責任追究機制，避免環境檢查建議權濫用。例如環境監管機關對檢察建議有異議的，可以向檢察機關提出書面復議；對檢察機關復議決定仍然不服的，可以提請上一級檢察機關復核等。通過這些權力救濟程序的設置以盡最大的可能保證環境檢察建議合法、合理，督促檢察機關自覺提高建議質量。

［1］傅賢國，陳筑郡.民事檢察建議實證研究——基于GY市各區縣檢察實踐（2011—2014年）的分析［J］.河南財經政法大學學報，2015（4）：175－182.

［2］陶建平.檢察實務前沿問題研究：第3冊下［M］.上海：上海交通大學出版社，2014：362.

［3］孫加瑞.民事檢察制度新論［M］.北京：中國檢察出版社，2013：504.

［4］王劉章.簡論環境治理中的檢察建議［J］.福建法學，2012（3）：79 －81.

［5］郭林將.論檢察建議對環境監管權的監督——基于浙江省環境檢察建議的梳理與研究［J］.云南大學學報：法學版，2013（3）：93－99.

［6］肖景濤.如何發揮檢察建議作用［EB／OL］.（2012 － 08 －14）［2017 －10 － 28］.http：／／www.jcrb.com／procuratorate／theories／practice／201208 ／t20120814＿926580.html.

［7］韓成軍.檢察建議的本質屬性與法律規制［J］.河南大學學報：社會科學版，2014：46－52.

［8］鄭曉燦.行政檢察建議研究［D］.上海：上海師范大學，2014.

徐 杰）