社會管理向社會治理的演進
——基于公共管理范式演變的分析

劉長生 劉雪 張新悅

(1.燕山大學 文法學院，河北 秦皇島 066000；2.南皮縣烏馬營鎮政府 辦公室，河北 滄州 061500)

社會管理向社會治理的演進
——基于公共管理范式演變的分析

劉長生1劉雪2張新悅1

(1.燕山大學 文法學院，河北 秦皇島 066000；2.南皮縣烏馬營鎮政府 辦公室，河北 滄州 061500)

經過近百年來的發展，傳統公共行政范式、新公共行政范式、新公共管理范式和公共治理范式已經成為公共管理領域的四大主要范式。這不僅是稱謂上的轉變，一定程度上也體現著作為政府重要職能的社會管理職能的現代化演進。新公共治理范式作為新世紀公共管理理論的最新發展，與我國政府的社會管理職能轉變表現出極高的契合性，也影響著我國政府社會治理職能的未來發展。

社會管理；社會治理；范式演進

1 公共管理范式發展的歷史沿革

1.1 19世紀末到20世紀50年代：傳統公共行政范式

傳統公共行政范式體現出對效率的極力追求，特別是從威爾遜和古德諾的“政行二分”觀點中就可以看出，政府的行政行為實質上是為實現公共利益助力。到了20世紀30年代，梅奧、法約爾等人雖然對管理中人的觀點有所強調，但是基本上還是為了解決公共行政實踐中如何提高效率的問題。而且由于當時的社會事務并不復雜，社會的利益訴求相對單一，無論是在理論層面還是實踐層面都沒有對政府職能和社會管理職能的關系進行過多的探討。

1.2 20世紀50年代到80年代末：新公共行政范式

新公共行政學派代表人物弗雷德里克森批判傳統公共行政學只注重效率，他認為組織外部動態環境和實證研究等對組織而言也非常重要。1968年召開的明諾布魯克會議不僅對傳統公共行政面臨的挑戰和問題進行了反思，還提出了公共行政未來的發展方向。至此，新公共行政理論和學派正式誕生。但有部分學者認為，新公共行政學派的確指出了傳統公共行政存在的“機械性”不足，但是批判有余而建構不足，所以不能成為公共管理的范式之一。而該理論學派在探討政府職能時只提出政府的社會管理應注重對社會的回應性，而并沒有提出具有操作性的建議，所以并沒有產生很大影響。

1.3 20世紀80年代末到20世紀末：新公共管理范式

在福利國家難以維系和資本主義經濟危機的“催化”下，西方國家普遍對公共管理理論和實踐進行反思。在實踐層面，英國撒切爾夫人和美國里根政府的私有化改革采取了還權于社會的措施；在理論層面，布坎南的政府失敗說和公共選擇理論以及戴維·奧斯本的企業家政府理論則更加證實了這種趨勢存在的必要性和理論根源。換句話說，正是對只關注政府內部管理效率的傳統公共行政范式的批判才興起了新公共管理運動，它為政府實現社會管理職能提供了新的路徑——市場機制，但在管理理念的轉換層面仍未走向“治理”。

1.4 新世紀公共管理理論的最新發展

進入新世紀之后，新公共服務理論和治理理論的相關分支作為公共管理理論的最新發展逐漸進入大眾視野。新公共服務理論強調把公民當作“顧客”，實質上是對政府公共服務提供體系的深刻變革。而從20世紀90年代興起的治理理論不論在理論分析層面(如整體性治理理論、協同治理理論)還是在現實體系建構層面(如網絡化治理理論、數字化治理理論)都將公共管理中各個主體納入到了公共管理的體系中。縱觀公共行政范式的發展史和相關經濟政策，從古典自由主義的“守夜人政府”到凱恩斯主義的“全面干預政府”，再發展至新自由主義的“有限政府”階段，社會管理一直都是政府職能的主要組成部分，無論是強調效率還是強調民主、公平，社會上普遍都把政府作為社會管理的主要合法主體。

2 社會管理向社會治理演變的歷史進程

2.1 社會管理——作為政府職能的解讀

盡管有些學者認為政府的職能包括經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務，有的學者認為行政(政府)基本職能包括政治、經濟、文化和社會職能[1]，有的學者把政府定位為市場秩序的維護者、宏觀經濟的調控者、分配與再分配的調節者、公共物品的提供者和外部效應的消除者[2]，等等。但筆者認為，政府的管理包括對內和對外兩個方面，對內是指政府對自身公共部門、人員、資源和制度等方面的管理，目的是為了保持政府機構的長效運轉；對外就是對社會事務的管理，也就是廣義上的社會管理，包括對社會經濟、文化、秩序和生活事務等方面的管理。當下我國政府從傳統的全能型政府、經濟建設型政府向服務型政府的轉變也印證了這一點，即政府應發揮在社會公共服務方面的主要作用來體現其合法性。

