司法改革背景下法官逐級遴選的實踐考察與制度完善
——以部分法院法官遴選公告為分析樣本

羅偉 李桂紅

(重慶市云陽縣人民法院，重慶 云陽 404500)

司法改革背景下法官逐級遴選的實踐考察與制度完善
——以部分法院法官遴選公告為分析樣本

羅偉 李桂紅

(重慶市云陽縣人民法院，重慶 云陽 404500)

法官逐級遴選對提升法官專業性、實踐性有不可低估的價值。完善法官逐級遴選有利于引導優秀法律人才到基層鍛煉，有利于提升基層辦案質量，有利于形成法官發展的良性渠道。通過對部分法院遴選法官公告的文本分析，發現法官逐級遴選制度在實踐中操作混亂，比較隨意。設置法官遴選委員會，建立法官業績考評制度，細化不同層級法院法官任職條件，并對不能參加法官遴選的情形進行細化，這些措施的實行有利于法官逐級遴選制度的完善。

法官逐級遴選；法官專業化；優秀法官；法官遴選委員會

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出要“建立法官、檢察官逐級遴選制度。初任法官、檢察官由高級人民法院、省級人民檢察院統一招錄，一律安排在基層法院、檢察院任職。上級人民法院、人民檢察院的法官、檢察官一般從下一級人民法院、人民檢察院的優秀法官、檢察官中遴選”。實際上，建立法官逐級遴選制度的提法并不是新近才有的，最高人民法院發布的《人民法院五年改革綱要》《人民法院第二個五年改革綱要(2004—2008)》《人民法院第三個五年改革綱要(2009—2013)》《人民法院第四個五年改革綱要(2014—2008)》均就建立完善法官逐級遴選專門提出了指導性意見。但實際上，經過這么多年的改革，包括最高人民法院、各高級人民法院及全國眾多中級人民法院的大部分法院仍然直接面向應屆大學畢業生或社會公開招錄法官或法官后備人選，法官逐級遴選制度在實踐中并沒有落地生根。雖然實踐中也有極少數地方法院面向本轄區或面向全國遴選優秀法官的情形，但也沒有形成完善的法官逐級遴選制度。本文將從法官逐級遴選的現實意義、法官逐級遴選的實踐考察及法官逐級遴選的制度設計三個方面進行論述，試圖建構一套符合中國司法特色的法官逐級遴選制度。

1 法官逐級遴選的現實意義

“法律的生命不在于邏輯，而在于經驗。”著名法學家霍姆斯一語道出了司法經驗對法律從業者的重要性。“律師少的俏，法官老的好。”人民法院的審判工作是一項帶有鮮明理性色彩的實踐工作，實踐經驗在司法工作中具有相當的重要性。從實踐角度講，法官首先到基層任職再逐級遴選至少有以下幾個方面的現實意義。

1.1 有利于優秀法律人才充實到基層

在我國，80%的法院是基層法院，80%的法官在基層法院工作，80%的案件是由基層法院的法官辦理，這就決定了提高司法隊伍的專業化水平，提高司法公信力，確保司法公正，必須從基層法院的法官培養著手。建立法官逐級遴選制度，初任法官一律到基層法院任職可以為基層法院儲備優秀的法官后備人才。

1.2 有利于提高基層一線案件審理質量

建立初任法官由高級人民法院統一招錄、一律在基層法院任職、上級人民法院的法官一般從下級人法院的法官中遴選的制度，可以促使優秀的法律人才到基層一線辦案。讓優秀的法律人才首先充實到基層一線辦理案件，可以提高基層一線辦案人員的整體素質和辦案質量，同時可以促進逐級遴選制度的落實，也可以確保二審或再審案件是由具有更為豐富辦案經驗的法官辦理，從制度上可以保證審級制度的公信力和可靠性。

1.3 有利于形成法官選任的良性循環

一直以來，中高級法院沒有建立法官逐級遴選制度，阻礙了基層法院的晉升渠道，不少優秀的基層法官只能以科員或者副科級退休，相較于畢業就進入黨政機關或者更高層級的法院的同學心理落差非常大，一方面會讓這部分優秀的法官過早地看到職業晉升的天花板，另一方面也無形地促使這部分優秀的法官通過遴選至黨政機關或者辭職進入律師行業來實現自己的人生價值，從而造成法律人才的流失。因此，建立法官逐級遴選制度有利于形成法官選任的良性循環，有利于暢通基層法官的晉升渠道，有利于建立職業化、專業化、正規化的法官隊伍。

