權力運行制約和監督體系創新研究

韓方

（中共南通市委員會，江蘇 南通 226600）

權力運行制約和監督體系創新研究

韓方

（中共南通市委員會，江蘇 南通 226600）

黨的十八大以來，我國的權力運行制約和監督體系建設取得長足進步，但由于監督體制的設置不科學、領導干部民主法制意識淡薄、權力運行程序不規范不透明等原因，不愿監督、不敢監督、抵制監督等現象仍不同程度地存在。創新權力運行制約與監督體系應從扎緊制度籠子、科學劃分權力、整合監督資源、突出監督重點、堅持民主公開等方面著手，從而構建具有中國特色的權力運行制約和監督體系。

權力制約；權力監督；體系創新

黨的十八屆六中全會聚焦全面從嚴治黨主題，系統審視我們黨在加強自身建設方面的探索實踐和經驗教訓，總結提煉創新成果，審議通過了《中國共產黨黨內監督條例》，拓展了黨內監督體系建設新境界，為切實加強黨內監督，約束和規范權力運行，提供了堅強的制度支撐。實踐證明，只有加強對權力運行的有效監督和制約，著力構建不敢腐、不能腐、不想腐有效機制，才能從根本上增強黨自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高的能力，最大限度遏制權力帶來的腐敗負效應，建設風清氣正的政治生態。加強權力運行的制約和監督，必須從頂層設計抓起，創新體制機制，以深化改革規范權力行使，著力構建全方位、立體式、系統化的權力運行制約和監督體系。

一、權力運行制約和監督的基本涵義及理論淵源

權力是一種廣泛存在的社會現象，我們通常所說的權力是指統治階級為了實現其階級利益和建立一定的政治秩序而具有的一種組織性支配力。馬克思認為，國家權力是“從社會中產生但又居于社會之上并且日益同社會相異化的力量”[1]。由于權力具有強制性、擴張性和侵犯性，對其制約和監督一直備受關注。權力制約，廣義上是指政治權力主體對特定客體進行的一種強制、節制和約束活動。權力監督，廣義上是指政治權力主體對特定客體進行的一種監視、察看和督促活動。權力制約和權力監督相伴相生，從規范的對象來看，兩者協調的都是政治權力的主體和客體的關系，既有交叉之處，也有細微區別；從作用的路徑來看，兩者都是通過一定措施來管控政治權力運行，既是互為補充，也是相互依存。

權力是一把“雙刃劍”，用得好則利國利民，用不好則禍國殃民。加強對權力的制約和監督，可以更好地發揮其正效應，推動人類經濟社會發展。從國家宏觀發展、長遠發展來看，可以有效防止全局性決策出現重大失誤或長期失誤，保障決策正確，具有可行性。從部門單位來看，可以有效降低部門決策工作措施失誤概率，促進政治管理和公共管理部門有序運行。從領導干部個人來看，能夠讓領導干部養成主動接受監督的意識，理智謹慎用權，防止權力濫用。從人民群眾來看，可以有效保障其法定享有的自由、權利和利益，促進社會資源分配公平合理。另外，加強權力的制約和監督還有利于提高行政管理效率，保持政治結構穩定，營造和諧社會環境等。

伴隨著人類社會的發展，權力制約和監督的理論一直在不斷地演變進化，目前主要有兩種主流理論：西方權力制約監督理論和馬克思主義經典作家權力制約監督理論。西方權力制約監督理論探索最早，成果頗為豐厚。古希臘時代的亞里士多德推崇共和制，提出用法律制度來控制權力而不是依靠個人道德自律；古羅馬的公權私權理論認為，公權代表公共利益、集體利益，私權代表個體利益或局部利益；文藝復習時期，法國思想家孟德斯鳩提出了分權制衡學說，他在《論法的精神》一書中提出“要防止濫用權力，就必須以權力約束權力”[2]，通過實施立法、行政、司法三權分立與相互制衡來防止國家權力腐敗；其后，美國人漢密爾頓、杰弗遜、潘恩等人繼承和發展了這一學說，分權制衡理論得以最終形成。馬克思主義經典作家權力制約監督理論與西方權力制約監督理論有著明顯不同，馬克思、恩格斯對公權力的控制問題非常重視，提出實行公職人員由人民監督、人民擁有官吏的罷免權、發展社會自治等觀點；列寧在前者的基礎上，深化了控權學說，提出采取黨內監督、工農監督、信訪監督、輿論監督等意見。這些觀點進一步豐富了馬克思列寧主義，推動了權力制約和監督理論與社會主義政治結構的合理匹配。兩者對比，不難看出，政治體制不同決定了權力運行制約和監督體系的差異。

