我國政府反腐敗的政治價值及其實現

季燕霞

（南通大學 管理學院，江蘇 南通 226019）

我國政府反腐敗的政治價值及其實現

季燕霞

（南通大學 管理學院，江蘇 南通 226019）

評判政府反腐敗行動的政治價值，其主要維度在于審察它是否充分體現了人民的期待和要求，是否真正促進了社會公平正義，是否切實推動了國家現代化的發展。當前我國的反腐敗行動正處在由治標向治本轉化的關鍵階段，雖然黨和政府的人民屬性以及中國特色社會主義政治制度賦予反腐敗斗爭巨大的資源優勢，但不應忽視當前反腐敗工作在主體力量、途徑手段、目標以及制度效能的發揮等方面所帶有的局限和面臨的挑戰。增進和提升我國政府反腐敗的政治價值，需要在實踐中深化認識并正確處理好清廉政府與民主政治、政府與市場、曬權與治權、反腐敗與推進國家治理現代化之間的辯證關系。

反腐?。徽蝺r值；民主政治；廉潔政府；國家治理現代化

腐敗是公共權力的私人濫用，是對社會公正的最大損害。近年來，我國政府堅定而有效的反腐敗舉措抑制了公權私用現象，弘揚了社會正義，贏得民眾的高度贊賞。與此同時，我們也應當看到，腐敗深植于復雜的社會經濟、政治生態，與市場經濟主體及多層級權力主體的利益息息相關，反腐敗必然觸及既有社會經濟、政治運行方式和相關者的利益，反腐敗的效應也必然是多層面的。反腐敗的成功絕非以查處了多少案件以及什么級別的貪官被起訴和懲處為標志，而在于是否從根本上構建起有效的權力監督機制，促進國家治理現代化，形成優良的社會經濟和政治生態。簡言之，需要在更為深遠的意義上審視我國政府的反腐敗行動，增進和提升其政治價值。

一、反腐敗政治價值評判的三個基本維度

反腐敗是世界各國政治生活中面臨的共同議題，而人們對不同國家政府的反腐敗行動卻常常有著不同的理解和評判。顯然，這里觸及到一個核心的問題，即何為政治？客觀地說，政治作為人類至關重要的一種社會存在，其內涵是變化、發展著的，人們對政治的認識和理解也會不盡相同。盡管如此，我們仍可以從社會發展的歷史中梳理出一條基本脈絡，這就是政治是圍繞國家權力展開的，表現為人們攫取、維護、建設、執行、制約國家權力的全部活動。政治現象產生以來，經歷幾千年的發展已高度成熟。在現代，政治是牽動社會全體成員的利益并支配其行為的巨大社會力量，是決定公共權力合法運行和社會穩定發展的根本和基礎。評判一個國家政府反腐敗行動的政治屬性及其功能，應審察以下三個基本維度：

（一）反腐敗是否履行著人民主權的原則，體現人民的愿望和要求

主權在民，人民無疑是國家一切行為的最終目的和最后決策者。[1]政府權力來源于人民，受托于人民，就必須遵循民意，在行使權力過程中以人民為中心，服務于人民的利益與要求。在實踐中，用心傾聽人民的心聲，主動回應人民群眾的期待和要求，是對人民主體地位的尊重，也是夯實執政黨推進社會發展進程之政治智慧的最深厚根基。相反，倘若用政府的意志、某個領導的意志取代公意，違背、損害人民的利益，必將使權力喪失合法性。反腐敗作為政府的重要的政治行為，其目的、功能和意義都應當是體現為順應人民的愿望和要求，維護和增進人民的利益。如果是假借人民的意志，行個人或集團打擊、清洗異己之目的，最終也必將受到人民的唾棄，喪失執政的基礎。

