供給側(cè)改革背景下的吉林省棚戶區(qū)改造研究

崔 征 王子明

吉林建筑大學(xué)

供給側(cè)改革背景下的吉林省棚戶區(qū)改造研究

崔 征 王子明

吉林建筑大學(xué)

通過總結(jié)吉林省目前已改造和擬改造棚戶區(qū)的基本情況，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為背景，從供需平衡的角度分析吉林省棚戶區(qū)改造在土地的開發(fā)利用、棚戶區(qū)居民的安置、棚改模式等方面存在的問題，并提出加快棚戶區(qū)改造的對(duì)策建議。

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革；土地供應(yīng)機(jī)制；政策的制定與傳導(dǎo)；社會(huì)資本

1 引言

棚戶區(qū)改造是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，深化經(jīng)濟(jì)體制改革的重要內(nèi)容。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的經(jīng)濟(jì)學(xué)思維對(duì)棚戶區(qū)改造工作起著重要的指導(dǎo)作用，并能進(jìn)一步推動(dòng)棚戶區(qū)改造工作的進(jìn)行。當(dāng)前，理清吉林省棚戶區(qū)改造工作中的各種困難，通過破處體制機(jī)制障礙，提高各種生產(chǎn)要素的生產(chǎn)效率，找到有針對(duì)性的解決途徑，對(duì)吉林省經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)升級(jí)有著重大推動(dòng)作用。

2 棚戶區(qū)改造和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的相互關(guān)系

棚戶區(qū)是指那些人均住房面積小、結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)易、年久失修、安全隱患大、配套基礎(chǔ)設(shè)施不完善、衛(wèi)生條件差的集中連片區(qū)域。棚戶區(qū)改造作為一項(xiàng)重要的民生保障工程，可以通過拆遷和安置房建設(shè)解決現(xiàn)在鋼鐵、水泥產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)能過剩問題；通過將庫(kù)存商品房和二手房轉(zhuǎn)化為安置房來解決商品房庫(kù)存高企的難題；通過與之相關(guān)的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)破處城鄉(xiāng)二元化對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成的障礙，彌補(bǔ)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的短板。而供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的目的包括：通過體制機(jī)制改革，提高制度供給的效率和質(zhì)量，彌補(bǔ)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中出現(xiàn)的短板；通過簡(jiǎn)政放權(quán)，提高市場(chǎng)化水平，使市場(chǎng)真正地在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)作用，去產(chǎn)能、化解庫(kù)存。由此可見，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和棚戶區(qū)改造在核心思想和最終歸宿點(diǎn)上是一致的。

3 棚戶區(qū)改造的戰(zhàn)略意義

目前，黨中央出于國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的考慮，依然會(huì)將“穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、防風(fēng)險(xiǎn)”的經(jīng)濟(jì)方針放在首要位置。而對(duì)于地方政府而言，擺在首要位置的工作始終是“保持經(jīng)濟(jì)運(yùn)行在合理區(qū)間”。棚戶區(qū)改造作為一項(xiàng)關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的城鎮(zhèn)改造工作，不管是對(duì)于短期內(nèi)刺激有效需求、增加就業(yè)，還是對(duì)于中長(zhǎng)期繼續(xù)深化經(jīng)濟(jì)體制改革、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)都具有極為重要的現(xiàn)實(shí)意義。

4 吉林省棚戶區(qū)改造工作中亟待解決的各種困難

4.1 棚戶區(qū)土地市場(chǎng)化運(yùn)作程度低，土地增值困難

在吉林省各種類型的棚戶區(qū)中，國(guó)有工礦棚戶區(qū)所占比重最大，此類棚戶區(qū)中，以國(guó)有土地上的自建住房和單位分配住房居多，這類棚戶區(qū)的問題反映了我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程當(dāng)中政企合一，政府用行政手段干預(yù)住房供給的弊病；其次數(shù)量較多，但最難治理的一類就是集體土地上的自建住房，這類棚戶區(qū)中人員混雜又缺乏管理，最為棘手。并且這些地區(qū)土地產(chǎn)權(quán)很混亂，土地增值困難，市場(chǎng)化運(yùn)作程度很低。土地作為一種生產(chǎn)要素，如果無法通過商業(yè)化運(yùn)作實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)升值，將會(huì)制約地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。針對(duì)棚改過程當(dāng)中出現(xiàn)的土地供應(yīng)和流轉(zhuǎn)問題，應(yīng)積極探索有針對(duì)性、有區(qū)別性的土地供給方式，改革不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的土地制度，提高土地作為生產(chǎn)要素的供給效率和供給質(zhì)量，滿足區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)于土地的需求。

