尋中國江河治理之道

李波　于音　姚松喬　郭喬羽

涓涓不壅，終為江河。我們不能坐等不可逆轉(zhuǎn)的江河生態(tài)惡果。電力行業(yè)的利益會消長，電力產(chǎn)能會過剩，但是江河的福祉之于一個在生態(tài)文明方面亟待休養(yǎng)生息的民族來說，卻有不可承受之重。

大江大河是古老而復(fù)雜的生態(tài)系統(tǒng)，所蘊(yùn)涵的是比區(qū)區(qū)發(fā)電效益大得多的資源和跨代的多重價值：他維持生態(tài)系統(tǒng)的健康，提供多種生態(tài)服務(wù)，哺育偉大古老的文化，其可貨幣化、難以貨幣化和不可貨幣化的巨大價值必須做到三者兼顧。過去十多年來，中國民間環(huán)保組織采取過許多直接行動，深入河流上游地區(qū)公眾參與的“飛地”（由于人口分散，信息流通困難，甚至語言的障礙等）實(shí)地考察和監(jiān)督，指出了過往水電開發(fā)中的許多經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

中國民間環(huán)保組織在2012年發(fā)布了《中國江河的“最后”報告》。在四年的時間里，我們非常欣喜地看到，官方和民間環(huán)保領(lǐng)域在江河面臨的重要挑戰(zhàn)方面存在重要的共識。生態(tài)影響爭議較大的一些項目得到暫緩?！笆濉币?guī)劃中，怒江已經(jīng)不再是水電發(fā)展的基地，國家公園建設(shè)正在成為怒江發(fā)展新的主流認(rèn)識；小南海也處于停滯狀態(tài)。民間環(huán)保界把這種改變解釋為政府各方在生態(tài)紅線策略上采取的生態(tài)文明之舉。

但是在稍顯安慰的同時，我們還要繼續(xù)呼吁，天平的砝碼仍然嚴(yán)重地偏向水電開發(fā)的一邊，江河生態(tài)保護(hù)的多重利益仍然沒有在制度和政策實(shí)踐中得到應(yīng)有的重視，很多關(guān)鍵問題仍然積重難返。

首先是電站的決策和審批缺乏制度保障，表現(xiàn)在三個具體方面。一是審批過程中本末倒置：江河流域綜合規(guī)劃的出臺，以及流域綜合規(guī)劃的環(huán)評過程一直滯后于單體電站上馬的速度，始終沒有對過熱的電站開發(fā)項目發(fā)揮及時的指導(dǎo)和管理作用。審批決策中多采用老規(guī)劃，而即使其他的規(guī)劃制度如《國家生態(tài)功能區(qū)劃》對單個電站也沒有具體實(shí)質(zhì)的約束力。二是公眾參與的價值、渠道與方法都沒有得到應(yīng)有的重視，江河水電開發(fā)決策中環(huán)保組織和公眾的聲音被嚴(yán)重邊緣化。對于有爭議項目，公布的環(huán)評報告應(yīng)該以全本公開為常態(tài)，申請公眾聽證會等請求應(yīng)該具體落實(shí)而不再石沉大海，居住在江河中、下游的公眾不能再以非直接利害關(guān)系的理由遭到拒絕。把下游公眾以非直接厲害關(guān)系擋在公眾參與過程之外，實(shí)質(zhì)上是對江河保護(hù)需要全流域管理這一科學(xué)共識的否認(rèn)。三是“三通一平”開工規(guī)定的制度缺陷造成了大多數(shù)水電站未批先建的亂象，“三通一平”實(shí)際上已經(jīng)變成電站項目“先上車后買票”的“許可證”，綁架項目審批的過程。在金沙江中游一庫八級的梯級開發(fā)中，八個電站有七個亮了公眾參與的紅燈，而其中有三個都是“三通一平”造成的。此前2005年還有金沙江下游梯級中的溪洛渡和向家壩電站也存在未批先建的問題。

