可持續發展視野下的環境影響評價

張嵐 張忠潮

(西北農林科技大學 人文社會發展學院，陜西 楊凌 712100)

可持續發展視野下的環境影響評價

張嵐 張忠潮

(西北農林科技大學 人文社會發展學院，陜西 楊凌 712100)

環境影響評價實施多年以來，對協調我國社會、經濟、環境間的關系發揮了重要作用。隨著可持續發展戰略的深入實施，環境影響評價逐漸暴露出其與可持續發展內涵不完全一致的缺陷。在分析可持續發展與環境影響評價關系的基礎上，以全新視角對環境影響評價制度進行新的探索，從五個方面論述未來環境影響評價制度的發展方向，以期建立一套能體現可持續發展思想的，能促進經濟、社會、環境協調發展的環境影響評價制度。

可持續發展；環境影響評價；環評機構脫鉤；環評信息公開

為了有效解決環境問題，將人類活動對環境的不良影響降至最低，環境影響評價制度應運而生。這一制度在環境治理中發揮著重大作用，而可持續發展理論對環境影響評價制度提出了更高的要求。作為一項卓有成效的環境管理制度，環境影響評價如何發揮制度的激勵功能與約束功能來規范人類行為，如何在可持續發展理論指導下使制度得到進一步完善與發展，是我們應積極思考的問題。

1 可持續發展的內涵

第二次世界大戰以來，人類遭遇到全球性的人口膨脹、能源危機、資源過度消耗、環境污染嚴重、氣候變化、荒漠化、生物多樣性銳減、生態破壞以及失業、貧困、疾病、南北差異、全球安全問題等生存危機，環境問題的頻繁出現使人類開始思考不合理的發展模式所帶來的負面效應，人類的發展觀也正經歷著從“增長理論”到“發展理論”再到“可持續發展理論”的重大變化[1]。“可持續發展理論”為人們提供了一種全新的視野，構建了一種關于可持續發展的新秩序，從而引發了可持續發展的革命[2]。《寂靜的春天》向人類敲響了警鐘，其作者Rachel Carson的思想引發了“現代環境運動”，人們開始反思人類與自然的關系，意識到人類必須走“另一條道路”；1972年《人類環境宣言》將“為了這一代和將來世世代代的利益”作為人類共同的信念和原則，喚醒了人們的環境意識，提出要將環境保護與社會發展進行有機銜接，這成為可持續發展理念的思想源泉；1980年國際自然資源保護聯盟起草的《世界自然資源保護大綱》中初步提出了可持續發展的概念；1987年世界環境與發展委員會(WCED)在《我們共同的未來》中指出可持續發展是“既滿足當代人的需要，又不對后代人滿足其需要的能力構成危害的發展”；1992年聯合國環境與發展大會通過的《21世紀議程》闡釋了可持續發展的概念，而《里約宣言》則將可持續發展進一步闡釋為:“人類應享有以與自然和諧的方式過健康而富有生產成果的生活權利，并公平地滿足今世后代在發展與環境方面的需要”；2002年可持續發展世界各國首腦會議的召開，標志著可持續發展從理念走向實踐。

可持續發展是人類為了解決威脅自身健康發展的環境問題而形成的戰略思想，它揭示了“發展、協調、持續”的系統本質，反映了“動力、質量、公平”的有機統一，創建了“和諧、穩定、安全”的人文環境，體現了“速度、數量、質量”的綠色運行[3]。可持續發展要求人類審慎地考慮自身行為對環境的影響。它的核心是發展，進一步肯定了發展的必要性、可能性和可持續性，強調人類社會應與環境協調發展，并追求社會進步、經濟發展和環境保護三者之間的協調發展以及人類社會的全面發展；可持續發展鼓勵經濟增長，強調經濟增長的必然性，注重經濟發展的質量與可持續性、穩定性、協調性和均衡性，要求經濟發展和社會發展不能超越資源和環境的可承載能力，不能以犧牲生態環境為代價來發展經濟；要求將尊重自然、順應自然、保護自然的理念融入到經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態建設的各方面和全過程，尊重自然規律，在資源環境承載力和環境容量允許的前提下，充分發揮主觀能動性和創造性，合理有效地利用自然，確保將人類活動對環境的負面影響降至最低，最終實現人與人之間、人類與自然之間的和諧發展；可持續發展追求以人為本的發展目標，在不降低人類生活質量的同時，盡可能地減少對資源的消耗和對環境的破壞；可持續發展強調代內公平和代際公平，代內公平強調同處一代的人們在享受清潔、良好的自然環境、利用自然資源滿足自身利益需求上享有均等的機會，它將環境公平權的權利主體指向了同一時代的所有人[4]。代際公平要求每一代人不能不加節制地消耗自然資源，致使環境質量惡化從而導致代際環境沖突[5]，主張代際間的利益平衡，主張整體性的人類共同利益，要求做到資源與環境的世代共享，它所關注的是人類作為一個整體的生命系統的可持續發展。