在我國，黨中央高度重視加強權力運行的制約和監督，在充分吸收和借鑒上述兩種主流理論的基礎上，結合我國實際，創新結構模式，初步形成了具有中國特色的社會主義權力運行制約和監督理論體系框架。毛澤東同志早在延安時期就提出跳出“歷史周期率”的課題，強調“只有讓人民來監督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負責，才不會人亡政息”，提出以人民民主控制和克服官僚主義及濫用權力，加強黨派監督、輿論監督和權力機關的監督，開展批評和自我批評等設想。[3]鄧小平同志主張發展人民民主、適當分權、監督制約走法制之路、綜合考慮監督制約和效率問題等。黨的八大規定，任何黨員和黨的組織都必須受到自上而下的和自下而上的監督。黨的十六大提出“完善和健全權力制約和監督機制”。黨的十七大明確“建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力機構和運行機制”[4]。黨的十八大強調“健全權力運行制約和監督體系”。習近平總書記在黨的十八屆六中全會《關于＜關于新形勢下黨內政治生活的若干準則＞和＜中國共產黨黨內監督條例＞的說明》中指出：“全面從嚴治黨，必須從根本上解決主體責任缺失、監督責任缺位、管黨治黨寬松軟的問題，把強化黨內監督作為黨的建設基礎性工程，使監督的制度優勢充分釋放出來?！盵5]隨著我國政治體制改革的持續深入，權力制約監督的實踐探索、制度體系也將得到進一步完善豐富和發展。

二、當前權力運行制約和監督存在的問題及原因分析

黨的十八大以來，我國的權力運行制約和監督體系建設取得長足進步，各級黨委強化管黨治黨主體責任，著力構建懲治與預防腐敗相結合的體制機制，有效規范了權力運行，遏制了腐敗滋生蔓延，政治生態明顯好轉，受到了社會各界的肯定和認同。與此同時，我們還應看到，在建立完善權力制約及監督體系過程中，仍然存在著不盡人意的地方，一些根深蒂固的特權“頑疾”依然存在，一些問題解決得不徹底時有反彈，導致少數領導干部的權力游離于監督之外。習近平總書記在黨的十八屆六中全會上指出，長期以來，黨內存在的一個突出問題，就是不愿監督、不敢監督、抵制監督等現象不同程度地存在。[6]深入分析問題根源，主要有以下幾個方面原因：

（一）監督體系不科學不完善

我國原有政治體制中權力過分集中，不能適應當前對權力運行制約與監督的需要。為此，國家構建了一個相對龐大的系統，并建立相應的法律規章，對權力運行的制約和監督發揮了重要作用。但總體而言，現行的監督系統還存在一些問題：監督體制的設置不科學，職能分工不明確，權責交叉重疊，容易陷入“九龍治水”困局；監督機構缺乏應有獨立性，不利于行使監督權；監督主體權威性不足，就黨內監督而言，紀委雖然屬于雙重管理，但實際監督中受制于同級黨委，監督效果不理想。為了解決監督體系存在的不足，黨的十八屆六中全會通過的《中國共產黨黨內監督條例》強調“建立健全黨中央統一領導，黨委（黨組）全面監督，紀律檢查機關專責監督，黨的工作部門職能監督，黨的基層組織日常監督，黨員民主監督的黨內監督體系”，為完善權力監督制約機制指明了方向。[7]

