中越邊境民族地區扶貧開發政策及實施效果比較

龍倮貴

（紅河學院，云南蒙自 661199）

中越邊境民族地區扶貧開發政策及實施效果比較

龍倮貴

（紅河學院，云南蒙自 661199）

縱觀中越邊境地區扶貧開發政策及其實施效果，在很大程度上說，具有共性和個性的特點，各自都有明顯的優惠政策，但不論是單方面的扶貧開發政策，還是綜合扶貧開發政策，越方比中方全面、具體、細化。在分析研究中越邊境地區扶貧開發的優惠政策的同時，也分析了中方扶貧開發政策中存在的問題和原因，并結合實際，提出中方在中越邊境地區綜合扶貧開發合理性和可行性建議。

中越；邊境地區；扶貧；政策；比較

扶貧開發是當今社會主義國家執政黨和社會幫助貧困地區和貧困戶開發經濟、發展生產、擺脫貧困的一項長期性的社會工作。扶貧開發有近期、遠期的規劃和明確的目標，有為實現規劃要求而制訂的具體計劃、步驟和措施，把治標和治本有機地結合起來，以治本為主，治標為輔，除幫助貧困戶通過發展生產，解決生活困難外，更重要的是幫助貧困地區開發經濟，發展教育，乃至綜合治理，從根本上擺脫貧困，走勤勞致富的道路。

縱觀中越邊境地區扶貧開發政策及其實施效果，在很大程度上說，具有共性和個性的特點，各自都有明顯的優惠政策，但不論是單方面的扶貧開發政策，還是綜合扶貧開發政策，越方比中方全面、具體、細化。

一 越南扶貧開發政策及實施情況

（一）制定全面、系統的扶貧政策及實施效果

從1998年開始，越南先后制定出臺《特困偏遠村社實施社會經濟項目》①等一系列消除饑餓、減輕減貧、定耕定居的各項扶貧政策。與此同時，越中邊境一線的老街、萊州、河江三省結合實際，因地制宜，分別制定實施單行甚至綜合性扶貧政策。這些扶貧政策大多傾斜、惠及越中邊境地區，并取得了很好的成效。主要反映在以下幾個方面：

1.持續實施消滅貧困工程取得較好成績。老街、萊州、河江三省自實施“134計劃”、“135工程”以來，至今已取得令人矚目的成績。河江省2010—2012年間20935戶人獲得了脫貧，貧困率從2010年的61.64%下降到2012年的45.78%；老街、萊州兩省2010起年均遞減減貧率分別在5%、7.47%以上。沙巴縣2013年末抽樣調查，人均年收入已達690萬盾（約2100元）②，比越南農村人均年收入250萬盾高出近2倍，達到小康生活的農戶已達20%。2010年以來，越南減貧戰略在各地實施多項優惠政策，已達到了年均減貧2個百分點的目標，貧困率從20世紀90年代的58%降至2010年的10%，基本實現了聯合國發展目標，有些方面還超過此標準。[1]

2.實施定耕定居工作成效顯著。老街、萊州、河江三省深入貫徹2007年國家“關于幫助少數民族定耕定居項目工程的決定”,③各自制定具體的實施。老街省2011年上半年已投入資金160億盾（471萬元），實施建設孟康縣伴插鄉豆儂村、新馬街縣龍閃村和大塘村、寶勝縣風海鎮巡田村等四個集中定耕定居點的人畜飲水、道路交通、農田水利等基礎設施建設以及學校教育和醫療衛生硬件設施建設。同時，還給五個定耕定居點的134戶資助27億盾（80萬元）的居家蓋房、發展生產的經費。萊州省2010—2013年先后對3萬戶實施定耕定居工作，逐步轉移山高遠地區扶貧安置、穩定新經濟區的建設，由此貧困戶從2010年的32%降至2013年的26%。河江省2012年投入560億盾（1648萬元）定耕定居專項經費，實施10個439戶定耕定居工程，至今100%的定耕定居農戶大多已過上穩定的生活。總之，他們三省堅持實施中央有關定耕定居政策,并積極結合自身實際,切實有效地開展邊境少數民族定耕定居工作,不論在居家房屋、人畜飲水、農田水利、交通路道、產業培植及社會保障等都取得了很好的成效。

3.自發移民安置工作穩步推進，并呈現出下降趨勢。據統計，老街省2005—2012年間自發移民有819戶3893人，萊州省2004—2011年間自發移民有803戶4215人，河江省2005—2013年間自發移民有1011戶4723人。不論移居到省外或者本省相對發達地區，及時掌握他們的生活，為他們提供糧食、藥品等生活用品。與此同時，三省制定相關政策，加大自發移民安置力度，并與移居的省份協調配合，采取有效措施遏制自發移民的現象。由于制定既結合實際又可行性強的自發移民安置政策，老街省2012年比2011年下降238戶，萊州省2012年重返原居地定居定耕140戶810人。河江省從2011年起，對石山區自發移民，實施30多個項目，投入資金1750億盾（5147萬元）安置扶貧，惠及1148戶自發移民。除此，在越中邊境沿線實行易地搬遷政策，每幢安居房補助2805萬盾（8500元），邊境地區免費供應日常生活必需品，免費供應食鹽和照明油，特別是免費就醫，免征公定糧等優惠政策。