2 法官逐級遴選的實踐考察

從2012年開始，人力資源和社會保障部就出臺政策，規定中央和省級以上機關錄用公務員，均需從具有兩年以上基層工作經歷的人員中考錄。在此之后，最高人民法院及各高級人民法院均沒有直接招錄應屆大學畢業生，但仍有不少高級人民法院面向社會公開招錄具有兩年工作經驗的法官后備人選，法官逐級遴選的制度并沒有落地生根。但是也有不少地方的高級人民法院、中級人民法院面向自己所在的轄區，在本省(區、直轄市)、本市或者全國遴選法官，這些法官逐級遴選的用人實踐探索不失為我們研究法官逐級遴選的最好樣本。筆者通過互聯網收集了部分法院遴選法官的公告，通過對這些樣本研究分析，或許能夠為法官逐級遴選的燎原之勢積蓄力量。

2.1 樣本的選擇

因有的法院僅面向自己轄區法院逐級遴選法官，遴選的公告僅在法院系統內網予以發布，因此筆者在互聯網上收集的法官遴選公告數量并不多，只集中選取具有一定典型意義的遴選公告作為分析的樣本(見表1)。

表1 樣本法院的遴選人數、遴選范圍、遴選時間

值得一提的是，自《人民法院五年改革綱要》首次提出“逐步建立上級人民法院的法官從下級人民法院的優秀法官中選任以及從律師和高層次的法律人才中選任法官的制度”開始，就有不少中、高級人民法院在遴選法官時，不僅僅局限于面向法院系統遴選法官。例如，四川省高級人民法院遴選法官的遴選對象為“現任法官、檢察官”；成都市中級人民法院的的遴選對象則為“全國各級法院、檢察院在職公務員(法院系統聘用制書記員除外)及通過國家統一司法考試并曾經在法院從事審判工作以上的其他政法機關在職公務員；阿拉善盟中級人民法院則面向本盟轄區的基層政法部門在職公務員進行遴選。雖然，這并不是由上級法院面向下一級法院嚴格意義上的逐級遴選，遴選范圍更為廣泛，拓展到面向檢察官甚至基層政法部門，但這對促進不同法律行業之間的交流互動和培養法律職業共同體具有不可估量的現實意義。

特別需要指出的是，成都中院的遴選對象包括曾在法院從事審判工作的其他政法機關工作人員，這有利于引導曾經從基層法院遠離法官隊伍再次回流到法院系統，給曾經流失的法官但仍有志于從事審判工作的法律人才提供了一個晉升的機會。

2.2 遴選法官的條件

什么樣的法官可以被遴選到上級法院，這無疑是法官逐級遴選最為關鍵的問題。因此遴選法官的條件、標準無疑會成為一根指揮棒，對有志于向上級法院發展的法官具有不可低估的引導作用。分析樣本法院的遴選公告，遴選法官一般要具有以下幾個方面的條件：

2.2.1 政治條件

政治立場堅定，擁護貫徹黨的路線方針政策，品德優良，作風正派，熱愛司法工作。上至最高人民法院下至高級人民法院、各中級人民法院，大部分均將政治條件作為遴選法官的首要條件。逐級遴選法官到上級法院工作，堅持正確的政治方向無疑是我們需要堅持的最基本的政治原則，但這并不是法官逐級遴選需要予以重點研究的問題。我們更需要研究的是如何從政治立場堅定的法官當中遴選更具有專業素質的專業法官，以確保司法隊伍的職業化、專業化、正規化。

2.2.2 年齡條件

多少歲可以成為法官是初任法官遴選的問題，多少歲可以參加上級法院的遴選，以及超過多少歲不宜再參加上級法院的遴選，涉及到法官遴選的資格有無問題和基層法院的隊伍穩定問題，因此遴選法官的年齡問題至關重要。通過表2可知，除最高人民法院遴選法官規定執行局長年齡一般不超過52歲，審判員年齡一般不超過48周歲以外，其他中高級人民法院大多規定年齡在35周歲以下；另外大多還規定了一個例外條款，特別優秀的可以放寬2—5周歲，但廣州知識產權法院則比較特別地規定了遴選的法官應該年滿32周歲，對年齡的上線沒有作規定。