在可持續發展思想的指導下，當今世界正從工業文明向生態文明轉型，人類逐漸進入到生態和諧、綠色低碳、循環利用的可持續發展社會。我們有必要通過制度創新來調整人們與自然的關系，并對人類的行為進行激勵和強制性約束，抑制人類破壞生態環境的機會主義傾向，積極探索、構建系統完整的保護和發展共贏的制度體系，從而真正實現可持續發展。

2 環境影響評價與可持續發展

2.1 環境影響評價

環境影響評價是與我國的經濟、社會發展緊密相聯的環境管理制度，目前我國已經逐漸建立起以《環境影響評價法》為核心、由相關行政法規和部門規章以及地方性法規等規范性法律文件共同構成的環境影響評價制度的法律體系。

環境影響評價是指人們在進行某項活動之前，應該綜合考慮該活動可能會對環境造成的不利影響，并制定相應的措施來預防或減緩這些不利環境影響，并對其進行跟蹤監測的環境管理制度。對環境影響評價目的的認識，中外法學理論界已基本達成一致，即事前采用科學的方法，預測、判斷擬議的開發利用環境方案可能的不利環境影響及其后果并提出相應的對策措施[6]，消除或降低人類行為對環境產生的不良影響，從源頭上預防環境污染和生態破壞等環境問題的產生，促進經濟發展、社會進步和環境保護三者之間的全面協調可持續發展。實踐證明，環境影響評價在提高政府決策的科學性、促進經濟結構的調整與優化升級、改善環境質量、預防和減輕環境污染與生態破壞等方面發揮的作用日益明顯。

2.2 環境影響評價與可持續發展的關系

2.2.1 可持續發展需要環境影響評價，而環境影響評價也離不開可持續發展思想的指導

環境影響評價是將可持續發展的原則和要求納入人類開發建設活動和戰略決策的重要工具之一。可持續發展是對人類進入工業文明時期以來所走過的發展道路進行反思的結果，是對人類發展模式進行環境影響評價的結果[7]。可持續發展要求人類在行動之前，應審慎地考慮其行動所致的環境后果，以避免環境污染和生態破壞，從而實現可持續性發展。而環境影響評價則是在人類行動之前便預測、評估人類活動的環境影響，通過制定減輕不利環境影響的措施來調整人類的行為，使人類活動對環境的不利影響最小化，徹底解決環境、經濟、社會間的矛盾，從而達到人類行為與環境之間的協調發展。可持續發展為環境影響評價提供了明確的目標，環境影響評價應以可持續性為基本出發點，將可持續性作為識別和評價擬議人類活動的環境影響的指標與準則；環境影響評價為實施可持續發展戰略提供了一個富有結構性的層次化框架，為可持續發展的宏觀戰略目標提供了法律、制度和措施保障，并將可持續發展的目標通過“建設項目到規劃、計劃再到政策、法規、區域和國家的發展戰略”這樣的微觀——中觀——宏觀的環境影響評價層次得以貫徹實施。可持續發展的實現離不開環境影響評價，而環境影響評價同樣也需要可持續發展觀的理論指導。

2.2.2 環境影響評價是實現可持續發展的中心環節

實現可持續發展是當前世界各國的主要發展目標。要使每一項人類活動都體現可持續性，必須在決策過程中對每一項人類活動進行全面、系統的評估。要達到這一目標，必須使制定和實施的每一項戰略、決策、政策等人類行為都具有可持續性，這就要求對人類行為進行全面系統的評估，審慎分析人類行為的環境影響，對人類行為進行環境影響評價[8]。作為實現可持續發展的中心環節，環境影響評價恰恰發揮著這樣的作用。