（二）民主與法制建設失衡

民主與法制互為存在前提，既是一對矛盾體，也是對立統一體。二者必須同步推進、協調推進。但改革開放以來，我國的民主與法制建設始終存在畸輕畸重的問題，導致在很多問題處理過程中出現有法不依、執法不嚴、違法不究的現象。一方面，少數領導干部權力觀錯位，對權力來源缺乏正確認識，認為手中的權力是個人奮斗獲得或是上級領導賦予的，潛意識里把權力當作“私人財產”，接受監督的自覺性不強，甚至排斥監督、壓制監督，以至濫用權力，貪污腐化。另一方面，由于歷史種種原因，很多群眾民主法制意識淡薄，監督的主觀意愿偏弱，監督渠道不暢，監督效果大打折扣。少數領導干部表面上接受監督，但思想深處封建殘余觀念仍在作祟，“官老爺”思想、官僚主義作風還沒有得到完全根除。在這種前提下，權力監督往往被高高舉起、輕輕放下，致使好人主義、庸俗作風盛行，尤其在領導班子成員之間，拉下面孔、主動監督、敢于批評的人不多。

（三）權力運行不規范不透明

規范的權力運行程序，是防止權力濫用、遏制腐敗的必要條件。當前，影響權力規范運行的關鍵在于缺少一個系統、科學、清晰、嚴密的程序性規定。[8]即便存在這樣的規定，少數領導干部為了自身利益，也會無視或改變程序、規避程序，甚至于自定程序。事實上，由于權力運行過程不透明、缺少相對方參與、不遵守辦事時效等程序違法，導致少數領導干部以權謀私、權力尋租、暗箱操作現象的發生?！靶」俅筘潯钡默F象說明，腐敗與職務高低、權力大小沒有必然聯系，而和權力是否規范有序、透明公開運行關系密切?，F實生活中，權力運行相關制度之間的銜接性不夠，界限不清，對違反之后如何追究責任不明確，存在著“牛欄關貓”現象，執行起來容易被人打折扣、搞變通，直接影響制度的嚴肅性。

（四）權力監督失之于寬松軟

一些地方和單位監督乏力，尤其是對領導班子和領導干部的監督往往出現“盲區”，很多事情往往是“看得見的管不著，管得著的看不見”，只要不發生、沒有發現重大問題就可以睜一只眼閉一只眼，長期處于“虛監”狀態。上對下的監督是最有效的監督，也就是說上級領導機關和領導干部、上級紀檢監察機關對領導干部權力運行能夠形成強有力的制約和監督，但由于時空距離原因，上級監督的視野遠離權力運行，只能階段性地進行間接的、事后監督，從而大大降低了制約和監督的有效性，對下級領導干部的日常監督往往鞭長莫及。另外，雖然近年來，我國先后出臺了不少涉及監督的法律規定，黨內也先后修訂了一批黨內監督法規，但總體而言，監督法律法規依然供給滯后，有的領域監督法規長期“缺席”，有的與當前形勢和問題脫節，運用起來難以奏效，還有的提出若干禁止性、原則性規定，缺少配套制度，可操作性不強。

三、創新權力運行制約和監督體系的對策建議

習近平總書記反復強調，要加強對權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制。[9]在十八屆中央紀委七次全會上進一步指出，強化黨內監督，重在日常、貴在有恒，要敢于較真碰硬，從具體問題管起，讓黨員干部習慣在相互提醒和督促中進步。[10]加強對權力運行的制約和監督，必須增強各級領導干部帶頭接受監督意識，強化自上而下的組織監督，改進自下而上的民主監督，發揮同級相互監督作用，以創新思路完善體制機制，促進從源頭上管好管住權力、預防和治理腐敗問題。

