綠色發展理念下我國環境立法的缺陷與完善路徑

武靜 蔡佳序

(1.黑龍江生態工程職業學院，黑龍江 哈爾濱 150025；2.黑河市司法局，黑龍江 黑河 164300)

綠色發展理念下我國環境立法的缺陷與完善路徑

武靜1蔡佳序2

(1.黑龍江生態工程職業學院，黑龍江 哈爾濱 150025；2.黑河市司法局，黑龍江 黑河 164300)

綠色發展理念是正確處理環境保護與經濟發展關系的新型發展理念。在環境立法中落實綠色發展理念，是可持續發展理念在中國實現本土化的法治化過程與手段。以我國環境立法體系為切入點，從宏觀層面概括分析我國環境立法存在的主要問題，指出我國環境立法必須以綠色發展理念為指導，在立法中要充分體現綠色發展理念，加強生態立法體系建設，完善環境法律制度，從而確保綠色發展的順利實施。

綠色發展；環境立法

黨的十八屆五中全會將綠色發展確定為五大發展理念之一，綠色發展理念成為我國經濟社會全面實施依法治國，大力推進生態文明建設時期的新型發展方式。當前，我國各地區面臨著不同性質的環境污染和資源枯竭的問題，并由此導致了不同程度的經濟發展困境。環境立法是環境法治建設的基礎，也是環境執法、環境司法的基本依據。將綠色發展理念納入法治軌道，是解決當前發展困境的重要手段和當務之急。

1 綠色發展理念概述

綠色發展理念是以可持續發展為基礎發展起來的，可持續發展是既要滿足當代人的發展需要，又不對后代人滿足其需要的能力構成威脅和危害的發展?？沙掷m發展是協調環境與經濟社會之間關系的發展理念。綠色發展理念是在可持續發展理念的基礎上，與時俱進，以新型化、本土化、具體化為路徑，以中國經濟社會現實狀況為依托，逐漸形成的一種新型發展理念，其本質是可持續發展[1]。

現階段，我國經濟發展和環境保護之間的矛盾已經成為嚴重制約我國經濟社會發展進步的瓶頸。綠色發展要求我們必須正確處理經濟發展與環境保之間的關系，為經濟社會的轉型發展提供一條既能促進經濟發展，又能有效保護環境的路徑，在環境保護與經濟發展之間尋求新的平衡點。

2 綠色發展理念下我國環境立法的缺陷

2.1 立法目的未充分體現綠色發展理念的要求

《環境保護法》在環境法領域具有類似于基本法的地位，對其他環境法律起統領作用。新《環境保護法》頒布之前，原《環境保護法》的立法目的都是以經濟建設為中心的①。新《環境保護法》頒布之后，立法目的中增加了“推進生態文明建設”的表述，并將“促進社會主義現代化建設的發展”改為“促進經濟社會可持續發展”。大部分專家學者認為，此立法目的已充分體現了可持續發展理念。徐祥民認為，生態文明建設只是次級目的，其落腳點仍然在促進經濟社會的發展上。雖然表述中帶有“可持續”字樣，但經濟社會的可持續發展同人與自然的可持續發展相比，對環境保護的要求是不同的，在以“發展”為主流的經濟社會中，“可持續”的要求很容易被忽視[2]。對此筆者表示贊同。我國其他環境保護單行法大多頒布較早，而綠色發展理念相對形成較晚，其立法目的也未能體現綠色發展理念的要求。例如，《森林法》是上個世紀末修訂的，《森林法》第一條規定：“為了保護、培育和合理利用森林資源，加快國土綠化，發揮森林蓄水保土、調節氣候、改善環境和提供林產品的作用，適應社會主義建設和人民生活的需要，特制定本法。”由此可見，《森林法》立法目的仍然以促進經濟建設為主，沒有體現森林可持續發展的理念[3]。