2.2.3 二者的有效結合對解決環境問題助益匪淺

可持續發展與環境影響評價均是人類在發展過程中為解決環境問題而采取的不同對策，是人類對其發展模式所帶來的環境惡果進行反思的結果。兩者的出發點都是立足于保護環境，以謀求人類社會的長遠發展。環境影響評價與可持續發展在內容的綜合性、方法模式的先進性、過程的延續性、以環境與發展為綜合決策指標等四個方面具有內在一致性，環境影響評價將實施可持續發展戰略作為自己的基本出發點和最終目標，是實現宏觀、抽象的可持續發展目標的重要保障[9]。將可持續發展與環境影響評價有效結合，有助于解決環境問題，有利于人類社會的可持續發展。

3 環境影響評價的發展方向

環境影響評價是一項重要的環境管理制度，是保證人類生產生活與自然環境協調發展的一項重要法律措施，是實現可持續發展戰略的一個重要保證。在堅持貫徹可持續發展思想戰略的前提下，應賦予環境影響評價以嶄新的內涵，并以全新的視角對環境影響評價進行新的探索，建立起一套能體現可持續發展思想的，促進經濟、社會、資源、環境協調發展的環境影響評價機制，為可持續發展宏觀戰略目標的實現提供法律機制和制度保障。

3.1 環境影響評價應進一步體現預防為主的原則

預防原則被視為環境保護的黃金規則，而貫徹預防原則的主要制度工具就是環境影響評價制度。《環境影響評價法》的實施是我國環境保護工作由末端治理、事后監管走向預防為主、源頭控制的一個重大戰略性轉變，它從客觀上改變了“先污染后治理”的不可持續發展模式，遏制了生態環境進一步惡化的勢頭。為適應可持續發展的要求，環境影響評價急需轉型與升級。未來環境影響評價的發展應進一步體現預防為主的原則，并在制度設計上充分考慮環境因素，密切關注如何有效預防環境問題的產生，實現環境影響評價從微觀管理向宏觀控制轉變，從源頭管理向排污口管理轉型，從審批制管理向備案制管理過渡，從靜態管理向動態管理的轉型[10]，并在人類活動的早期決策階段就對可能產生的環境問題進行綜合考慮，將經濟、社會和環境作為一個密切聯系的整體予以客觀評價，預測人類可能實施的活動對可持續發展的影響，以實現對“資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化”等現實問題的源頭治理，協調環境與發展的關系，以促進國家發展模式向可持續發展、生態文明方向轉變。

3.2 應不斷擴大環境影響評價的對象范圍

眾所周知，建設項目處于整個決策鏈(戰略—政策—規劃—計劃—項目)的最末端，因此僅對建設項目進行環境影響評價只是在做修補性的努力，并不能徹底影響最初的決策布局。而處于整個決策鏈頂端的戰略、政策、規劃和計劃等所產生的環境影響具有宏觀性、累積性、長期潛伏性等特點，能主導國家的經濟社會發展態勢，直接影響環境發展趨勢及生態安全格局。僅僅對建設項目進行環境影響評價無法解決人類活動對環境產生的累積影響、間接影響、協同影響、附加影響等不利環境影響。要實現預防為主的環境保護目標，必須不斷擴大環境影響評價的范圍，防止因重大決策失誤而產生環境問題。

美國環境影響評價制度自誕生之日起就以政府機構所制訂的法律、規劃、決策等為對象進行評價[11]，只要是對環境質量有重大影響的人類活動都應履行環境影響評價程序，美國《國家環境政策法》規定：“對人類環境質量具有重大影響的各項提案或法律草案、建議報告以及其他重大聯邦行為”均應當進行環境影響評價，并要求“聯邦政府有責任采取一切切實可行并與國家政策的其他基本考慮相一致的措施。”丹麥法律規定所有可能產生重大環境影響的政府建議都應進行環境影響評價。瑞典于1994年公布的《瑞典21世紀議程》規定對環境影響的評估應廣泛地應用于決策和制定各種計劃的過程中。韓國環境影響評價不僅適用于政府部門實施的對環境影響比較大的項目，后來更是逐漸擴大到公共團體、政府投資機關以及私營企業等領域[12]。加拿大政府承諾把可持續發展的理念貫穿到政策、計劃和規劃的制訂過程中，其內閣制定的《政策、規劃和計劃提案環境評價內閣指導方針》要求對重要的決策、計劃和規劃進行環境影響評價，同時鼓勵開展更為廣泛的戰略環境影響評價[13]。從以上內容可以看出，國外的環境影響評價對象范圍涉及面較廣，并已經將環境影響評價作為實現經濟與環境協調發展、實施可持續發展戰略的重要手段納入法制化的軌道。