2.2.3 下層級機關任職條件

為了暢通法官遴選的渠道，部分法院的遴選對象為全國各級法院、檢察院或者基層政法機關符合法官任職條件的公務員。但大部分法院也明確規定了遴選對象應當具有一定的基層審判工作經歷或者基層政法工作經歷。以最高人民法院遴選的條件為例，其要求遴選對象應當具有8年以上下級法院相關審判工作經歷，重慶市第一中級人民法院則要求遴選對象應當在基層法院擔任助理審判員職務3年以上或者擔任審判員職務1年以上；眉山市中級人民法院則要求遴選對象應具有基層組織2年以上法律工作經歷；廣州知識產權法院結合法院本身的專業性特點則規定了遴選對象應具有6年以上相關審判工作經歷并從事知識產權審判工作2年以上。

2.2.4 特別優秀的條件

上級法院的法官原則上從下級法院的優秀法官中遴選，但什么樣的法官是“優秀法官”更是法官逐級遴選關鍵中的關鍵。界定優秀法官有賴于法官業績評價制度的完善。在法官業績評價制度尚不健全的情況下，界定優秀法官主要有以下幾個方面的標準予以確定：

一是擔任領導職務被視為優秀法官。“學而優則仕”是我們傳統的選人用人標準，優秀的人才更容易被選拔任用到領導崗位，因此，在法官業績評價不健全的情況下，擔任領導職務的相對于未擔任領導職務的法官更容易被上級法院認定為優秀法官。

二是年度考核為優秀的被定義為優秀法官。根據《公務員法》，相關的部門會在年終對法官進行考評，這種考評側重于德、能、勤、績、廉的考評，與一般公務員考評幾乎沒有任何差別，但囿于缺乏對法官業績的全面考評機制，這種考評也被作為評價優秀法官的標準之一。例如，成都中院、眉山中院均規定近三年年度考核兩次以上優秀等次或立功的可以被確定為特別優秀的條件。

三是獲得“辦案能手”或“優秀法官”“審判業務專家”的被定義為優秀法官。不少地方法院每隔幾年會舉行全省或者轄區的“辦案能手”“優秀法官”的評選活動，最高人民法院每隔3年也會舉行全國審判業務專家的評選活動，不少高級人民法院也組織開展了本省、市的審判業務專家評選活動，這些評選活動中獲得榮譽稱號的法官為上級法院擇優選拔優秀法官提供了參考依據。

四是將學術論文獲獎作為優秀法官標準之一。每年全國法院都會舉辦學術討論會，能夠在學術討論會上獲獎成為不少法官在辦案之余不懈的追求。四川高院、成都中院、眉山中院均將有論文獲得學術討論會獎項作為特別優秀的條件之一，反映了上級法院對法官的需求不僅僅要能辦案還要能調研。法官如果能將辦案中的問題提煉成為能夠供上級決策參考的調研成果，更容易成為上級法院青睞的對象。

五是其他被認為特別優秀的條件。例如阿拉善盟中級人民法院將蒙漢兼通作為特別優秀的條件，廣州知識產權法院將辦理過重大、疑難案件作為優先考慮的條件，眉山中院將具有法學碩士、法學博士學位作為特別優秀的條件。