2.2 重視污染治理，忽視生態保護

我國的環境立法大多是在上個世紀八、九十年代。長期以來，環境立法以環境污染防治為主，忽視生態保護。在當時特殊的歷史時期，我國經濟發展主要以東部沿海地區為主，導致東部沿海地區工業污染嚴重；而以生態資源為主的地區工業落后，環境污染相對少，發展經濟只能依靠資源的消耗。因此，長期以來我國環境立法的重點是保護經濟發達地區，形成以污染防治為主的環境立法體系，由此，環境法甚至被一度稱為“污染防治法”。我國生態保護方面的立法起步較晚，生態立法相對不完善，立法空白較多[4]。新《環境保護法》第十九條規定：“開發利用自然資源，必須采取措施保護生態環境?！钡牵覈壳吧腥鄙倬C合性的生態資源基本法，相關的資源保護僅依靠《森林法》《草原法》《漁業法》等單行法來完成。并且大多數生態法律仍然具有明顯的計劃經濟痕跡，生態保護意識不強。

2.3 環境法律制度不完善

我國環境法律制度按照性質可以劃分為事前預防制度、事中管控制度和事后救濟制度，制度框架已經基本搭建完成②。但是隨著經濟社會的發展和綠色發展理念的確立，我國現有的環境法律制度已不適應現階段經濟社會的要求[5]。概括地說，我國的環境法律制度在事前、事中、事后三個階段存在著一些共性的問題，如法律制度缺失、法律制度不完善、內容缺少系統性、主體缺乏獨立性、公眾參與程度低，以及與其他制度銜接性較弱等。例如，事前預防階段的環境影響評價制度在《環境保護法》與《環境影響評價法》的規定上存在沖突。按照《環境影響評價法》第三十一條規定，未批新建的企業可以限期補辦環評手續，但是《環境保護法》第十九條對此情形卻是加以禁止的；在事中管控階段，環境執法體制的混亂，導致多頭管理、交叉管理現象突出，一旦出現環境問題，部門之間則互相推諉，不利于執法的進行；在事后救濟階段，由于環境行政公益訴訟制度的缺失，使得政府的環境違法行為無法得到有效制約。類似上述種種的制度缺陷，已經嚴重阻礙了我國綠色發展的進程。

3 綠色發展理念下我國環境立法的完善路徑

3.1 充分落實綠色發展立法理念

我國的環境法治發展至今，已有長足的進步，但是環境立法作為環境法治的重要組成部分和環境執法與環境司法的基本依據，必須充分落實綠色發展理念?！董h境保護法》是環境法律體系的核心，因此，首先要明確《環境保護法》的立法目的。根據表達習慣，其立法目的可以表述為：為保護和改善環境，防治污染和其他公害，保障公眾健康，推進生態文明建設，促進人與自然和諧，制定本法。這樣的表達既可以反映環境法的本質特點，又能夠充分體現綠色發展的理念。同時，其他環境立法也要以人與自然和諧為立法目的，體現綠色發展理念的要求[6]。在立法目的上落實綠色發展的理念，可以保障各項法律的基本原則、基本制度等方面不偏離方向。

其次，綠色發展進程中要求形成政府、企業、公眾三方主體共治的模式，因此，各主體要轉變傳統思維。長期以來，我國受計劃經濟體制的束縛，政府的職能都是“管理”，而綠色發展理念要求政府的執政理念由“管理”轉變為“治理”。因此，在環境立法中要注意加強環境治理模式，由過去單一的管理型立法理念轉變為政府、企業、公眾共同治理的立法模式。

3.2 加強生態立法體系建設

加強生態領域的立法工作，可以使生態文明建設工作有法可依、依法進行，盡快走向制度化、法制化軌道。首先，填補生態立法空白。在具有基本法地位的《環境保護法》的原則指導下，制定綜合性的生態資源保護基本法，為各項生態資源單行立法確立統一原則和基本制度。其次，加強現有各項生態資源單行法的建設，如生態補償立法等，形成以“資源保護法”為基礎，各生態單行法并存的相互統一、彼此有效銜接的生態資源法律體系。立法中要注意提高我國生態領域立法的針對性。比如，加強全國具有典型意義的湖泊、水系、森林、防災減災等立法，特別是要重視跨省級行政區域的湖泊、水系、森林的立法。