總之，越方“少數民族同胞移民安置扶持政策”主要覆蓋生產、交通、生活用電和用水、教育、文化、醫療衛生等領域，著力改善人民生活條件和逐步提高少數民族同胞的意識。國家歷屆領導多次強調要求國家民族委員會和地方各級人民委員會繼續集中資源支持民族、邊境、偏遠少數民族同胞生活安定、生產發展、實現可持續扶貧、提高物質和精神生活、維護社會政治秩序安全等。

（二）大力推進新農村建設，助推綜合扶貧開發

2011年，老街、萊州、河江三省積極響應中央的號召，及時實施“建設新農村”的工程。老街省僅2012年修通鄉村公路471條733公里，新建2400所衛生間和11000所符合衛生標準的棚圈。萊州省有96個鄉，其中92個鄉已獲規劃新農村的批準，新建297個水利工程，84.3%鄉村通電。河江省積極舉辦“大家同心協力建設新農村”的活動來響應此工程，省內外的很多企業已給河江省各縣鄉援助74億盾（約82萬元）和40噸水泥，新建連村道路45公里，堅固道路10.5公里，新建30.7條河道，架通19公里電線，新建4家幼兒園和9家文化館（站），解決了250戶人畜飲水問題，改造750個戶圃，資助建蓋1200戶衛生間。總之，越中邊境三省政府與廣大人民團結，同心協力，捐款捐物，竭盡全力建設越中邊境一線新農村，促進經濟社會發展,提高村民的生活水平。通過兩年新農村建設,給越中邊境一線民族地區帶來新的面貌和巨大的改變,并已取得了令人矚目的成就。

（三）積極推進邊境地區工業與優勢產業的發展

近年來，越方為了發展邊境省工業經濟，并因地制宜地制定工業發展規劃。到2010年,越中邊境一側集中發展了中小規模礦產開采及加工業,農、林、食品、加工、小手工業及民間工藝制造；建材、化肥、化工及機器生產；優先在加工工業、出口加工、包裝領域投資生產等4個優勢產業。[2]2011年，老街省工業生產總值為25600億盾（7.53億元），超過原定計劃的6.6%，同比增長18%； 2010年，萊州省工業生產總值達1810億盾（5324萬元），占原定目標的73%，并占國內生產總值的16%。2010—2012年，河江省工業和小手工業已全面發展，2011年上半年，工業生產總值達6450億盾（1.96億元），同比增長51%。

與此同時，越南為實現邊民吃糧問題自給，掀起“革新科學種田”號召，以強調要求邊民推廣雜交水稻和苞谷不得少于播種面積的70%，凡種植“兩交”的，政府無償供給種子、化肥；對沒有推廣雜交水稻和苞谷的30%田地，政府也根據農戶所需，先供給農戶化肥，等秋收后有錢還錢，無錢由糧折抵。據統計，2006年老街省包谷產量只有183600噸，到2010年包谷產量就達228000噸。萊州省2009—2014年，深入落實“革新科學種田”工程，積極采用10來種新的種植模式和方法，并資助種子、化肥給當地農民，種植面積已達2600公頃，20640戶農民已采用新的科學種植方法來種植水稻，冬春水稻的種植面積增加了500公頃，早春玉米種植面積增至450公頃，使糧食產量不斷增產，保證了糧食安全。同時，2012年，萊州省通過“科學種植”工程，為613戶免費提供水稻谷種、玉米、南瓜、西瓜等16種新品種。此外，老街省在北河、沙巴兩縣大量試種百合花、蘭花和玫瑰花。實踐證明，種植花卉收入很高，即1億盾（3萬余元）/公頃/年，甚至百合花的收入可達45億盾（136萬余元）/公頃/年。因此已吸引了很多農戶投資種植花卉。到目前，全省花卉種植面積已近250公頃。

總之，這些優勢產業已全部投入生產，為越中邊境民族地區綜合扶貧開發、消除減貧、勞動就業等及地方產業產品提升解決了實際問題。

（四）實行口岸經濟、企業稅收優惠政策

2002年越南正式實施所有邊境經濟區企業稅收沒有時間限制的五條優惠政策：一是企業所得稅，在項目實施建設全過程中按10%征收；二是企業所得稅減免，從企業贏利之日起4年內免征所得稅，4年后免征50%所得稅；三是外轉出利潤稅3%；四是免收商品進口稅，并從開始生產之日起5年內可免征生產原料進口稅；五是外資企業為了生產出口商品而進口的原料、物資不交納增值稅。[3]邊境口岸經濟區500億盾（1500萬元）以上的，50%稅收可投入預算；1000億盾（3000萬元）以上的，也不能超過50%稅收，極大地彌補了國家在越中邊境口岸經濟建設中投入不足的實際問題。

二 中國扶貧開發政策及實施情況

（一）整村整鄉推進扶貧政策及其效果顯著

進入新世紀以來，在黨中央和國務院的正確領導下，2009年云南省制定實施《云南省扶貧開發整鄉推進試點工作指導意見》，④并把紅河、文山兩州中越邊境六縣⑤2新時期扶貧開發工作作為重要工作來抓。2013年富寧縣整村推進扶貧重點村12個項目，投資1036.09萬元，惠及9個鄉鎮9個村委會12個村小組525戶2122人，2014年初，項目已基本上建設完成。2010—2013年底，綠春縣整村推進項目涉及8鄉1鎮，共投入資金10280萬元，實施整村推進項目407個，惠及407個村24420戶117216人。2012年外交部為金平縣籌集各類幫扶資金928.53萬元，實施了溫飽、教育、衛生、培養、整村推進及其它項目6大項23個小項，到2013年底，這“七大類”⑥項目初見成效。縱觀中越邊境六縣實施整村整鄉推進扶貧工作，以“整村推進”為重點，社會幫扶為依托，多渠道整合各種社會扶貧力量，形成合力，積極做好扶貧開發工作。