（一）創新體制機制，扎緊控權制度鐵籠

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出“強化權力運行制約和監督”，強調“堅持用制度管權管事管人，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行，是把權力關進制度籠子的根本之策”[11]。良法是善治的前提，加強權力制約的基礎在于構筑合理科學的制度“籠子”，讓權力在制度的范圍內良性運行，防止權力濫用。要針對監督主體比較分散、監督責任不夠明晰、監督制度操作性和實效性不強等問題，強化頂層設計，全面貫徹《中國共產黨黨內監督條例》，健全配套機制，明確監督主體，細化監督清單，規范監督流程，形成一套監督制度體系，做到責任清晰、主體明確、制度管用，行之有效。要推動制度創新，堅持與時俱進、結合實際，及時完善、修訂、廢止有關制度，建立健全涵蓋黨務政務司法公開、民主質詢問責、經濟責任審計、引咎辭職罷免等各項制度，切實用制度管權管事管人。要厘清權力邊界，制定權力清單、責任清單和負面清單，嚴格削減自由裁量權，讓職能部門法無授權不可為，法定職責必須為，壓縮暗箱操作和權力濫用、私用的空間，便于外界監督。要強化制度教育，以“兩學一做”學習教育為契機，創新教育載體形式，深入開展各種形式的法律、紀律教育，牢固樹立法紀面前人人平等意識，自覺做到帶頭學習制度、嚴格執行制度、自覺遵守制度、切實維護制度。要嚴格制度執行，把制度執行作為各類檢查考核重點，并與干部選拔任用、評先評優、獎勵懲處等相結合，切實增強制度執行約束力。對于不執行、不嚴格執行制度的，視情給予問責處理，涉嫌違紀違法的嚴肅查辦追究，確保執行制度不走樣、維護制度不變通、違反制度必受懲。

（二）強化權力制衡，構建權力制約機制

以權力制約權力，關鍵在于建立結構合理、配置科學、程序嚴謹、制約有效的權力運行機制，既要從決策和執行環節加強對權力的監督，也要強化對于監督權的監督，進而從源頭上防范權力“任性”。要科學劃分權力，按照決策權、執行權、監督權三大板塊，科學設置職能機關部門，合理分配權力資源，重構權力運行鏈條，促使決策權、執行權、監督權相互分離、互為制約。要嚴格規范權力，針對分權帶來的難以有效監督、協調溝通困難等問題，依法劃定決策權、執行權和監督權適用范圍，細化權力行使相應責任，探索制定“三權”運行相應程序，明確決策是執行的前提，監督是決策和執行共同的保障，構建權力運行閉環系統，防止權力越位、缺位，杜絕不作為、亂作為。要加強對于監督權的監督，特別是對于黨內監督權的監督，嚴格執行《黨內監督條例》、《紀律檢查機關監督執紀工作規則（試行）》等，把監督者的自我監督同接受黨內監督、社會監督等有機結合，嚴肅查處執紀違紀、失職失責行為，切實規范紀委監督執紀權，防止監督權力被無限放大，甚至濫用。要依規依法用權，運用法治思維，健全相應法律和規章，嚴格按照法定權限和程序行使各種權力，形成決策、執行、監督良性互動格局，確保權力運行更加規范，決策制定更加科學、執行落實更加高效、監督管理更加有力。