其次，水電移民日益與民族地區(qū)的團(tuán)結(jié)穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展密切相關(guān)。移民的妥善安置以及其公平和可持續(xù)發(fā)展的問題是一直困擾水電行業(yè)的重要問題。移民為水電集團(tuán)做出犧牲，而得到的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)仍然很低，能不能拿到補(bǔ)償也是問題。在搬遷和安置過程中，使用恐嚇、威脅和其他侵犯公民權(quán)益的簡單粗暴手段，導(dǎo)致了移民社區(qū)對政府和社會的不滿情緒?！笆濉焙臀磥淼拈_發(fā)計劃中，水電發(fā)展將向江河上游和西部腹心地帶推進(jìn)，進(jìn)入少數(shù)民族集居區(qū)域時，民族和諧穩(wěn)定與水電開發(fā)的矛盾勢必增加移民工作的難度?！稇椃ā泛汀睹褡鍏^(qū)域自治法》保護(hù)少數(shù)民族的公民權(quán)力和特殊文化實(shí)踐的權(quán)益，他們的世居文化傳統(tǒng)和生計來源與自然資源的集體使用和集體管理有千絲萬縷的聯(lián)系?？墒?，對移民的補(bǔ)償是按照現(xiàn)代私有產(chǎn)權(quán)的概念來制定和執(zhí)行的。這種差異，不僅帶來移民工作溝通中的誤解，出現(xiàn)文化之間不平等帶來的沖突，還在計量移民補(bǔ)償時，對遷出社區(qū)造成重大的經(jīng)濟(jì)損失。遷入地如何讓移民社區(qū)安居樂業(yè)，在心理、就業(yè)、教育、養(yǎng)老、文化傳承和社會資本的重建等方面，都存在著不小的挑戰(zhàn)?？傊髂辖由嫌蔚乃婇_發(fā)必須重視解決民族地區(qū)和諧穩(wěn)定的重要問題。

再次，中國河流的生態(tài)系統(tǒng)已經(jīng)受到嚴(yán)重破壞，水壩建設(shè)改變了河流天然的流水生境，直接導(dǎo)致了珍稀魚類的減少和滅絕。已經(jīng)在2012年在當(dāng)?shù)孬@準(zhǔn)舉辦了“三通一平”開工典禮的小南海電站項目，就屬于在長江主干道上破壞淡水生態(tài)系統(tǒng)和珍稀特有魚類的示范標(biāo)本性水電開發(fā)項目，而值得在此重提：長江上游珍稀特有魚類國家自然保護(hù)區(qū)的建立就是為了減輕因三峽工程建設(shè)帶來的不利影響。首先在1997年建立了其前身長江合江—雷波段珍稀魚類省級自然保護(hù)區(qū)，2000年升格為國家級自然保護(hù)區(qū)。隨著長江上游-金沙江干流梯級電站群的上馬，金沙江下游向家壩、溪洛渡兩個大型電站又侵占了這個國家級自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)與緩沖區(qū)，迫使保護(hù)區(qū)在2005年由原來的合江—雷波段向下遷移調(diào)整至重慶三峽庫區(qū)庫尾至宜賓向家壩壩下的江段，并增加了赤水河干流以及岷江干流的宜賓至月波江段作為補(bǔ)充，保護(hù)區(qū)更名為“長江上游珍稀、特有魚類國家級自然保護(hù)區(qū)”?？墒牵∧虾ｋ娬镜奶岢鲈俅尾活欓L江上游珍稀特有魚類及其生態(tài)的重要性，修改保護(hù)區(qū)。對母親河主干道的生態(tài)都可以反復(fù)突破江河的生態(tài)紅線，更何談其他的河流保護(hù)？行文至此，我們希望小南海電站的暫時擱置不要再出現(xiàn)新的反復(fù)，長江上游珍稀特有魚類已經(jīng)沒有地方可退了！

此外，水電站建設(shè)對下游河道和湖泊造成的干旱困境已不再是抽象的問題。洞庭湖、鄱陽湖日益加重的干旱和工程解決之道已經(jīng)引發(fā)新的社會分歧。2017年1月開始，社會各界質(zhì)疑130多億的鄱陽湖樞紐工程是否可以解決另一個水利工程曾經(jīng)保證不會導(dǎo)致的生態(tài)負(fù)面影響，是否還會導(dǎo)致其他不可逆轉(zhuǎn)的，但暫時又無法充分預(yù)見的生態(tài)和社會后果，工程本身是否還包含其他不便于公開的經(jīng)濟(jì)動機(jī)。如此多的關(guān)鍵問題缺乏基本的共識，如何能夠草率決策？因此多家環(huán)保組織多方呼吁江西省徹底放棄建閘蓄水的方案。

事實(shí)上，在西南地區(qū)建造的水壩已經(jīng)淹沒了大量肥沃的河谷土地，并且由于河流喪失自凈能力，庫區(qū)造成嚴(yán)重污染。梯級大壩的累計影響，使生物滅絕，有河無流，最終會影響到食物鏈最上游的人類。不僅如此，水電站的生態(tài)補(bǔ)救措施也形同虛設(shè)。在金沙江中游梯級開發(fā)中，阿海和梨園作為兩個金沙江干流上的水電站，都計劃把一級支流水洛河作為就地保護(hù)珍稀特有魚類的重要生境。但事實(shí)上水洛河上一庫十一級的水電建設(shè)幾乎和兩個干流電站同時開始，金礦開采也處于失控狀態(tài)。事實(shí)上，就在寫稿之時，還有公眾反映：被叫停的各地小水電中，仍有跡象表明，當(dāng)?shù)卣嬖跊_動，招商引資高污染高耗能的冶煉企業(yè)來當(dāng)?shù)剞k廠，消耗多余的水電產(chǎn)能，造成更多的江河與環(huán)境污染。金沙江水洛河的開發(fā)以及前邊介紹的小南海電站的論證過程都是無可爭議的案例，不僅反映了水電站的負(fù)面影響，也是無序決策，有法不依的結(jié)果。