（二）易地搬遷安置綜合扶貧政策及效果凸顯

中越邊境六縣黨委政府根據《關于加快邊遠少數民族貧困地區深度貧困群眾脫貧進程的決定》，把易地搬遷安置扶貧與生態建設、環境保護相結合，并與縣域經濟、鄉區經濟、非公有制經濟發展相結合，著力解決易地搬遷安置的脫貧發展問題。2009—2013年底，富寧縣易地扶貧開發項目共累計完成投資361.05萬元，跨鄉跨村易地安置439戶2072人，小規模搬遷集中易地安置630戶2742人。2008—2013年間，金平縣讓農民“搬得出、穩得住、能脫貧”為目標，分別在者米鄉安福村、金河鎮水井村、老勐鄉平壩和六家隊、勐拉鄉麻窩村、銅廠鄉魷魚洞實施易地安置扶貧開發項目，投入資金3418萬元，幫助594戶2944人實施了易地安置扶貧，實現了貧困人口的穩定脫貧。綠春縣近三年來，共投入省級財政易地扶貧開發資金700萬元，搬遷轉移4個安置點，轉移安置280戶1400人貧困戶。河口縣共整合易地搬遷扶貧資金3232萬元，完成安居房建設372戶、村間道路硬化2.6萬余平方米、沼氣池98口、人畜飲水48公里、架電32公里，使372戶1674人受益；發展生豬養殖1560頭、雪梨種植450畝、香蕉種植1400畝、咖啡種植500畝，易地扶貧搬遷點“三農”人均純收入已由安置前的1036元增至2368元。

縱觀中越邊境六縣易地搬遷安置綜合扶貧工作，不僅幫助基本缺乏生存條件的貧困群眾從根本上解決了溫飽，擺脫了貧困，而且在一定意義上實現了人口資源與土地資源的合理配置，同時改善了他們的生活環境，增強了他們的脫貧致富的生產積極性，改變了他們以往安于現狀、故步自封的思想，轉變了他們的產業路子、增加了收入，拓寬了他們的收入來源。

（三）興邊富民政策及實施效果斐然

云南省委省政府高度重視“興邊富民”行動，先后實施第一、二輪“興邊富民”行動，有力地促進了邊境民族地區經濟發展、社會穩定、邊疆穩固、民族團結。麻栗坡縣自2008年被列為“興邊富民”行動重點縣以來，共爭取到“興邊富民”行動建設項目93個3082.15萬元，建設“興邊富民”示范村53個、特色產業發展項目4個、民生改建項目36個，有效地改善了3萬多人少數民族群眾的生產生活條件。2013年，河口縣共爭取到“興邊富民”示范村項目9個490萬元。2013年，金平縣實施“興邊富民”已投入資金520萬元完成項目建設12個。2013年，綠春縣實施“興邊富民”項目25個1130萬元，涵蓋產業培植、安居工程、人畜飲水、科技培訓等，受益9個鄉鎮16個村委會28個村民小組4283戶12722人，扎實推進了“十大工程”和“十大保障”⑦工作。到2014年底，“十大工程”、“十大保障”共完成投資6.87億元，其中：十大工程完成投資3.52億元，十大保障完成投資3.36億元。

中越邊境六縣通過“興邊富民”行動，取得了良好的綜合效益，極大地推進了中越邊境民族地區脫貧致富的步伐，加快解決了邊境地區群眾關心的熱點難點問題，推進了中越邊境民族地區產業的發展，促進了優勢產業項目的培植，推動了產業結構的調整，拓寬了農民的增收渠道，不斷增強了中越邊境民族地區自我發展的能力，為邊境地區樹立了國家大力扶持少數民族發展的良好形象，對鞏固邊防，維護邊境和諧穩定起到了積極的作用，進一步鞏固和發展平等、團結、互助、和諧的社會主義民族關系，在少數民族和民族地區全面建設小康社會進程中發揮了輻射和帶動作用。

（四）社會扶貧政策及實施效果可觀

按照黨中央戰略部署，1996年滬滇兩市省建立了對口幫扶與經濟社會合作關系，并以“民生為本、產業為重、發展為先”的原則。2011年以來，馬關縣全面完成上海對口幫扶小壩子鎮老董寨一組和二組、馬老場一和二組、上哈拉、箐腳17個整村推進項目工作，累計完成投資3680.04萬元。到2012年底已投入使用，極大地促進項目村“四個文明”的協調發展，邊境群眾的守土固邊意識已得到進一步增強。據不完全統計，自外交部幫扶金平縣30年以來，先后為金平縣籌集幫扶資金1.56億元，實施完成了包括溫飽、教育、衛生、培訓、整村推進及其他等655個扶貧項目，使金平縣面貌發生了翻天覆地的變化。