表2 法院遴選法官的年齡條件、基層任職條件、特別優秀的條件

續表2

法院年齡條件基層任職條件特別優秀的條件成都市中級人民法院男性40周歲以下,特別優秀的可放寬至45周歲以下;女性38周歲以下,特別優秀的可放寬至43周歲以下具有2年以上工作經歷的法院、檢察院工作人員①擔任中、基層法院副庭長(中層副職)以上職務的;②近三年年度考核兩次以上優秀等次或立功的;③近三年獲得過全國學術論文三等獎以上的;④近三年獲得過省級以上“辦案能手”或“優秀法官”稱號的眉山市中級人民法院年齡35周歲以下,特別優秀的可放寬至40周歲具有基層組織2年以上法律工作經歷①具有法律專業碩士學位或博士學位;②近三年年度考核兩次以上優秀或立功;③近三年獲得過省級以上學術論文二等獎以上;④近三年獲得過省級以上“辦案能手”或“優秀法官”稱號阿拉善盟中級人民法院年齡35周歲以下,擔任基層法院庭長以上職務的可40周歲以下具有2年以上基層工作經歷和2年以上公務員工作經歷蒙漢兼通的可優先考慮廣州知識產權法院年滿32周歲具有6年以上相關審判工作經歷,從事知識產權審判工作2年以上知識產權審判工作經驗豐富,業務能力強,成功審理過有較大影響的重大疑難知識產權案件的優先考慮

2.2.5 不能參加遴選的情形

什么樣的法官不能參加上級法院的遴選，也是法官逐級遴選應當重點研究的問題。在分析的10個樣本法院當中，諸如最高人民法院、四川高院、成都中院等法院并沒有明確規定不能參加遴選的排除情形，但是也有不少法院諸如廊坊中院、阿拉善盟中院規定了不能參加遴選的情形(見表3)。主要有以下幾種情形：

一是受過紀律處分、刑事處罰或涉嫌違紀違法正在調查的。《法官法》明確規定曾受過刑事處罰的不能擔任法官。但受過紀律處分是否應當被排除在遴選的范圍則值得仔細研究。南充中院、眉山中院直接規定受過黨紀政紀處分的都作為排除參加遴選的情形，而阿拉善中院則規定為受處分期間未滿不能參加遴選，對受過紀律處分進行了限縮。

凡是對法官遴選作出了排除性規定的法院，均將涉嫌違紀違法，正在接受審查尚未作出結論作為法官遴選的排除性規定。因個人涉嫌違紀、違法正在調查，尚未作出結論，涉及到調查的可持續性問題以及調查的結論問題，因此作為排除性規定較為合理。

二是其他不能參加遴選的情形。廊坊中院將到定向單位工作未滿服務期限或對轉任有其他限制性規定作為不能參加遴選的情形；阿拉善盟中院將按照國家有關規定，對工作地區、工作單位或單位機構層次等有限制性規定的人員及不滿最低服務期限(5年)且所在單位不同意人員流動作為不能參加遴選的情形。

另外，凡是對不能參加遴選作出了排除性規定的法院均將“法律、法規規定不得參加遴選的其他情形”列為最后的條款，作為兜底條款。

表3 不能參加遴選的情形

3 法官逐級遴選的制度設計

最高人民法院雖然從《人民法院五年改革綱要》開始就提出了“要逐步建立上級人民法院的法官從下級人民法院的優秀法官中選任以及從律師和高層次的法律人才中選任法官的制度”，并明確了時間表，規定“高級人民法院和最高人民法院的審判庭5年之后從下級人民法院和社會的高層次法律人才中選任法官”，但經過十多年的改革，法官逐級遴選制度雖有萌芽，但尚未茁壯成長，零星的法官逐級遴選星星之火尚未形成燎原之勢。各個地方的中、高級人民法院雖有零星的逐級遴選案例，但實踐操作中比較混亂，遴選的標準不統一，遴選的程序比較隨意，尚未發展為完善的遴選制度。筆者認為，在司法改革的背景下，完善法官逐級遴選制度，需要從以下幾個方面著手：

3.1 法官逐級遴選工作由法官遴選委員會組織實施

《人民法院第四個五年改革綱要(2013—2014)》提出：“針對不同層級的法院，設置不同的法官任職條件。在國家和省一級分別設立由法官代表和社會有關人員參與的法官遴選委員會，制定公開、公平、公正的選任程序，確保品行端正、經驗豐富、專業水平較高的優秀法律人才成為法官人選，實現法官遴選機制與法定任免機制的有效銜接。”通過在國家和省一級分別設立的法官遴選委員會，除了遴選初任法官以外，法官遴選委員會還應當承擔起法官逐級遴選的組織實施工作。可以考慮由國家法官遴選委員會負責最高人民法院面向高級人民法院遴選法官，省級法官遴選委員會負責省級高院和轄區中院的法官逐級遴選。需要遴選法官的法院政治部門可以根據法官編制空缺情況，向法官遴選委員會提出申請，法官遴選委員會可以根據具體情況，每一年或者每兩年組織一次法官逐級遴選活動。