（三）完善監督網絡，形成權力監督制約有效機制

強化權力制約監督，既要突出重點，督促各級黨組織主動作為，當仁不讓，也要形成合力，發揮好各方面的監督作用。習近平總書記強調，黨內監督在黨和國家各種監督形式中是最根本的、第一位的，但如果不同有關國家機關監督、民主黨派監督、群眾監督、輿論監督等結合起來，就不能形成監督合力。[12]當前一些重點領域、關鍵崗位、重要部門的領導干部之所以發生腐敗問題，一個關鍵的原因在于對其掌握的權力缺乏有效監督，尤其是缺乏來自權力結構外部的監督。要認真貫徹《黨內監督條例》，強化監督意識，整合監督資源，形成監督合力，充分發揮黨委監督的主體作用，運用監督執紀“四種形態”，抓小抓早，防微杜漸。強化紀委專責監督職責，履行監督執紀問責職能，嚴明紀律規矩，及時查處違紀違法問題。黨委工作部門增強職能監督的主動性，出現問題及時了解處置，不能坐等黨委、紀委去處理。要完善監督體制，發揮巡視巡察在全面從嚴治黨中的“利劍”作用，認真貫徹執行《巡視工作條例》，突出巡視巡察重點，提高發現問題能力，督促加以整改，對巡視巡察整改情況開展“回頭看”，對整改不力的，要抓住典型，嚴肅追責。要推進紀檢派駐工作全覆蓋，派駐機構必須聚焦監督執紀問責，主動擔當作為，把監督所在單位班子成員以及下屬部門主要負責人作為重點，敢于監督，善于監督，形成監督的震懾力。要營造民主監督氛圍，強化黨內民主監督，發揮基層黨組織對領導干部的日常監督作用，保障黨員知情權和監督權，依規嚴肅處理干擾妨礙、打擊報復行為。同時，要發揮領導班子之間相互監督的作用，嚴肅黨內政治生活，開展批評與自我批評，加強權力行使事前、事中和事后的全程監督。要構建監督格局，綜合黨內監督、人大監督、政府監督、政協監督、司法監督、輿論監督、群眾監督等監督主體力量，優化監督外在環境，統籌協調內部關系，使得各類監督主體相互配合、相互協調、相互補充，匯聚強大監督力量，保證權力在制度化、法制化的框架內運行。

（四）突出監督重點，構建對“一把手”權力監督制約機制

習近平總書記指出，“人不率則不從，身不先則不信”，發揮領導干部特別是“一把手”的示范表率作用，對于管好領導班子、帶好干部隊伍意義重大?！耙话咽帧痹谝粋€地區、一個單位處于核心地位，其形象好壞決定了該地區、單位的政治生態。實踐表明，如果“一把手”大搞“一言堂”，個人說了算，聽不見別人的意見，很難不犯錯誤，而且一旦違紀違法，還會產生連鎖反應，甚至造成系統性腐敗、塌方式腐敗。破解“一把手”監督難題，首要的就是發揮上級監督作用，因為上級對下級的監督包括對“一把手”的監督最為直接且有效。上級黨委、紀委要強化管黨治黨責任意識，多了解下級“一把手”的思想動態、生活狀況、履職情況，及時掌握基層群眾對下級“一把手”的看法和反映，切實加強巡視巡察，發現問題及時處置。要前移關口，加強領導干部談話活動，充分應用談心談話、任前談話、提醒談話、警示談話、回訪談話等，積極做到防范在前、預防在前。要建立“一把手”權力分解機制，實行“一把手”不直接分管財務、組織人事、政府采購、工程招投標制度，把更多精力放在監督管理上，以解決權力過分集中問題。要完善對“一把手”的監督制度，建立對重大事項決策權實施有效監控機制，重大事項由領導班子嚴格按照決策程序和議事規則集體研究決定。要建立干部選拔任用問責制度，強化人事權監督，對干部選任工作進行全程紀實，并推行選拔任用干部情況“一述雙評”制度，即結合年度述職述廉，由“一把手”對選拔任用干部工作進行述職，并在一定范圍內對“一把手”及其選拔任用的干部進行測評?！耙话咽帧币ㄆ谙蚪M織和干部職工報告自己廉潔自律和落實黨風廉政建設責任制情況，自覺接受組織和群眾的評議和監督。要用好監督執紀“四種形態”，對“一把手”存在的問題，實施廉政提醒，促使其及時醒悟，自查自糾；對問題較大的，除了責令說清問題外，該誡勉的誡勉，該組織調整的進行組織調整，該紀律處分的給予紀律處分，維護黨紀政紀的嚴肅性。