（二）反腐敗是否在真正意義上促進了社會的公平正義

在古今中外的政治實踐中，“反腐敗”是最具有影響力、號召力的政治口號，它反映人們對社會公平正義的期盼和追求，但反腐敗的實際結果常常令人失望。例如，在一些施行競選執政的新興民主國家和地區，某些政黨往往以信誓旦旦的反腐敗口號和決心獲得民心而取得執政資格，但不久卻在民眾或是在野黨發動的轟轟烈烈的反腐浪潮中下臺，或是在失去權力之后腐敗丑聞被揭露而遭到應有的清算，使人們對政黨或政府反腐敗行動的公正性失去信心，也使國家陷入頻繁的混亂與動蕩之中。公共權力運行以及權力者只有秉承公平正義的原則，才能贏得民眾的信任，國家才能長治久安。反腐敗本質上就是反對超越于社會之上的特權，遏制利用特權滿足私欲的行為傾向，讓權力受到法律和制度的約束，受到社會的制衡和監督，使權力回歸到服務公共利益的基點。引領和促進社會公平正義，應當是政府反腐敗政治行動遵循的核心價值。

（三）反腐敗是否優化了社會經濟、政治生態，促進國家治理現代化

腐敗作為一種非生產性活動，它是一些人利用職權把部分社會財富裝入私人腰包，是社會資源的負和博弈。政府權力是以國家為后盾，對社會全體成員和國家各個領域具有特殊的強制力和普遍的約束力。當這種權力被用于配置社會資源，乃至成為社會資源配置的壟斷性力量時，如果缺乏有效的制衡和監督，必然導致權力濫用，成為某些組織和個人謀取私利的工具。其直接影響是權力者無償侵占社會公共財富，使民眾的福利受到侵害。“個人從腐敗行為中獲益，……群體卻陷入腐敗的陷阱”，“最終導致所有人的平均收入低于無腐敗的情況”[2]。當這種社會財富的不正當轉移蔓延成風，必然造成更為廣泛的社會悲劇：它會使人們的道德理念扭曲，對權力和權力者頂禮膜拜，誘使人們將更多的資源和努力追逐權力①中國青年報曾經的一項調查顯示，87%的大學生認為公務員是最理想的職業。每年各層級的公務員考試仍然是最具吸引力、最激烈的國考。導致這一現象的因素是多元的，其中，對于權力的崇拜是我國幾千年來的傳統，更是現實利益之使然，甚至扭曲為一種社會生存的必然。；導致不同政府部門及官員爭權奪利，干擾公共政策的制定和執行過程，社會資源配置中潛規則盛行，造成劣幣驅逐良幣的效應，從而使社會處于低效、停滯甚至動亂的狀態——這正是拉美及亞洲等一些轉型國家現代化發展停滯不前的重要根源。反腐敗政治價值與功能的要義在于確定權力的邊界與責任，引導社會資源公平、合理、公開配置，塑造良好道德觀、價值觀，形成優良的社會政治和經濟生態，有效推動國家的現代化發展。

二、我國政府反腐敗的資源優勢及面臨的挑戰

反腐敗的政治屬性取決于國家政治制度和執政黨的性質。人民性是我國政府的根本屬性，也是政府行政的價值依歸。我國政府在反腐敗行動上所表現出的堅定性源自對人民利益的負責。“反腐敗絕非一時興起，也不是和誰過不去，而是要承擔起歷史和人民賦予的責任?！盵3]十八大以來，新一屆領導集體對腐敗所造成的危害表現出強烈的危機感和緊迫感，強調從嚴治黨，強化黨內紀律和規章的約束，突出黨政領導干部在廉潔政治建設中的關鍵作用，堅持自我警醒——“作為執政黨，面臨的最大威脅就是腐敗”[4]，充分體現了執政黨的責任擔當和理性自覺。與此同時，中國特色的社會主義政治制度賦予政府有效反腐敗的資源優勢。我國實行中國共產黨領導下的多黨合作和政治協商制度，既不是兩黨制或多黨制，也不是簡單的一黨制。實踐證明，這一政治制度契合我國國情，而且運行有序、高效。在反腐敗方面，它同樣展現了強大的政治優勢：首先，能形成統一的反腐敗政治意志，制訂長遠的反腐敗戰略，如懲治和預防腐敗體系五年工作規劃等，保持反腐敗方針、政策的連續性和穩定性。其次，確保了中共中央紀律檢查委員會在反腐敗工作中的權威性，能高效動員和協調包括國家反腐敗機構、各民主黨派、社會公眾在內的各種力量，對腐敗進行有效打擊和遏制。第三，可以通過強化各級黨委和政府反腐敗的政治責任，使執政黨的政治意志自上而下得到有效貫徹和執行。