（五）對人口較少民族的綜合治理與綜合扶貧開發政策及實施效果明顯

1.莽人（布朗族）綜合治理和扶貧開發政策及實施效果。紅河州根據中央、省委的重要指示精神，制定出臺《關于加快邊遠少數民族貧困地區深度貧困群體脫貧進程的意見》，自2008年4月開始實施以來，通過州縣努力，群眾配合，實現3年工程2年內全部完工，到2012年底，完成投資8984.78萬元，全面完成了通路、通水、通電、產業扶貧、安居、溫飽、教育、衛生、廣電、科技培訓等12項工程，提前完成了各項建設任務，使莽人（布朗族）生產生活條件和精神面貌發生了巨大變化，扶持莽人（布朗族）發展工作取得顯著成績。特別值得一提的是，大多莽人（布朗族）群眾掌握了一定的農科技術，并積極參與綜合扶貧開發項目建設。與此同時，部分莽人（布朗族）群眾學會了經商，主動發展畜禽、生物等產業，為鞏固扶貧項目成果，增強了自我發展能力，為促進地區經濟社會可持續發展打下了堅實的基礎。

2.山瑤支系（瑤族）綜合治理和綜合扶貧開發政策及實施效果。2009年起，富寧縣為切實解決山瑤（瑤族）的扶持和發展問題，以整村推進和易地搬遷扶貧為主要方式，堅持采取“六種”扶持形式⑧不動搖進行幫扶，對發展基礎較好、發展速度相對較快、相對集中的山瑤（瑤族）村寨，實施整村推進，全面重點解決“八大”工程，著力改變一代人的貧困落后面貌，緊緊圍繞山瑤（瑤族）農戶“八有”目標實施綜合扶貧開發。到2012年已基本實現了“三增”目標和“七有”目標的現實生活。⑨

3.苦聰人（拉祜族）綜合治理和綜合扶貧開發政策及實施效果。2011年，金平縣結合實際，制定了金平縣拉祜族片區綜合扶貧3年規劃，圍繞基礎設施、社會事業、產業開發、民生保障等6大項23個子項，整合投入資金2.26億余元，基本解決了者米鄉、勐拉鄉和金水河鎮3鄉（鎮）8個村委會110個村民小組7645戶3萬余人的拉祜族群眾溫飽和增收問題。2011年底，綠春縣實施黃連山片區拉祜族及其他少數民族2.5萬余人貧困群眾綜合扶貧開發工作，總投資1.97億余元，主要包括安居工程、農田水利工程、通路工程、產業扶貧工程等8個子項目。

縱觀對人口較少民族的綜合治理與綜合扶貧開發，主要是：一是圍繞基礎設施落后，加大整村推進幫扶力度。以財政扶貧資金、以工代賑資金、信貸扶貧資金，以及農、林、水、交通等項目資金，有計劃投入人口較少民族村寨，著力改善他們基礎設施建設，確保較少特困民族真正得到實惠；二是圍繞支柱產業培植不力實際，著力抓好綠色產業扶持。近兩年來，綠春縣和金平縣先后分別發放250萬元、300萬元小額信貸和產業幫扶資金200萬元、500萬元，引導拉祜族、布朗族群眾因地制宜發展草果、茶葉、胡椒和桉樹等產業，為實現“村有骨干產業、戶有增收項目”的目標，切實增強了拉祜族、布朗族貧困群眾自我發展的能力，有效保障貧困農村可持續發展。

綜上所述，中越邊境六縣扶貧攻堅工作實踐中，在各級各部門及各級領導特別是國務院扶貧辦、省扶貧辦及社會各界的關心、支持和幫扶，既著手改革開放和發展經濟，又實施開發式扶貧，各級各地黨委政府堅持把解決邊境地區農村物質貧困與解決智力貧困相結合，把解決邊境地區群眾的吃、穿、住、行與教育、科技文化、衛生以及社會保障等多方結合，實施綜合性、一體化開發式扶貧，加大“五大”工程⑩為主要內容的扶貧開發力度,狠抓以茅草房改造、通達、小水窖、沼氣池、培植支柱產業建設為重點的扶貧五項大會戰,繼續深入實施易地安置或生態移民和小康示范村建設等綜合扶貧開發,科技扶貧、智力扶貧、教育扶貧、畜牧扶貧、衛生扶貧等各項扶貧政策得到了較好的落實。

三 中越邊境地區少數民族扶貧開發政策比較研究

（一）越方政策比中方優惠的方面

1.經濟領域的優惠政策。一是越南政府計劃到2020年在邊境地區新建7個口岸經濟區，為促進提供返還50%口岸關稅等優惠政策，加大交通及口岸基礎設施建設的投入，加快口岸建設步伐。我國雖有中越邊境六縣口岸經濟區規劃，并部分規劃已實施建設，但口岸關稅、資源稅、增殖稅等方面，中央拿了大部分，縣市一般只留25%。

二是2006年越南工業部確定在越中邊境一線建設中小型礦產開采加工、農林產品加工、建材生產、小水電、化肥、化工和機械維修等發展方向。而中越邊境六縣在此方面，除了一些小型礦產資源開發、小水電外，卻沒有什么中小型加工業，特別是化肥、化工、機械維修等企業發展建設。

三是在邊境地區實施“定耕定居”和“消饑減貧”工程，特別是免費供應日常生活必須品，免費供應食鹽和照明油，免費就醫等優惠政策。類似的優惠政策，我國中越邊境民族群眾從來就沒有得到過優惠。