環境影響評價最重要的意義就在于對人類行為的調整，通過調整將人類活動對環境的不利影響最小化。我國的《環境影響評價法》和《規劃環境影響評價條例》規定了目前我國環境影響評價只適用于微觀決策層面的建設項目和宏觀戰略層面的政府專項規劃(包括綜合利用規劃和專項規劃，如土地利用的有關規劃、區域、流域、海域的建設、開發利用規劃，和工業、農業、畜牧業、林業、能源、水利、交通、城市建設、旅游、自然資源開發的有關專項規劃。而這兩類規劃中需要環境影響評價的規劃其編制者只能是特定級別以上的行政機關，即國務院有關部門、設區的市級以上地方人民政府及其有關部門組織編制的規劃)。可見我國環境影響評價的評價層次過于微觀，不符合可持續發展的協調性原則，評價對象不夠廣泛，不符合可持續發展的全面性原則。環境影響評價可以通過“建設項目到規劃、計劃再到政策、法規、區域和國家的發展戰略”這樣的微觀—中觀—宏觀的環境影響評價層次，逐級分解，逐步貫徹，并在不同階段和不同層次充分考慮其環境影響，逐步貫徹可持續性原則。既要將環境影響評價范圍縱向拓展，由建設項目擴展至計劃、規劃、政策、法律及戰略層面，又要從橫向上合理延伸，將中國規劃體系中地位最高，最具有戰略性、宏觀性、政策性特點的國民經濟發展規劃和社會發展規劃、跨行政區的區域開發規劃、流域開發規劃等逐步納入環境影響評價的法定評價范圍。

3.3 應大力促進環評機構脫鉤改制工作的早日完成

《環境影響評價法》第十九條第三款規定：“為建設項目環境影響評價提供技術服務的機構，不得與負責審批建設項目環境影響評價文件的環境保護主管部門或其他有關審批部門存在任何利益關系。”可見環評機構是否獨立是影響環境影響評價報告書權威性的關鍵所在，其決定了環境影響評價報告書的客觀性、公正性和科學性。我國的環境影響評價技術服務市場“紅頂中介”現象較為突出，不少環境影響評價編制單位與環境影響評價報告審批單位存在利益關系，容易產生利益沖突和不正當利益輸送問題。我國現有環評機構主要有以下四類：環保部門下設機構、其他部門下設機構、大學下設機構以及社會民營機構。我國環評機構并非獨立的第三方機構，多隸屬于政府環保部門，如甲級機構的24.7%和乙級機構的48%都為環保部門下屬的環評機構，很容易造成“環評掛鉤”現象。應以新《環境保護法》的實施為契機，切斷環境影響評價審批機構與環評機構的利益關聯，進一步推進環評機構改制工作，使環評機構獨立于審批部門，切斷權力尋租空間和利益輸送渠道；加強權力運行監督制約機制，禁止違規插手環境影響評價審批工作，全面清理環保系統的領導干部及其親屬違規插手環境影響評價審批或開辦公司承攬環境影響評價項目的違法行為；限期完成環評機構脫鉤改制工作，將變“環評掛鉤”為“環評脫鉤”作為我國環境影響評價制度的改革方向與路徑選擇[14]，使環評機構與環保部門完全脫鉤，從而消除環評機構的環保部門背景，使環境影響評價業務由真正獨立的環評中介服務機構來承擔。