我國政府反腐敗的這些資源優勢在黨的十八大之后充分顯現，“不敢腐的震懾作用得到發揮，不能腐、不想腐的效應初步顯現，反腐敗斗爭的壓倒性態勢正在形成”[4]。但與此同時，我們也感覺到在現實中人們習慣于將黨和政府領導的這場反腐敗斗爭視為一種運動，在贊賞和支持政府反腐敗舉措的同時，對其未來充滿不確定感，其原因是多方面的。尤為值得關注和深思的是近年來我國反腐敗實踐中帶有的某些局限性或面臨的挑戰：

（一）反腐敗主體力量的局限性

從近年來我國各級紀檢部門查處的大小案件來看，政府組織內部成員包括一些已退休老干部的舉報揭發占很大比例。在一定時期和情形下，不可低估體制內力量在反腐敗中的顯著功能與作用，但從長遠和根本來看，反腐敗乃至改革發展的動力應當是體制內與體制外的合力。為此，需要處理好國家和社會、政府和人民在反腐敗工作中的辯證關系。曾有一段時期，來自民間的網絡反腐展現出巨大威力，一個曝光就帶來大量人肉搜索，進而成為公共輿論的關注焦點，形成強大社會壓力，使被曝光者迅速成為被查處的對象，網民成為反腐敗的新銳。但網絡傳播的匿名性、虛擬性、去中心性、無限擴大性使民粹主義、技術操控、網絡暴力等風險凸顯，出于各種動機的網絡曝光使我國的腐敗案一度狼煙四起，也使政府的反腐敗工作陷入了某種被倒逼的困境。但是，在戰略上，不能因為網絡反腐內含的種種弊端而因噎廢食，更不能完全退卻到只有政府才是反腐敗主體的立場。政府對反腐敗的領導力應當是充分吸納社會力量反腐敗、監督權力的熱情和智慧，構建有效的制度渠道受理和回應體制外的舉報，從而形成體制內與體制外反腐敗的合力。

（二）反腐敗告一段落的思想言論

十八大以來，我國政府治理腐敗從八項規定端正黨風、嚴肅黨紀，到大力懲治大小貪腐案件，可謂轟轟烈烈、如火如荼，使整個社會的風氣有了很大改觀。但與此同時，我們也應當認識到懲治腐敗必然觸及多層面利益關系，對社會經濟、政治運行的沖擊性影響也逐漸顯現，尤為突出的兩大現象是招商引資在地方經濟發展中的王牌效應下降和干部不作為傾向悄然蔓延。于是，主張反腐敗“告一段落”的思想言論不斷傳播。其中，既有來自寡頭壟斷領域既得利益者的刻意阻擾，也有對經濟下行壓力增大、政府體制內缺乏物質利益激勵而喪失活力的現實擔憂。

反腐敗本質上就是反特權、反權力壟斷，需要治標與治本融會貫通。我國近年來所查處的腐敗案件絕大多數是過去二十多年社會轉型中所累積的，形式多種多樣，成因復雜多元，在根本上則是不受控制的權力和半成熟的市場相互嫁接的后果。如果說治標是反腐敗的前段，治本是后段，當前我國的反腐敗正處在至關重要的中段，只有堅定不移深入推進，才能從贏得長遠的廉潔政治和社會的風清氣正。反腐敗一定程度上的確會影響經濟增長，公款消費被遏制了，通過對關鍵人疏通和行賄等不正當手段的投資項目減少了。但是，“這些只涉及短期的微小調整，長遠來說可以營造可持續發展的理想環境。不管怎樣，沒有人希望中國經濟增長是建立在腐敗之上的，也沒有人會相信腐敗能使中國的經濟增長實現可持續性”[5]。腐敗或許是經濟增長的潤滑劑，但絕對是經濟發展的陷阱。如果在思想和行動上讓反腐敗告一段落，那必將會前功盡棄，退回原點，甚至造成腐敗行為更嚴重的卷土重來。