2.社會領域的優惠政策。一是國家為生態移民或自由移民免費建房、無償發放牲口和化肥、群眾看病全免、兒童入學全免及遷居移民購買家具補貼等優惠政策。而中越邊境六縣上個世紀80年代以救濟的方法或以工代賑的方式在莽人（布朗族）、拉祜族、山瑤（瑤族）地方或多或少實施過,但至今除了基礎教育全免外,其他幾乎沒有什么是全免的了。

二是鼓勵平原地區京族搬遷到邊境少數民族地區定居，加快邊境地區自然資源的開發和利用，實施異地搬遷脫貧。而我國當前一般不鼓勵發達地區群眾遷移到生存環境惡劣地區的居住，并對“自發移民”或“自由移民”一般采取制止、遣送或通知遷移方的政府部門來領回，甚至不聞不問，由其自身發展。

三是在有條件的中越邊境地區統一建設民族新村，并在中越邊境地區實行修養生息政策，減免各種稅費，對邊境沿線的山區，內地商品價實行異地同價措施，其轉運成本由國家補貼。而中越邊境六縣地區雖有建設新農村和美麗家園，但沒有修養生息政策，特別是商品價實行異地同價、轉運成本價由國家補貼的優惠政策。一般情況下，中越邊境六縣的商品價，不論是生產生活日用品，還是化工、建材，由于轉運成本等原因,往往高于內地商品價。

四是國家全額投資建設鄉村修建公路和邊防巡邏道，并其等級均高于中方的等級。而中越邊境六縣鄉村公路和邊防巡邏道，雖是國家投入建設，但大都是晴通雨阻或“羊腸小道”，最好的充其量也就是砂石路。

3.大力發展發展種植養殖業優惠政策。一是特別貧困的農戶，國家無償提供耕牛、種子、種苗、畜種和生產工具。雖中越邊境六縣也鼓勵邊民大力發展種養殖業的號召，但類似像對邊境一線貧困山區每年為每戶提供2頭小豬，為三戶農戶提供1頭耕牛，以及對邊境沿線缺糧戶、特困戶每月免費供應20公斤救濟糧和1.65-2.13萬盾（50-70元）的生活補助，早已成為歷史。

二是鼓勵邊民種植經濟林木，免費提供種苗種，每畝發給33-99萬盾（100-300元）的補助及其種活獎勵的優惠政策。中越邊境六縣雖鼓勵邊民大力種植經濟林木和退耕還林的工程，但其獎勵政策遠不如越南，如種活1棵杉樹獎3300盾（1元），1棵果樹獎6600盾（2元），一株橡膠補助4950盾（1.5元），1公頃橡膠直補2475萬盾（7500元）。

（二）中方政策比越方優惠的方面

1.整村整鄉推進優惠政策。中越邊境六縣同全國一道，因地制宜，實事求是，穩步實施“整村整鄉推進”工作。富寧縣山瑤（瑤族）聚居區6個鄉鎮開展整鄉推進試點工作以來，2008年已實施完成13個村組，2009年完成實施33個，2010年實施20個。計劃投入資金1.1億元，現已基本實現了“五強”、“八有” “九提高”?的目標。紅河州中越邊境三縣亦然。縱觀越南老街、萊州、河江三省新農村建設，幾乎停留在部分基礎設施和居家建設上，也沒有綜合扶貧開發和綜合治理方面政策。

2.“興邊富民”行動綜合扶貧開發和綜合治理優惠政策自2009年新一輪“興邊富民”行動以來，紅河州中越邊境三縣，截止2013年初，共完成投資17.34億元，完成實現了“十大工程”、“十項保障”建設目標。2013年，文山州中越邊境三縣“興邊富民”行動中央預算內專項資金4137萬元。雖越南十分關注和研究中國的“興邊富民”行動，并已實施“興邊富民”行動，但其措施政策及其效果，遠不如中國那么具體深入、廣度和深度更不必說。

3.較少民族綜合扶貧開發和綜合治理優惠政策。最近10年來，云南具體實施專項扶貧項目有“整村推進、產業扶貧、易地搬遷、就業促進、興邊富民扶貧”等項目，基本實現了較少民族的“五有”?局面。2008—2012年，我國對金平縣莽人（布朗族）和富寧縣山瑤（瑤族）易地安置綜合扶貧開發和綜合治理，已取得了歷史性較好的成績。2012年，金平縣在者米鄉下良竹村等實施連片綜合扶貧開發，基本實現了當地拉祜族安居房改造、整村推進、水利、通電、通路、教育、衛生、產業培植等重點項目建設，有效地破解了拉祜族民眾的“五難”?的實際問題，極大地推動了邊境拉祜族聚居區經濟社會科學發展、跨越發展。而越南歷史上，不論在邊境地區，還是民族地區，從來沒有實施過對較少民族綜合扶貧開發和綜合治理，大民族和較少民族都是一盤棋，沒有特殊的優惠政策。