4.2 棚戶區(qū)的安置問題復(fù)雜

棚戶區(qū)改造作為一項(xiàng)住房保障工程，是政府對(duì)國(guó)民收入進(jìn)行再分配，兼顧公平與效率，實(shí)現(xiàn)資源合理配置的過程。這一過程必定會(huì)引起政府部門、開發(fā)商、棚戶區(qū)居民在利益分配上的矛盾。

長(zhǎng)期以來棚戶區(qū)居民的貧困問題一直困擾著地方政府，雖然全國(guó)有不少先行地區(qū)在棚戶區(qū)改造工作上取得過進(jìn)展，但仍然存在一些難以解決的問題。比如在棚戶區(qū)的拆建和回遷安置等方面極易出現(xiàn)政府部門責(zé)權(quán)不明，缺乏協(xié)調(diào)，為爭(zhēng)奪利益相互掣肘的問題。另外，地方政府為提高財(cái)政收入，更傾向于將具有商業(yè)價(jià)值的城中村優(yōu)先改造，同時(shí)缺乏對(duì)棚戶區(qū)的發(fā)展規(guī)劃，這些區(qū)域更多地被開發(fā)為商品住宅樓以獲利。而棚戶區(qū)居民的利益則往往被忽視。

對(duì)于開發(fā)商而言，追逐更高的商業(yè)利益永遠(yuǎn)是其本性，即使政府出臺(tái)了稅收優(yōu)惠和費(fèi)用減免的政策，但開發(fā)商依然會(huì)提高容積率，將高價(jià)值地段優(yōu)先用于開發(fā)商業(yè)性建筑。而安置房小區(qū)的面積則會(huì)被進(jìn)一步壓縮，棚戶區(qū)居民又成了利益博弈的犧牲品。

對(duì)于棚戶區(qū)居民來講，安置房擴(kuò)大面積部分需要額外費(fèi)用，而且安置后的水電、物業(yè)費(fèi)又是一筆支出，致使很多棚戶區(qū)居民為謀求高額補(bǔ)償款而暴力阻止拆遷，還有的棚戶區(qū)居民為獲得高額補(bǔ)償費(fèi)，違規(guī)搶建建筑物來擴(kuò)大補(bǔ)償面積，造成十分惡劣的影響。

棚戶區(qū)改造及安置方面的問題和矛盾體現(xiàn)了政府通過行政手段干預(yù)市場(chǎng)失靈能力的缺失。需要通過強(qiáng)化政府職能，加強(qiáng)對(duì)開發(fā)商的監(jiān)管，以及制定科學(xué)的發(fā)展規(guī)劃來滿足棚戶區(qū)居民多樣化的安置需求，真正地實(shí)現(xiàn)讓利于民。

4.3 棚戶區(qū)改造模式亟待改變

和全國(guó)絕大多數(shù)省份一樣，吉林省過去一直采取先拆遷，后安置的傳統(tǒng)模式。這種模式帶有很重的時(shí)代烙印，但在當(dāng)今經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、庫(kù)存高企的形勢(shì)下已顯得難以為繼。首先，加重了房地產(chǎn)市場(chǎng)已有的供需失衡，使得商品房庫(kù)存高企的現(xiàn)狀繼續(xù)惡化。一方面，房地產(chǎn)市場(chǎng)庫(kù)存積壓，大量的庫(kù)存商品房難以銷售出去；另一方面，少數(shù)高收入者掌握著多數(shù)的房源，抑制了住房的有效供給。而安置房小區(qū)的重復(fù)建設(shè)只能惡化這一切。其次，集中安置阻礙了人口的有效流動(dòng)，并且難以滿足居民多樣化的住房需求，加重了中心城區(qū)的人口壓力。因此，應(yīng)積極落實(shí)新的貨幣化安置補(bǔ)償措施，以滿足住房的剛性和改善性需求，化解房地產(chǎn)庫(kù)存，真正地解決房地產(chǎn)市場(chǎng)的結(jié)構(gòu)性失衡問題。

5 相應(yīng)的對(duì)策

5.1 優(yōu)化土地資源，保證土地供應(yīng)

首先，將棚戶區(qū)改造中涉及保障性住房、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的項(xiàng)目列入土地供應(yīng)計(jì)劃，并將儲(chǔ)備土地優(yōu)先用于保障性住房的建設(shè)。在以市場(chǎng)為導(dǎo)向，政府扶持的原則下，根據(jù)土地開發(fā)用途的不同，采取有區(qū)別的土地供應(yīng)方式，滿足建設(shè)用地的需求。對(duì)于棚戶區(qū)改造中涉及回遷房安置的，以行政劃撥方式供地，直接讓利于民，保護(hù)棚戶區(qū)居民的房屋所有權(quán)和土地使用權(quán)。對(duì)于棚戶區(qū)改造中騰出的土地，用于經(jīng)營(yíng)性的，以招拍掛方式售出。所獲土地出讓金用以支持棚改項(xiàng)目，同時(shí)以商補(bǔ)住，產(chǎn)生的土地增值收益再次反補(bǔ)棚戶區(qū)居民。