3.2 規范法官逐級遴選的遴選條件

上級法院從下級法院遴選法官，除了要求下級法院的法官應具有堅定的政治立場，品德優秀，作風正派，身體健康，符合《法官法》規定的任職、回避條件，在原單位已滿最低服務期限等基本條件以外，尚需對以下幾個條件進行合理設置：

3.2.1 年齡條件及基層任職條件

《法官法》第九條對不同層級法院法官擔任的條件進行了規定，僅有因不同層級、不同學歷從事法律工作滿一年、兩年、三年的差別。實際上對不同層級法院的法官任職條件幾乎沒有實質性的差別。《人民法院第四個五年改革綱要(2013—2018)》規定：“針對不同層級的法院，設置不同的法官任職條件。”筆者認為，《法官法》對不同法院的法官任職條件應該進行修改。具體為，通過司法考試及公務員考試的人員須擔任法官助理滿5年，且年滿28周歲方可被遴選為基層法院法官；在基層法院擔任法官2—5年，可遴選至中級法院；在中級法院擔任法官3—5年，年滿35歲，可遴選至高級法院；在高級法院擔任法官3—5年，且年滿40歲，可遴選至最高人民法院(見表4)。

最高人民法院對遴選法官的年齡上限為最高，高、中級人民法院的年齡下限、上限依次遞減，符合法官逐級遴選逐級成長的司法規律。其中對特別優秀的法官年齡可以浮動2—5年，對下層級法院法官任職的要求為2—5年，既有利于保證基層法院法官的穩定性，又有利于為優秀法官打開上升渠道，有利于法官逐級遴選制度的良性生長。

表4 不同層級法院法官的任職條件

3.2.2 設置法官業績考評委員會統一特別優秀的條件

建立初任法官由省級高院統一招錄，一律安排在基層人民法院任職，有利于引導優秀法律人才到基層接受鍛煉，同時完善法官逐級遴選制度，也有利于將優秀的法官選拔到更高層級的法院，既有利于讓這部分優秀的法官實現個人價值，也有利于實現上級法院選拔優秀人才的組織意圖。對特別優秀的法官給予年齡上的浮動，讓他們有更多的機會參加上級法院的遴選，既有利于引導下級法院的法官積極追求卓越，也有利于選拔優秀人才，因此如何界定優秀法官至關重要。前述已經分析，不少中、高院將擔任領導職務、年度考核優秀、獲得“優秀法官”稱號、學術論文獲獎作為優秀法官衡量標準，但這些標準在實踐中尚不統一，也存在一定的爭議。

因此，有必要在國家和省一級層面建立法官業績考評委員會，由法官業績考評委員會制定評價法官特別優秀、優秀、良好、一般的評價標準。可建立法官業績評價百分制制度，法官一年辦理多少案件并完成一定的調研成果可獲得基本分60分。例如，在基礎分之上，法官的裁判文書被最高人民法院評選為優秀裁判文書的可加5分，法官撰寫的學術文章獲得一等、二等、三等、優秀獎的可加10、6、3、1分；年度考核優秀的可加3分；具有法學碩士學位的可加3分，具有法學博士學位的可加6分；法官辦理的案件被認定為錯案的扣減5分，被認定為瑕疵案件的扣減1分等加、減分條件。如果下級法院的法官參加上級法院的遴選，其近三年的業績評價平均分90分以上的可界定為特別優秀，80—90分以上的可界定為優秀，然后再根據特別優秀、優秀等級在遴選總成績中給予一定的加分，以此規范優秀法官評價標準。

3.2.3 不能參加上級法院遴選的情形

受到處分的官員低調復出甚至是在更高層級、更高職位上復出一直是社會反響比較強烈的話題。雖然按照《公務員法》的規定，公務員受到處分期限屆滿后，不影響職級、職位的晉升。但作為社會公平正義最后一道防線的人民法院從下級法院遴選法官對該法官是否合適遴選到上級法院應當進行嚴格的把關甄別。筆者認為，以下幾種情形應當作為不能參加上級法院遴選的情形：