此外，環評機構還應不斷拓展業務范圍，開展多元化經營，努力抓住機遇搶占市場，引入競爭機制，增強競爭意識，加強自我管理，提升市場競爭力，不斷引進人才，提高環境影響評價從業人員的質量和數量，提高從業人員的專業技術水平，使用科學有效的評價方法提升環境影響評價質量，以促進環評機構的市場化改革[15]。針對環評機構在市場化中喪失評價獨立性，嚴重損害環境影響評價制度有效性的問題，應通過創新評價費用定價方式、招標委托方式、支付方式及限制環境影響評價機構數量等途徑保障環評機構經濟獨立性，并通過增加環境影響評價透明度、責任追究與淘汰制度、建立評價機構分級制度保持其評價獨立性，真正實現環評機構獨立、科學、客觀、公正地開展環境影響評價工作[16]。

3.4 深化環境影響評價審批制度改革

我國《環境影響評價法》已實施十多年，長期法律實踐過程中暴露了建設項目環境影響評價審批過程中存在著責任主體不夠清晰、權責難以統一、程序過于復雜、審批環節過多、審批把關不嚴等一系列問題[17]。為了響應中央簡化辦事程序、加快行政審批制度改革的相關要求，迅速解決環境影響評價審批存在的體制、機制等方面難題，更好地發揮環評審批作用，首先應改革環境影響評價審批體制，合理下放環評審批權限，將基礎設施類和環境影響較小的項目環境影響評價審批權下放至省級環保部門，保留環境保護部在重要項目(如“兩高一資”項目、產能過剩項目、存在較大環境風險的項目等)的環境影響評價審批權限，以提高建設項目的環境管理效能，推進簡政放權，縮短審批流程，提高環評審批效率，調動地方積極性。強調上級環保部門對下級環保部門環境影響評價審批活動的監管作用，以法律的形式規定監管的具體內容和程序，并規定違規插手環境影響評價審批的行政工作人員的法律責任，保證地方環保部門的環境影響評價審批權受上級的監督和管控，使地方環保部門在環境影響評價審批過程中能正確協調經濟發展與環境保護的關系，嚴格執行國家法律法規、產業政策、環境標準，客觀、公正地進行環境影響評價審批活動。

其次，應不斷簡化環境影響評價審批流程，精簡前置審批事項，通過全面清理、修改與法律法規相抵觸的有關環境影響評價審批的規范性文件，充分重視環境影響評價審批與工商的銜接工作，加強執法人員的教育培訓工作，強化環境影響評價審批前置制度的實施[18]；優化審批程序，簡化環境影響評價審批程序，提高審批效率，加快項目核準的速度，將環境影響評價審批的工作重心從事前審批轉向事中、事后監管。

最后，在環境影響評價審批監管方面，需強化宏觀管理，落實污染物排放總量控制制度、環境保護目標責任制和考核評價制度，加強公眾參與和監督，完善環境影響評價審批監管法律制度；對《環境影響評價法》相關條文進行相應的修訂，解決改革措施與現行法律法規的沖突；建立規范環境影響評價審批程序的法律法規，并使之細化、統一，為保留環境影響評價審批前置的具體項目、環境影響評價審批程序改革的具體操作提供行動指南[19]。

3.5 加大環境影響評價信息公開力度，完善公眾參與制度

環境信息公開是公眾參與環境影響評價能夠順利進行、確保環境影響評價有效性的前提。環境影響評價信息公開將相關利益主體充分納入環境影響評價決策過程，為其提供信息，有利其表達意見，并對建設單位、環境影響評價機構及環保部門進行有效監督，最終促使環保部門做出正確的決策。

環境影響評價要真正實現信息公開必須明確以下問題：首先，由于我國《環境影響評價法》在信息公開方面規定得過于籠統、原則，可操作性不強，執法透明度不高，因此應制定《環境信息公開法》，或者在《環境影響評價法》中增加有關信息公開的內容，為公眾參加環境影響評價奠定前提條件。其次，明確信息公開的主體，環境信息公開的主體實際上包括政府部門和相關建設項目負責企業。政府在將有關環境信息向公眾公開方面負主要責任，同時企業也是保護公眾環境知情權與參與權實現的義務主體，也應自覺將與建設項目相關的環境信息向公眾公開。法律應對企業信息公開的時間、方式及內容做出明確要求，將企業環境信息公開義務規范化。上述主體可以通過公開的渠道(如媒體、網絡、通告、簡本資料免費取用等方式)來公開信息，并通過座談會、咨詢會、聽證會、發放調查表等形式方便公眾知情和反映意見，保障公眾參與的有效性。最后明確公開的內容。環境影響評價大綱階段，公開的內容應當是環境影響評價大綱的內容，如提議行動概況、可能產生的環境影響、預防的措施以及替代方案等重要問題；環境影響評價草案階段應當公布環境影響評價草案；最后公布環境影響報告書[20]。此外，公開環境影響評價報告書全文，政府承諾文件，批準和不予批準的環境影響評價文件全文以及環境影響評價機構和從業人員的誠信資料與信息也應在信息公開的范圍之內。