另外，中國西南的地震風(fēng)險不容忽視。中國西南作為地質(zhì)和地震活躍帶上的高風(fēng)險區(qū)域，尊重自然規(guī)律，科學(xué)決策的道理顯得尤為重要。在地震風(fēng)險分析的專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)，對西南電力開發(fā)一直存在不同的意見。野外地質(zhì)考察的資料也證實(shí)，西南江河由于特殊地質(zhì)構(gòu)造、惡劣的地質(zhì)環(huán)境和地震頻發(fā)的特點(diǎn)，曾經(jīng)發(fā)生過多次烈度較高的地震并引發(fā)眾多的大型塌陷，造成河流改道和堰塞湖的危害。水壩既是觸發(fā)因素同時也是受害者，更可怕的是，個別大壩在梯級電站中可能引發(fā)的連鎖反應(yīng)。地震專家建議，應(yīng)該在大型水電工程規(guī)劃和審批過程中，把潰壩等重大事故的應(yīng)對預(yù)案列入項目審批的重要內(nèi)容。西南水電的地質(zhì)風(fēng)險是個存在巨大爭議的話題，應(yīng)該讓不同的意見都有充分的表達(dá)機(jī)會，并公開國家中長期地震預(yù)測的資料。在地震與水電開發(fā)的決策過程中，多多考慮預(yù)先審慎的科學(xué)原則。

最后，水電大壩管理的任務(wù)將日益加重。中國應(yīng)該盡早停止向河流險灘和上游繼續(xù)開發(fā)新水電的步伐，學(xué)習(xí)國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)：在已建大壩群中挖掘新出力的潛力和效率，同時維護(hù)大壩的安全，消除各種隱患和風(fēng)險，減少大壩的生態(tài)影響，盡可能恢復(fù)和維持生態(tài)流及其生態(tài)服務(wù)，幫助大壩移民社區(qū)重新安居樂業(yè)等。中國在“十一五”計劃之后，無論是水壩總數(shù)、高庫大壩總數(shù)，以及水電裝機(jī)的總量，早已在世界范圍內(nèi)鶴立雞群。大壩一定是有其工程使用壽命的。幾十年后，水電公司將如何處理江河上不斷退役的大壩？這些高庫大壩全周期的成本和代價，恐怕要納稅人甚至子孫后代幫助水電公司來承擔(dān)了？

基于世界范圍內(nèi)已經(jīng)認(rèn)識到的河流生態(tài)和水利開發(fā)挑戰(zhàn)，人類急需轉(zhuǎn)變對河流的態(tài)度，采用更長遠(yuǎn)和全面的眼光來規(guī)劃和開發(fā)河流，維系河流從源頭到入海的全流域完整性。

十八屆三中全會的召開，指明了生態(tài)文明建設(shè)成為體制改革的亮點(diǎn)和環(huán)境保護(hù)制度化的方向。為了貫徹十八屆三中全會的精神，在江河治理的工作中落實(shí)生態(tài)文明體制改革的指導(dǎo)思想，應(yīng)該樹立有利于江河生態(tài)恢復(fù)和可持續(xù)發(fā)展的江河生態(tài)文明觀以及和諧的、有底線的、公正的流域大局觀。

保護(hù)和恢復(fù)河流生態(tài)的關(guān)鍵在于認(rèn)真對待以及尊重整條河流的流域。從流域?qū)用嫠伎季褪前押恿骺闯墒顷懙亍⑺暮蜕鷳B(tài)有機(jī)結(jié)合的復(fù)雜生態(tài)系統(tǒng)。對生態(tài)系統(tǒng)在任何一個點(diǎn)上的沖擊和改變都會影響到其他各部分。保護(hù)河流就意味著保護(hù)水源、土壤、森林、生態(tài)系統(tǒng)、甚至空氣。我們應(yīng)該擯棄“控制”“馴服”河流這套不科學(xué)的話語，人類無法“控制”一個流域。我們需要認(rèn)識和尊重土地、森林、水和大氣之間的復(fù)雜交換，并且去適應(yīng)這種復(fù)雜性，而不是相反地通過工程技術(shù)去控制和簡化它。尊重流域也是尊重不同流域的區(qū)別和多樣性，以及依靠流域生存的自然和人類社區(qū)。