4.建設“美麗家園”的優惠政策。黨的十八大提出建設“美麗中國”戰略，紅河州委州政府結合實際，決定于2013-2020年，在全州范圍內實施“美麗家園”行動計劃，在全州農村建成51.6萬戶以上實用、堅固、經濟、美觀的“特色民居”，著力打造社會主義民族“六村”面貌。同時，建立信用平臺，整合各種政策資源，鼓勵、支持、幫助“三農”直接向金融機構“紅色信貸”建房、增收致富，還實施“紅色股份”?創辦“紅色公司”，助推社會主義新農村建設和“美麗家園”建設。越南雖有建設民族新村和新農村建設，但其政策措施、資金投入及其實施效果無法與中越邊境六縣相比，特別是“紅色貸款”投入建設及“紅色股份”創辦“紅色公司”，更是中國獨有。

（三）中方存在的問題及其原因分析

1.單純強調經濟發展，卻忽略了人文精神和文化因素。當前中越邊境貧困民族地區是“集自然、生態、經濟、社會、文化、傳統及民族、山區、戰區”于一體的綜合性深度貧困。因此，反貧困也應當是“集自然、生態、經濟、社會、文化、傳統”于一體的綜合性反貧困政策措施。但大多因尚未做到這一點,使很多反貧困的種種對策措施事半功倍。

2.大量的生態移民和易地安置綜合扶貧，卻忽視了綜合治理。一是大規模易地綜合扶貧或生態移民綜合扶貧，無意中造成土地資源的短缺；二是由于移民安置綜合扶持力度不夠，結果相當一部分移民由于負債累累而陷入新的“移民困境”；三是很多易地安置扶貧開發和生態移民扶貧因綜合扶貧項目短缺，甚至忽視綜合治理，使很多易地安置扶貧開發和生態移民扶貧基層設施建設不健全、不徹底，部分移民重返故地或移遷他鄉的有之，有的既沒有生產生活用地又沒有其他勞動技能等原因而重返貧困極度貧困狀況。

3.有計劃有規模地扶持產業培植，卻忽視了稅收返還留用。據調查獲悉，中越邊境六縣境內有計劃有規模地扶持培植了一批支柱產業和特色產業，可中央和地方稅收、增值稅交納與其他縣市沒有什么區別，這并非鮮為人知之事。紅河、文山兩州上繳中央財政比例與昆明、曲靖、玉溪等市同，與民族自治地方財政上繳優惠政策無緣，河口、金平兩個自治縣亦然。

4.積極的救助式扶貧與開發式扶貧，卻忽視了當時當地客觀條件和開發式“造血”扶貧開發。開發式扶貧取得了很大的成效，按理說取決于當時當地的客觀條件，但今客觀條件變了，扶貧方式也應當相應地發生改變。從根本上說就要對當前仍處于貧困民族地區、農村貧困原因的深入實地調查，獲取全面、系統、翔實的第一手資料，在此基礎上根據不同地區、民族、村寨制定實施適合該地方的扶貧政策,并加大推進“造血”式扶貧,才會事半功倍。

其次，學校需要對教師進行專業的“翻轉課堂”教育技術培訓，教會教師教學視頻的錄制技術，信息搜索、加工的基本技能，提高教師教育技術及信息素養的能力，尤其是語文教師“翻轉課堂”的教育能力。因為教師使用多媒體進行語文教學時，需要加入的元素比較多，如：圖片、背景音樂、朗讀配音等。比如美國加州河畔聯合學區的“翻轉課堂”最大的特點就是采用了數字互動教材，里面融合了豐富的媒體材料，包括“3D動畫”、文本、視頻等，還結合了筆記、交流和分享功能。這樣的互動教材不但節約了教師的時間，還有利于使學生沉浸其中，提高教學效率。

縱觀中方在中越邊境六縣扶貧開發中存在的問題和困難，主要表現在以下幾個方面：一是經濟總量小，產業層次低，覆蓋面小，轉變經濟發展方式任務艱巨；二是支柱產業和特色產業不大不強，綜合實力弱；三是貧困面大，貧困程度深，自我發展能力弱，發展不平衡，邊境地區“三農”增收渠道單一；四是基礎設施建設亟待加強，社會發展十分滯后，生態建設和環境保護的壓力較大；五是民生問題亟待改善，教育、醫療、就業、社會保障等方面，群眾面臨的困難和問題等還需要我們高度認識并重視。

（四）完善我國相關扶貧政策的具體建議

1.制定中越邊境地區特殊政策，著力解決邊境地區綜合扶貧實際問題。對中越邊境一線貧困地區實行重點扶持、資金傾斜政策，加大實施“整村推進”特別是“整鄉推進”的扶貧力度。將這一民族貧困地區既要納入黨中央和國務院扶貧開發工作重點范圍，又要提到省委省政府綜合扶貧開發的議事日程，也要作為紅河、文山兩州六縣黨委政府今后綜合扶貧開發工作的重中之重，即在政策上、資金上對這一地區給予極大傾斜，以改變這一民族地區經濟社會發展滯后的狀況。

2.加大中越邊境民族地區基礎設施建設力度。各級黨委政府加大對中越邊境六縣民族地區基礎設施建設的投入力度，利用資源優勢，以點帶面、以強帶弱，將這一民族地區的基礎設施建設既要納入國家扶貧開發規劃盤子，又要統籌規劃基礎設施建設方面的重大項目和中小項目，爭取在“十三五”期間解決這一民族地區基礎設施落后的問題。具體地說，修通這一民族地區鄉鎮和村級行政村駐地的彈石路及其村民小組間的沙石路，逐步形成四通八達、便捷暢通的公路網絡。實施“五小水利”?工程，改善農田灌溉條件，解決邊民和人畜飲水的實際困難和問題；加大電力基礎設施建設投入力度，解決這一民族地區一戶一表農電網改造費350元由國家補助，實現同網同價，甚至降低這一民族地區農戶的“電費。