公眾參與是衡量環境影響評價實施有效性的標志，是其發揮實效的關健，集中體現了環境影響評價制度的民主決策機制。公眾參與為公眾實現環境權提供了具體形式和載體，有利于發揮公眾的監督作用，有利于提高環境決策的民主性和科學性，保證公民能在健康、舒適的環境中生存，進一步促進經濟、社會和環境效益的協調發展[21]，并有利于在實體正義和程序正義、代際公平和代內公平等方面實現環境正義價值[22]。我國的環境影響評價公眾參與機制存著參與主體范圍受限、參與過程流于形式、參與時間滯后、參與意見反饋機制缺失等問題，影響著公眾參與的效果。首先應及時修改《環境影響評價法》等相關法律法規，完善環境影響評價公眾參與機制的制度設計，并充分借鑒歐盟環境影響評價相關法中關于“影響”之規定，在立法中明確規定公眾需對“哪些環境影響”進行評價，環境影響評價中公眾需考慮的“影響”可涵蓋人類的健康與安全、動植物、土壤、空氣、水、氣候、風景、歷史遺跡、物質財產、文化遺產及上述這些因素的相互影響等諸方面，以利于公眾全方位地考慮環境影響評價事項對環境的影響，促使政府審慎作出環境決策[23]。其次應合理界定“公眾”的范圍。公眾范圍應包括與環境影響評價事項有影響、有利益沖突的社會公眾和與規劃、項目建設等環境影響評價事項無直接利益關系的一般社會公眾。在具體環境影響評價過程中，須按照平等的利益分配機制，充分考慮其不同的社會背景、專業水平、性別、年齡、職業等因素來合理遴選環境影響評價參與公眾，以增強環境影響評價公眾參與的廣泛性和代表性，同時應保障公眾參與主體的組織化，積極推動非政府環保組織在環境影響評價中的參與，并充分利用互聯網、廣播、電視、報紙等媒體，以召開專家咨詢會、座談會、論證會、聽證會等形式開展實質性的多元參與，廣泛征求公眾意見。應將公眾參與的時間盡量提前至規劃、建設項目的可行性研究階段或編制階段，盡早使公眾了解此類規劃、計劃、項目存在的主要環境問題，使公眾參與覆蓋到環境影響評價的各個不同階段。并通過構建公眾意見反饋機制，進行公眾參與環境影響評價專項立法等一系列措施保障和推進環境影響評價過程中的公眾參與，以切實尊重和維護公眾的參與權、知情權和表達權，深化和加強環境影響評價公眾參與程度，使環境影響評價制度更大程度地發揮環境保護的功效。

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責任編輯：李增華

Study of Environmental Impact Assessment from the Perspective of Sustainable Development

ZHANG Lan, ZHONG Zhong-chao

(Northwest A&F University,Yangling 712100, China)

EIA as a legal system has been implemented in China for more than 20 years. It has played an important role in coordinating the relationship between society, economy and environment. With the deepening implement of the sustainable development strategy, environmental impact assessment gradually exposed its defects that is not completely consistent with connotation of sustainable development. On the basis of analysis the relationship between sustainable development and environmental impact assessment, we exploreenvironmental impact assessment system with a new perspective, discusses the future development direction of environmental impact assessment systemfrom five aspects , which aim to establish a set of environmental impact assessment that can reflect sustainable development thought and promote the coordinated development of economic, social and environmental system.

Sustainable development; Environmental impact assessment; EIA agency decoupling; EIA Information disclosure

10.3969/j.issn.1674-6341.2017.03.001

2017-03-06

張嵐(1991—)，女，陜西渭南人，碩士研究生。研究方向：自然資源與環境保護理論。

X820.2

A

1674-6341(2017)03-0001-05