自大禹治水改變其父的治水方針，變堵為疏最終取得成功。以疏為主的治理方式也體現(xiàn)在后來的鄭國渠、都江堰、大運(yùn)河，但黃河的治理卻使用了以堵為主的方式，留下地面懸河等后患。水與土地、森林、礦藏一樣，是重要的自然資源，具有不可替代性，是人類生存與發(fā)展的基本條件?，F(xiàn)在的江河開發(fā)缺乏人文關(guān)懷，支撐集體精神生活的民族文化因而遭到破壞。保護(hù)江河，要從重塑價值觀開始，重新樹立和諧平衡的生態(tài)文明自然觀。

中國江河的流域管理和綜合規(guī)劃必須建立在清晰完整的生態(tài)紅線基礎(chǔ)之上。在世界范圍內(nèi)，借鑒在江河開發(fā)和保護(hù)的問題上已經(jīng)走了彎路，同時也正在嘗試改善的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。有關(guān)江河生態(tài)紅線的劃定，理應(yīng)包括自由流淌的河流和河段，并作為禁止開發(fā)區(qū)，禁止任何水電開發(fā)、大型灌溉或造渠的工程。并為之立法和執(zhí)法做出保證。

中國現(xiàn)在還缺乏明確的河流法律和管理辦法，從可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)的理念出發(fā)，科學(xué)管理發(fā)展和保護(hù)之間的平衡。尤其是正在進(jìn)行無序、快速水電開發(fā)的西南地區(qū)，因其風(fēng)景獨(dú)特、物種豐富、民族眾多、地質(zhì)復(fù)雜，相關(guān)建設(shè)決策過程應(yīng)該更考慮可持續(xù)性，決策更加透明公正。

建立和完善江河治理和水電開發(fā)決策中的公眾參與和公眾監(jiān)督制度，保證江河流域的綜合規(guī)劃及其規(guī)劃環(huán)評落到實(shí)處，必須阻止梯級開發(fā)和單體項目審批程序被置于流域規(guī)劃之前的錯誤做法；多開展水電開發(fā)與地質(zhì)風(fēng)險的野外研究，公開論證應(yīng)該多傾聽不同意見，讓水電風(fēng)險的分析更充分，更讓公眾信服。水電站項目的決策必須嚴(yán)格執(zhí)行項目審批的程序，盡快廢止早已不合時宜的“三通一平”政策，出臺新的審批規(guī)定：要求項目必須在主體工程環(huán)評審批程序徹底走完之后，方可開工。對于數(shù)目龐大的水庫大壩群，應(yīng)盡快完善其管理機(jī)制，特別要重視引入水電公司對水庫大壩在整個生命周期中的終身責(zé)任制和分期申請審批制。水電公司將完整真實(shí)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給納稅人的行為如果得不到抑制，水電開發(fā)加速快上的熱勁就不會消退。同時，江河生態(tài)紅線的劃定必須盡快落實(shí)到地面，在已建和未建保護(hù)區(qū)的河段開展及時、搶救性的研究和紅線劃定工作。積極發(fā)展可再生能源，推動河流的立法保護(hù)。

回顧每個突破制度底線匆匆上馬的水電站項目，項目論證的理由都要提到國家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大能源需求?？墒?，水力電力生產(chǎn)已經(jīng)不再擁有原來的沖動。中國電力企業(yè)聯(lián)合會發(fā)布的《2016年度全國電力供需形勢分析預(yù)測報告》曾指出：全國電力總體供過于求，部分地區(qū)電力供應(yīng)能力過剩相對突出。西南水電產(chǎn)業(yè)“棄電”問題更加顯著。報告建議：當(dāng)前中國應(yīng)嚴(yán)格控制新電廠開工規(guī)模，優(yōu)化增量結(jié)構(gòu)；加快解決“棄水”“棄風(fēng)”“棄光”的突出問題。面對生態(tài)文明建設(shè)不斷深化與國家經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的新形勢，優(yōu)化已有產(chǎn)能遠(yuǎn)比新建產(chǎn)能更為重要而有意義。以此同時，國家已明確：長江不再搞大開發(fā)，而需要大保護(hù)的政策指引，長江流域生態(tài)恢復(fù)工作已提上日程?？傊婍椖繉徟c決策，水電行業(yè)發(fā)展都到了擯棄原有電力獨(dú)大的理念和實(shí)踐的時候了。必須調(diào)整水電行業(yè)利益強(qiáng)壓江河生態(tài)多重利益的局面，真正開始追求多贏的江河生態(tài)效益。