其次，吉林省政府應(yīng)切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能、提高能效，積極為棚戶區(qū)改造項(xiàng)目開通“綠色通道”，對(duì)棚改建設(shè)用地優(yōu)先安排。

5.2 落實(shí)行政化和市場(chǎng)化相結(jié)合的安置方案

針對(duì)棚戶區(qū)改造過程中征地拆遷困難多、回遷安置爭(zhēng)議大，以及各方利益難以調(diào)和的突出問題，吉林省應(yīng)切實(shí)加強(qiáng)自身職能，通過制定切實(shí)可行的征收補(bǔ)償政策、回遷安置政策等提升政策供給的質(zhì)量。

針對(duì)回遷安置矛盾突出的問題，應(yīng)將棚戶區(qū)改造納入城市建設(shè)規(guī)劃體系當(dāng)中，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)棚改全過程的監(jiān)管，對(duì)以擴(kuò)大城市建設(shè)為目的而將各種因公共設(shè)施、商業(yè)開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)的拆遷納入棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的行為予以禁止。在充分照顧棚戶區(qū)居民生活的基礎(chǔ)上選擇安置房建設(shè)區(qū)域，并優(yōu)先選擇原地安置和近地安置；安置房建設(shè)的優(yōu)先級(jí)應(yīng)高于商品房，以保證棚戶區(qū)居民的權(quán)益。對(duì)于連最小面積住房都無法完全支付的特困居民，可由地方政府財(cái)政撥款設(shè)立救助基金，并及時(shí)將特困居民安置在公共租賃住房中以解燃眉之急。居民繳納部分房款，余下部分由救助基金補(bǔ)交，產(chǎn)權(quán)由雙方共有，特困居民只需按公共租賃住房的租金水平向該基金交納其所擁有產(chǎn)權(quán)部分的租金，待經(jīng)濟(jì)情況好轉(zhuǎn)后，該居民可以將剩余產(chǎn)權(quán)回購(gòu)，房?jī)r(jià)可按當(dāng)年購(gòu)買時(shí)的標(biāo)準(zhǔn)，以保證在特困居民的支付能力范圍之內(nèi)。通過制定適應(yīng)市場(chǎng)需求變化的拆遷安置政策，提高政策傳導(dǎo)的質(zhì)量和效率，使棚戶區(qū)居民成為真正的受益者。

5.3 創(chuàng)新棚戶區(qū)改造模式

考慮到吉林省的具體情況，要改變以往“大水漫灌”式的拆遷與安置模式，按照“就地化—貨幣化—分散化”的安置思路，具體落實(shí)更符合市場(chǎng)化要求的貨幣化安置方案。綜合考慮各面的因素科學(xué)制定貨幣化安置價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)。加強(qiáng)監(jiān)管，對(duì)違規(guī)建筑拆遷時(shí)，不予補(bǔ)償。在尊重居民“自愿選擇”安置方式的基礎(chǔ)上，由政府積極引導(dǎo)，根據(jù)拆遷房屋的面積對(duì)選擇貨幣化安置的居民予以獎(jiǎng)勵(lì)。由政府出面搭建平臺(tái)，從庫(kù)存商品住房或二手住房中挑選房源，當(dāng)現(xiàn)有房源無法滿足時(shí)，則可從已取得預(yù)售許可證且當(dāng)年可以建成入住的商品住房中組織房源，然后鼓勵(lì)開發(fā)企業(yè)讓利，合理確定團(tuán)體購(gòu)買價(jià)格，將難以消化吸收的庫(kù)存商品房當(dāng)作安置住房出售給棚戶區(qū)居民。

[1]楚德江.我國(guó)城市棚戶區(qū)改造的困境與出路--以徐州棚戶區(qū)改造的經(jīng)驗(yàn)為例[J].理論導(dǎo)刊,2011(3).

[2]單彥明.推進(jìn)棚戶區(qū)改造的若干認(rèn)識(shí)[J].城鄉(xiāng)建設(shè),2013(7).

[3]更大規(guī)模推進(jìn)棚戶區(qū)改造解決群眾住房困難.中華人民共和國(guó)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部.

[4]董麗晶.城市再生視野下的棚戶區(qū)改造實(shí)踐問題[J].地域研究與開發(fā),2008(3).

[5]王海瑩.吉林省城市棚戶區(qū)改造問題研究[J].2015.

[6]吉林省人民政府關(guān)于加快推進(jìn)新一輪城市棚戶區(qū)改造工作的意見.