3.加大人才培養力度，提高中越邊境地區人口素質。在中越邊境六縣民族地區，知識型人力資源的發展與引進遠遠不能滿足人口增長的需求，特別是教育、衛生領域的人才缺乏已成為制約這一地區經濟社會發展的“瓶頸”。因此，在進一步加大人才培養與引進的同時，需要從提高人口素質、控制人口數量兩個方面同時努力。各級黨委政府應加大投入，優先發展這一民族地區教育，堅持教育優先發展的理念不動搖，全面推進教育改革。在不斷提高這一地區廣大群眾整體素質的基礎上，逐步培養一批適應這一民族地區經濟社會發展、具有創新意識的各類專業人才。制定特殊政策，鼓勵各類人才到這一民族地區發展、創業。

4.加大中越邊境地區產業扶持和培植力度。一是對這一民族地區群眾耕種田地每畝每年無償供給良種3公斤、農藥費50元和尿素、復合肥各1包，充分調動邊民種糧的積極性；二是發展水產養殖每畝養殖補助魚苗費1000元、藥品費100元；加大這一民族地區農業機械化普及扶持力度，戶均一次性補助農機具購置費5000元。三是大力鼓勵這一民族地區群眾發展畜牧養殖業，在這一民族地區實施畜禽保險機制，并將保險對象擴大為所有畜禽，按西部地區優惠政策給予保費優惠，即由中央補助50%、省級財政補助30%、養殖者承擔20%。四是加大這一民族地區退耕還林、荒山造林和石漠化治理的投入力度，鼓勵這一民族地區發展經濟林果和林木，由國家無償提供種苗，并實施誰種誰所有和每成活一棵獎勵5元的傾斜優惠政策。

5.加強中越邊境地區資源開發政策。積極鼓勵國內外投資者到這一民族地區投資辦企業，吸納當地邊民就業，提高邊民收入，逐步取消企業用地“占一補一”的政策，減免土地出讓金50%，對于特別激勵的行業，全免土地出讓金。與此同時，國內外投資這一民族地區的企業，依法享受企業所得稅“三免三減半”?的優惠政策，并根據“區別對待，合理負擔”的原則，這一民族地區增值稅可減為15%或20%的稅率征收，甚至免征所得稅。除此，中央和省州對這一民族地區工業提高節能降耗指標2個百分點，支持這一民族地區發展工業經濟。

6.加大中越邊境地區財政投入力度。一是加大對中越邊境六縣一般性轉移支付和民族地區轉移支付補助力度，將項目建設點由當前國境線的村寨向邊境鄉鎮的村寨全面延伸覆蓋，并按年增長50%以上的幅度給予資金補助。二是將這一民族地區每年上繳的中央、省、州所得稅全額返還地方，主要用于投入這一民族地區各項基礎建設，改善他們的生產生活條件，真正做到“多予”、“少取”。三是這一民族地區每年上繳的新征建設用地有償使用費和土地出讓金全額返還地方，主要用于地方經濟建設。同時，上繳的排污費全額返還地方，用于污染治理，并將水資源費、水保“兩費”全額留在地方，用于農田水利基礎設施建設。

7.加大中越邊境地區專項扶貧資金投入力度。一是按照“一次規劃，分步實施，因地制宜，分類指導，缺什么補什么，整體推進”的原則，實施這一民族地區整村整鄉推進步伐，因而應加大這一民族地區專項整體推進資金投入力度。二是注重與工業化、城鎮化、產業結構調整、生態環保的有機結合，以“興邊富民扶貧”、“片區綜合扶貧開發”、“興地睦邊扶貧開發”為契機，整合各種資源，加大生態移民和易地安置綜合扶貧資金投入力度，進一步實施并完成生態移民、易地安置綜合扶貧開發工程，逐步縮小甚至徹底消滅這一民族地區貧困人口。

綜觀所述，扶貧開發是為幫助貧困地區和貧困戶開發經濟、發展生產、擺脫貧困的一種社會工作，旨在扶助貧困戶和貧困地區發展生產，改變貧困面貌。綜合扶貧開發是通過重點支持貧困地區和貧困人口改善生產生活基本條件，開發自然資源和勞力資源，提高貧困群眾收入，逐步增強自我發展能力。由“救助式”轉向“開發式”，實質就是變“輸血”扶貧開發為“造血”扶貧開發。或者說完全從包干式的“輸血”扶貧開發，到逐漸形成開發式“造血”綜合扶貧開發局面，也逐漸形成自我發展、自我脫貧致富發展道路。

注釋：

①這些越方扶貧政策分別是：《特困偏遠村社實施社會經濟項目》（1998年7月31日第135/1998/QD-TTg號總理令），《減貧項目和目標任務》（1999年3月15日由計劃投資部、財政部、勞動部、兵役部等部門聯合頒布的01/1999/TTLIBKH-BTC-BLDTBXH號），《實施消滅貧困工程、發展山區和偏遠地區特困鄉經濟和社會工程》（政府總理135/ 1998/QD-TTg號決定，簡稱“135計劃”），《資助少數民族同胞貧困戶生產用地、宅基地、住房和生活用水政策工程》（越南政府2008第30A號決定），《消除貧困工程和“135工程”》（越南政府1998年第135號），等等。