（三）反腐敗制度的效能發揮

反腐敗需要靠制度建設，不能用搞政治運動的方式進行，這一點已成社會共識，尤其是十八大以來我國在反腐敗的制度建設方面取得了較為顯著的效果。但是，有些制度在實施中仍然面臨不少阻力，存在既得利益者的抵制，如在簡政放權改革措施落實中較為普遍地存在著不想放、不愿放的情形，或者是很多顯性的審批事項被清理了，但隱性的審批行為還依然存在，權力設租和尋租的企圖還時隱時現。

制度效能的發揮需要有兩個基本前提，一是制度改進的配套性，或者叫系統推進。因為腐敗問題的發生不僅僅是經濟體制或制度運行中的缺失所致，它與政治、行政、社會運行的權力及資源配置中的弊端密切相關。我國一些公共事業部門的關鍵人和地方政府官員的腐敗案在很大程度上是由于公共財政的預算制度和審計制度執行不力，行政權力無限大的情形依然程度不等地存在。需要確立一套符合時代需要的、優化政治生態的反腐敗和預防腐敗的制度體系。二是社會和公眾的知曉和參與。再精致的制度設計如果沒有社會公眾的知曉和監督執行，無異于一紙空文。“只有讓人民來監督政府，政府才不會松懈。只有人人起來負責，才不會人亡政息?！薄爸挥写笳结槢Q之于公眾，個人功業欲才不會發生。只有把每一個地方的事公之于每一個地方的人，才能使地地得人，人人得事。用民主來打破周期律，怕是有效的。”正如毛澤東與黃炎培在延安的“窯洞對”所揭示的，只有確立起一套向社會開放的新制度，才能發揮反腐敗的制度效能，走出歷史的周期律。

三、提升反腐敗政治價值有待深化認識的幾大關系

反腐敗的政治價值和意義應當是全面而深遠的，這一目標的實現需要有配套的政治、經濟、社會、文化等多層面體制機制的協調推進。增進和提升我國政府反腐敗的政治價值，在實踐中需要充分認識并把握好以下關系：

（一）清廉政府與民主政治

人們習慣于將清廉政府和民主政治聯系起來。從國內外歷史經驗看，世界上大多數清廉政府都是民主政府，而專制政府則多為貪腐政府。民主政治可以促進政府清廉，其原因是多方面的：首先，民主政治強調政府內部權力的分散與制衡，從而在較大程度上得以抑制權力的任性。其次，民主政治提倡法治。一旦官員出現腐敗現象，必然受到法律的制裁。當然，最重要的是在成熟的民主社會，司法的獨立性可以保障法律的有效執行，包括對貪腐官員的查處。其三，民主政治是透明政治，權力運行在公開的程序之下，可以有效預防腐敗。其四，民主政治蘊含著社會對政府的制約，社會力量尤其是媒體可以對官員形成較強的外部監督和約束。

民主政治和清廉政府密切相關，但前者不能單獨決定后者。民主政治能否決定或造就清廉政府至少需要兩大條件，即社會經濟發展水平和基本國家制度建設。美國著名政治學家李普塞特曾經揭示：“一個國家越富裕，它準許民主的可能性就越多。……一個分化成大多數貧困民眾和少數顯貴的社會，要么導致寡頭政治（少數上層分子的獨裁統治），要么導致暴政（以民眾為基礎的獨裁統治）?！盵7]歷年來透明國際發布的相關資料也充分證明，在經濟發展水平低下的社會，政府成員的腐敗更多。與此同時，更為重要的是基本國家制度建設，包括依法治國的制度體系、政府-市場-社會的權力邊界制度體系、公民參與的決策制度、公共輿論的問責和監督制度等等。如果沒有有效的國家制度，即便是社會經濟最發達的地方，也同樣會出現腐敗。總之，民主政治如果要達到清廉政府，不僅需要民主的制度，更需要有能夠支撐這套制度運作的大環境，即社會經濟的有效發展和現代國家公共治理制度的不斷健全與完善。