(1)受到黨紀、政績處分，尚在處分期間的。如果該法官正在處分期間，按照《公務員法》的規定也不適宜參加上級法院的遴選。但如果處分期限屆滿，從法律上來講不宜限制其參加遴選，只是在法官業績評價方面，受到處分應當作為一個扣分較大的選項。

(2)涉嫌違紀、違法、犯罪正在按受調查，尚未作出結論的。法官如果涉嫌違紀、違法、犯罪正在接受調查，可能面臨紀律處分或者刑事處罰的，不適宜參加遴選。

(3)不滿最低服務期限或對轉任有限制規定的。《公務員法》相關規定對新錄用公務員有最低服務期限5年的規定，定向培養的必須在原單位服務滿五年，都是需要嚴格遵守的。

(4)法律、法規規定的其他情形的，可作為兜底條款。

3.3 是否可以越級遴選的問題

《人民法院第四個五年改革綱要(2013—2018)》明確提出“建立上級法院法官原則上從下一級法院遴選產生的工作機制”，法官逐級遴選的機制也是如此。初任法官首先在基層任職，再逐級遴選至中級、高級、最高人民法院，但并不排除越級遴選的情形。筆者認為，對特殊地區的特殊人才，可以控制適當越級遴選數量和比例。例如對少數民族聚居區，會雙語的法官可以越級從下級法院遴選至高級法院或者最高人民法院，但越級遴選人數應該控制在所有遴選人數20%的范圍之內，且一般只越一級遴選。且不論是逐級遴選還是越級遴選，對法官遴選過程，特別是對法官的業績評價均應向社會公開，讓社會公眾知曉，以確保遴選的公正性。

4 結語

司法改革是一場系統而宏大的改革工程，涉及法官員額、司法人員分類管理、法官助理改革、初任法官選拔、錯案認定與責任追究、法官職業懲戒與保障、合議庭辦案規則、審委會議事規則、專業法官會議，以及省級人財物統管、跨行政區域法院的設立等諸多問題。法官逐級遴選僅僅是司法改革系統工程中很小的一部分，但法官逐級遴選也涉及到法官遴選委員會的職能發揮，錯案、瑕疵案件的認定，法官業績評價制度的完善等多個方面的內容。可以說，司法改革的每一個小事項均與其他事項息息相關。我們不應該脫離司法改革大的背景去構建法官逐級遴選制度，同時，法官逐級遴選制度的改革與完善也需要其他改革措施的配套跟進。我們希冀法官逐級遴選制度在司法改革大的背景之下能夠早日落地、生根并茁壯成長。引導優秀的法律人才到基層法院接受鍛煉，為基層的法官打開暢通的晉升渠道，為上級法院源源不斷輸送專業人才，為法官的正規化、專業化、職業化建設積蓄力量。

責任編輯：盧宏業

The Practice and System Improvement of Judges′ Gradual Selection under the Background of Judicial Reform——A Sample Analysis of Empirical of the Selection Announcement of some Court Judges

LUO Wei, LI Gui-hong

(Yunyang County People′s of Chongqing, Yunyang 404500, China)

The stepwise selection has significantmeaning to enhance the professional judges and value. Improving the step by step selection will help to guide the excellent legal talents to the grassroots level, is conducive to enhance the basic quality of handling cases, is conducive to the formation of benign development channels of judges. Through part of the court selection of judges notice text analysis, the judge gradually select the system in the practice of confusion, more casually. By setting the selection committee of judges, establish the performance appraisal system, refine different levels of the courts working conditions, and can not participate in the selection of judges the situation refinement, is conducive to the improvement of judge selection system step by step.

Judge step by step selection; Judge specialization; Outstanding judge; Judge selection committee

10.3969/j.issn.1674-6341.2017.03.024

2016-12-20

重慶市高級人民法院2016年重點調研課題“法官助理的來源與職責研究”(cqfykt201614)階段性成果

羅偉(1970—)，男，重慶人，法學碩士，三級高級法官。

D926.17

A

1674-6341(2017)03-0065-06