②括號內是折合人民幣的數據。越南盾與我國人民幣比值，一般為1元人民幣=3300-3400盾之間，本文以3300元比值換算。下同，不另作說明。

③越南社會主義民主共和國：《關于幫助少數民族定耕定居項目工程的決定》（第33/2007/Q?-TTg號），簡稱2007年“33號”文件。

④云南省扶貧辦公室：《云南省扶貧開發整鄉推進試點工作指導意見》（云貧開辦發〔2009〕261號）．

⑤六縣：指的是紅河州的河口、金平、綠春三縣和文山州的馬關、麻栗坡、富寧三縣。

⑥七大類：產業扶貧、基礎設施、社會事業、生態能源建設、科技推廣、民生保障和農村基層組織建設等．

⑦十大工程：基礎設施建設、溫飽安居、產業培植、素質提高、民生保障、城鎮建設、民族文化、開放窗口、邊境和諧、生態保護等；十大保障：義務教育“兩免”補助、寄宿制學生生活補助、中級職業學校免學費補助、農村最低生活保障補助、新型農村合作醫療補助、農村低保大病求助補助金、五保對象大病求助補助、新型農村養老保險補助、居民就業培訓補助、農村居民邊民人均定補等．

⑧“六種”扶持形式：就地改造、前移后靠、集中遷建、外遷安置、插花扶持、集中供養．

⑨“八大”工程：溫飽、安居、通路、通電、通水、教育、科技產業和社會保障；“八有”目標：有一幢具有抗震能力、人畜分居、整潔實用的安居房，有一口沼氣池與衛生廚房、衛生廁所、衛生畜廄三配套，有一口小水窖或自來水，人均一畝基本農田地，人均有一畝經濟林果或經濟作物，年人均有一頭商品豬或年戶均有一頭商品牛出售，戶均有一個勞動力掌握一門脫貧致富技術；“三增”目標：糧食增產、農業增效、農民增收；“七有”目標：有飯吃、有房住、有水喝、有書讀、有衛生室看病、有路走、有增收項目．

⑩ “五大”工程：改土、治水、通路、通電、綠色。

?五強：產業發展、基礎設施、基層組織、素質培養、保障能力增強；八有：有安居房、有庭院、有沼氣池（含衛生廚房、衛生畜廄、衛生廁所四配套）、有生產生活用水，有高穩產農田地，有增收項目，有電視看，有致富技術；九提高：農民收入、生活水平、群眾素質、發展速度、發展質量、黨建層次、環境質量、村寨形象、幸福指數提高。

?五有：有飯吃、有水喝、有房住、有學上、有醫療、有產業。

?六村：生態村、特色村、文明村、和諧村、宜居村、小康村。

?紅色信貸：指云南省委針對農村黨員和群眾發展經濟無門路、創辦企業無資金、申請貸款無抵押的難題，依托農村基層黨組織，積極引導農村黨員和群眾因地制宜發展種養業、特色產業及支柱產業；紅色股份：由村黨組織和村集體經濟組織聯合創辦“紅色公司”之類，以此助推社會主義新農村建設和美麗家園建設。

?五小水利：小水窖、小水池、小泵站、小塘壩、小水渠等工程。

?三免三減半：免征三年，減半征收三年。

[1][越]人民軍隊.越南扶貧工作取得新突破[EB/OL].(2013-01-26)[2016-10-07].http://cn.qdnd.vn/cid-6157/7197/越南扶貧工作取得新突破-503341.

[2]新浪網.越中邊境發展優勢產業.[EB/OL].(2005-03-24) [2016-10-07].http://finance.sina.com. cn/roll/20050324/ 15441457874.shtml．

[3]中國—東盟博覽會官方網站.越南放寬發展邊境經濟政策[EB/OL].(2005-07-19)[2016-10-07].http://www.caexpo.org/ gb/news/hotnews/t20050719_44372.html.

[責任編輯自正發]

The Comparison of Poverty Alleviation and Development Policies and Implementation Effect in Sino-vietnamese Border Areas

LONG Luo-gui
(Honghe university, mengzi 661199,China)

the comparison between China and Vietnam in the border region poverty alleviation and development policy and its effect.These policies have in common also have differences.But careful Vietnam policy than China more comprehensive, specific and detailed.In our study, the policy of poverty alleviation and development in the border area, to analyze the problems existing in the Chinese policy of poverty alleviation and development and the reason, and combined with the actual proposed comprehensive poverty alleviation and development in China in the border regions reasonable and feasible Suggestions.

China-vietnam border;The border region;Poverty alleviation;Policy; Compareing

F320

A

1008-9128（2017）01-0008-07

10.13963/j.cnki.hhuxb.2017.01.003

2016-10-18

2012年云南省社科聯滇越合作研究基地項目：中越邊境地區生態移民綜合扶貧現狀比較研究（JD12YB25）；2012年國家哲學社會科學資助項目：中越邊境地區少數民族政策比較研究（12XMZ042）

龍倮貴（1963- ），男（彝族），云南紅河縣人，教授，研究方向：彝族傳統文化及農村經濟社會發展調查研究。