（五）堅持民主公開，讓權力在陽光下干凈運行

黨的十八大報告指出，“保障人民知情權、參與權、表達權、監督權，是權力正確運行的重要保證”[13]。要增強人民權利意識，借助各類媒介，創新載體形式，加強對人民權利意識的宣傳教育，推動人民正確認識民主權利的基本內涵、精神實質和現實意義，掌握實現其民主權利的具體法律法規和方式途徑，提高其依法行使知情權、參與權、表達權和監督權的能力，使得權利意識真正深入人心。要加強法治建設，堅持以社會主義核心價值觀為引領，積極弘揚社會主義法治精神，加大法治宣傳教育力度，引導廣大人民學法用法崇法守法，自覺按照法律規定行使民主權力，通過合法途徑方式，參與國家政治生活，參與國家和社會事務管理，維護自身合法權益。要依法公開信息，深入推進黨務、政務公開，堅持公開是常態、不公開是例外原則，建立完善黨務政務公開機制，以黨務公開帶動和促進政務、司法、廠務、村務以及公共服務單位辦事公開，信息公開要做到及時、準確、充分，保證群眾通過便捷的渠道快速獲取信息。要加強監督檢查，對于公開不及時、不到位，甚至弄虛作假的，嚴格依紀依規追究相關責任人的責任，處理結果及時面向社會通報，切實維護人民依法享有的民主權利，提升人民對黨和政府的信任度，促進權力運行合法、有序、高效，最大限度實現和保障社會公平正義。

[1]毛益民.馬恩論權力制約監督的幾個問題[EB/OL].（2011-08-29）[2017-02-11].http：//theory.people.com.cn/GB/1552795 5.html.

[2]孟德斯鳩.論法的精神[M].西安：陜西人民出版社，1963：8-45.

[3]李文福，劉錫林.批評與自我批評在黨內民主建設中的地位和作用[EB/OL].（2010-04-12）[2017-02-07].http：//theory. people.com.cn/GB/41038/11346837.html.

[4]桑學成，周義程，陳蔚.健全權力運行制約和監督體系研究[J].江海學刊，2014（5）：2-4.

[5]習近平：關于《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》和《中國共產黨黨內監督條例》的說明[EB/OL].（2016-11-02）[2017-02-01].http：//news.xinhuanet.com/politics/2016-11/02/c_1119838057.htm.

[6]習近平在黨的十八屆六中全會第二次全體會議上的講話（節選）[EB/OL].（2017-01-01）[2017-02-01].http：//news.xinhuanet.com/politics/2017-01/01/c_1120228200.htm.

[7]新時期加強黨內監督的重要意義[N].人民日報，2016-12-08.

[8]專家談當前權力運行問題 缺清晰嚴密程序性規定[N].南方日報，2012-11-20.

[9]中央紀委法規室：扎牢管黨治黨制度籠子[EB/OL].（2016-12-28）[2017-02-01].http：//v.ccdi.gov.cn/2016/12/27/VIDEgy-NjAVagVUp6DpD5E5b3161227.shtml.

[10]習近平在十八屆中央紀委七次全會上發表重要講話 [EB/OL].（2017-01-06）[2017-02-02].http：//www.gov.cn/xinwen/2017-01/06/content_5157361.htm.

[11]中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[EB/OL].（2013-11-15）[2017-02-09].http：//news.xinhuanet.com/ 2013-11/15/c_118164235.htm.

[12]堅定不移推進全面從嚴治黨[N].人民日報，2016-10-08.

[13]中國共產黨第十八次全國代表大會文件匯編[M].北京：人民出版社，2012：26.

責任編校 王學青

Innovations with Supervision and Restriction on Power Implementation

HAN Fang(CPC Nantong Committee,Nantong 226600,Jiangsu,China)

Considerable progress has been made with supervision and supervision of power ever since the 18th National Congress of the CPC,but there still exist such problems as unwillingness,cowardliness,and resistance in supervision just because of the unscientific layouts of supervising mechanism,unconsciousness of democracy and legality in leaders,unregulated and hazy procedures in the running of power and others.Innovations in mechanisms for the running and supervising of power should start from weaving a cage of system,dividing power in some scientific means,integrating resources of supervision,finding key points for supervising,adhering to democracy and openness,etc.A mechanism for supervision and restriction of power with Chinese characteristics can be established by such means.

restriction of power;supervision of power;innovations of mechanism

D630.9

A

1674-9170（2017）02-0001-06

2017-02-20

韓方（1964-），男，江蘇射陽人，中共南通市委常委、市紀委書記。