2.2 我國社會管理到社會治理的發展歷程

伴隨著改革開放的興起以及市場經濟體制的確立，在社會管理領域政府開始實行有限參與的政策，主要原因是隨著經濟的發展，社會上的利益訴求逐漸多元化，公民參政意識和能力都不斷提升。這就導致了政府必須做出回應和改革，無論是對經濟體制還是收入分配制度等方面的改革都是為了促進社會資源分配方式的多元化，而這種多元化也在客觀上增強了社會階層和地域之間的流動性。而戶籍制度和單位制度由于不適應當時的政治經濟形勢也隨之產生變革和調整，這種改變又進一步推動了社會流動性的向前發展。近年來我國各地政務服務中心(一站式服務)的大規模建設、PPP模式(公私合作伙伴關系)的推廣都在不同程度上承認了除政府之外的社會力量在社會管理中的主導作用，也是社會管理向社會治理轉變的體現。總的看，政府的還權行為實質上是對社會力量自治能力的一種肯定，是政府對社會管理的方式實現“治理”的大趨勢。

3 社會治理與公共管理新范式的契合之處

3.1 治理主體的多元化

在現代各個國家的社會治理活動中參與主體都是多元的，既包括傳統的政府職能部門，政黨部門和立法、司法機關，還包括私人企業、第三部門和其他社會組織以及公民(個體或集體形式)。因為相比傳統的政府絕對主導的社會管理，多元主體參與并發揮作用的社會管理活動更具有合法性和可行性，更易得到推行并取得良好的社會效益。

3.2 治理結構的網絡化

馬克斯·韋伯在上世紀初提出的“官僚制”組織形式在今天的公私部門中都依然適用，盡管官僚組織正在朝著私營部門的扁平化組織結構形式發展以期提高運作效率，但是社會治理的多元主體之間的關系是不應通過金字塔式的科層結構來實現協調的。由于社會治理網絡是由社會中各治理主體和在條件的互動環節組成的節點構成的，因此網絡化帶來的就是節點間交易成本節省、信息的及時準確、溝通的高效和決策的科學合理化，由此必定帶來治理效率、效益和效果的顯著提升。

3.3 治理機制的市場化

社會管理時期由于是政府主導的社會實踐活動，因此在管理過程中體現出濃重的行政色彩，社會管理的目標也都是通過強制性的行政手段實現的。而社會治理則更多地要求治理機制應該綜合運用行政機制、市場機制和社會機制。行政機制是指行政強制執行、行政立法和行政司法等行為；市場機制是指通過自由選擇的交換過程實現社會治理的目的；而社會機制則指以公民能夠在其中發揮重要作用的機制，如業主大會實現了公民對居住地域的治理，信訪和網絡輿論等非制度化的形式也是對社會治理形式的創新和嘗試。

3.4 治理目的的公共利益化

以京津冀環保領域為例，黨委需要落實生態建設的承諾，三地地方政府面臨著政績和輿論的壓力，私人企業需要在環保監控器材生產乃至監測站的運營方面獲得利潤，第三部門強烈的公益使命感也要求他們加入環保治理領域，對于三地居民個人來說環保治理領域是否取得成效直接影響到其自身的生活質量和水平，所以在這個領域各主體間的共同利益就是“實現環境質量的逐漸好轉”。依此類推，只要涉及“公共”(關于大多數人的)領域也就是社會治理的各個環節都可以尋找到這種“共同利益”。

4 總結

作為政府主要職能之一的社會管理正日益向社會治理發展演變的趨勢已不可逆轉，在大部分西方國家體現為非政府組織、利益集團、選民個人及其組織等主體通過有序的制度化的政治參與渠道與政府和政黨共同管理社會事務。大部制也不是沒有邊界的，在邊界以外，必然產生職責交叉；政府再小也得有一定的規模和機構人員設置，保證其作為社會治理主體之一在關鍵領域和協調活動中發揮主要的作用，否則社會治理極易走向無序狀態。而對這些不完善之處的關注和探索就是政府社會治理職能未來的研究重點。

[1]鄭志龍.行政管理學[M].北京：高等教育出版社，2013：100-101.

[2]陳振明.公共管理學原理[M].北京：中國人民大學出版社，2013：162-164.

責任編輯：李增華

From the Evolution of Social Management to Social Governance ——An Analysis Based on the Evolution of Public Management Paradigm

LIU Chang-sheng1,LIU Xue2,ZHANG Xin-yue1

(1.Yanshan University, Qinhuangdao 066000, China;2.Government Office in Nanpi County Wumaying town, Cangzhou 061500,China)

After nearly a hundred years′s development, the traditional public administration paradigm, the new public administrative paradigm, the new public management paradigm and public governance paradigm has become four main paradigm of public management. This is not only the change ofname, to some extent, it also embodies the important functions of the government′s social management functions of the modern evolution. The new public governance paradigm, as the latest development of the theory of public management in the new century, has a very high agreement with the change of the social management function of our government, and also affects the future development of our government′s social governance function.

Social management; Social governance; Paradigm evolution

10.3969/j.issn.1674-6341.2017.03.021

2017-04-12

劉長生(1991—)，男，河北滄州人，燕山大學2015級公共管理碩士研究生。研究方向：公共經濟管理。

D63

A

1674-6341(2017)03-0057-02