3.3 完善環境法律制度，促進綠色發展

以綠色發展理念為指導的環境法律制度建設，要求以統籌規劃的觀點推進綠色發展的要求，將政府、企業、公眾三方同時納入調整范圍，形成事前預防、事中管控、事后救濟三個階段相互配合的環境法律保護體系。在我國目前已經存在的環境法律制度中，存在著諸多共性的問題，按照重要程度劃分，要從以下幾方面進行完善：首先，修改各項法律中彼此沖突的規定，形成各環境單行法與環境保護法相統一、彼此協調的環境法律制度；其次，完善環境執法體制，建立綠色環境執法隊伍，樹立綠色執法理念，保障環境法律的高效落實；再次，逐步填補環境法律制度空白。例如，完善環保綠色認證制度、環保產業技術標準制度、環保產業配套制度、完善環保產品質量責任、環保產業的違約責任、侵權責任、生態補償等各項綠色環保產業配套制度，促進綠色農業、綠色工業、綠色旅游業等綠色產業的蓬勃發展。完善環境公益訴訟制度，促進政府履行環境責任，督促企業落實環境義務，保障公眾廣泛參與。

總之，綠色發展理念是對可持續發展理念的繼承和發展，是中國社會轉型發展期的新型發展理念。將綠色發展理念納入法治化進程，完善環境立法體系，是依法治國的根本要求，也是保障經濟社會綠色發展的必然選擇。規劃和完善宏觀層面的環境立法體系，能夠為微觀層面上的環境立法工作提供正確的準則和方向。

注釋：

①1979年《環境保護法》(試行)第二條：中華人民共和國環境保護法的任務，是保證在社會主義現代化建設中，合理地利用自然環境，防治環境污染和生態破壞，為人民造成清潔適宜的生活和勞動環境，保護人民健康，促進經濟發展。1989年《環境保護法》第一條：為保護和改善生活環境與生態環境，防治污染和其他公害，保障人體健康，促進社會主義現代化建設的發展，制定本法。

②事前預防階段，是為避免經濟發展產生環境危害而設置的制度，如環境影響評價制度等；事中管控階段，是監督排污單位和個人環境行為的制度，如排污收費制度等；事后救濟階段，是對污染行為及其后果進行處理處置的制度，如限期治理制度等。

[1]竺效，丁霖.綠色發展理念與環境立法創新[J].法制與社會發展，2016(2).

[2]徐祥民.從立法目的看我國環境法的進一步完善[J].晉陽學刊，2014(6).

[3]吳靚.論我國森林法的完善——以中外森林法律制度的對比為視角[J].東方企業文化，2013(6).

[4]張梓太，郭少青.結構性陷阱：中國環境法不能承受之重[J].環境法學研究，2013(3).

[5]盧曉雨.可持續發展與我國環境立法的完善[J].法制博覽，2016(9).

[6]李猛.綠色產業法律問題研究[D].重慶：重慶大學，2009.

責任編輯：盧宏業

The Defects and the Perfecting Way of Environment Legislation in our Country under the Concept of Green Development

WU Jing1,CAI Jia-xu2

(1.Heilongjiang Vocational Institute of Ecological Engineering， Harbin 150025, China；2.Judicial Department of Heihe City, Heihe 164300, China)

Green development conceptis a new type of Development philosophyaimed at handling the relation between of environmental protection and economic development. Practiced this concept in environment legislation is the process of legalization and means for sustainable development localization in China. We analyzed points of our environment legislation system from the macroscopic level as the breakthrough point. Then, pointed out green development concept must be the the guiding ideology for environment legislation. At the same time, in order to make sure that green development can go on wheels, we should fully implement the concept in legislation and perfect ecological legislation system and environmental legal systems.

Green development；Environment legislation

10.3969/j.issn.1674-6341.2017.03.027

2017-03-19

武靜(1978—)，女，黑龍江伊春人，法學碩士，講師。研究方向：環境與資源保護法學。

D922.68

A

1674-6341(2017)03-0077-03