（二）政府與市場

在處理政府與市場關系的實踐中，靠發揮國家及國有經濟的“主導作用”和政府“駕馭”市場、“管控”社會來遏制腐敗的思潮在我國一直備受推崇，而實際的效應值得反思。正如著名經濟學家吳敬璉所揭示的，我國在20世紀末21世紀初建立的市場經濟體制，實質上是一種“半市場、半統制”經濟，其重要特征是包括政府機構和國有經濟在內的政府部門仍然在資源配置中起著主導作用。這種過渡性的經濟形態，包含新的、自由市場經濟因素，也包含舊的、命令經濟或稱統制經濟因素。當經濟出現波動，特別是出現經濟下滑態勢的時候，統制經濟因素會增加，宏觀調控往往演變成行政調控，行政力量配置資源的能力和手段得以強化，尋租活動的制度基礎擴大，行政權力腐敗因此加劇擴散。

“一個政府同另一個政府的最大不同，在于市場取代政府和政府取代市場的程度。”[8]政府職能設置能否與市場發展相協調是現代化進程中最重要的因素和最明顯的標志。我國從高度集中的計劃經濟向市場經濟轉變的過程帶有強烈的政府主導色彩，這種主導型的職能模式要求政府具備較高的能力以彌補轉型經濟的內在體制缺陷。從一般經驗來看，對轉型國家來說，需要強有力的政府來建立和完善保證市場有序運行的基本制度體系。具體而言，轉型期的政府職能主要體現為建立市場、監督市場、引導市場與參與市場四個依次由強變弱的功能。其中，建立市場的職能就是由政府界定和保護產權以及完善市場運行的基本規則和法律體系，這是市場機制發揮作用的前提；監督市場的職能則是建立行政執法、行業自律、輿論監督、群眾參與相結合的市場監管體系，以維持良好的市場秩序。[9]隨著治理現代化水平的提高以及市場體系的不斷完善和成熟，政府與市場的關系主要集中在建立市場和監督市場上，參與市場的職能將會越來越多地交給企業或社會組織去履行。治理市場失靈和政府失靈是現代市場經濟發展中的雙重命題，而其中的核心任務是厘清政府權力及權力者行為的邊界，克服權力與資本的暗中勾結，努力消除尋租的制度基礎，促進社會資源有效配置。

（三）曬權與治權

長期以來，我國政府權力涉及社會生活的方方面面，其職責和邊界不僅社會公眾不甚了了，有些連行政機關自身也時常模糊不清。在建設法治政府的背景下，權力清單的價值和功能值得期待，但也應當認識到，權力清單的性質是權力的公示，而不是權力的確認。公布權力清單的首要目的是解決社會公眾對政府權力的模糊不清問題，著力點在于政務公開，是行政權力公開、透明運行的基礎性工作。通過權力清單對政府及其各個部門權力的種類、數量、適用條件和法律依據進行公示，但其本身并不是對政府權力的確認。權力清單制度的核心功能是向社會公眾傳遞政府到底管什么的信號，便于公民確定履行職責的主體，監督行政機關依法行政，并且，公示權力清單也可以為社會提供討論權力資源的信息平臺，公共討論和決定哪些權力應該取消，哪些權力應該下放，哪些權力應該轉移，并在此過程中凝聚社會共識，促進政府行政管理體制改革和社會的轉型發展。

顯然，推行權力清單制度必定觸及改革深層次問題，包括公共權力的合法性來源、權力邊界勘定及規范政府權力運行的有效路徑等諸多方面。在實踐中，其顯著功能在于公布“權力明細”，有利于制約權力，為反腐敗創造條件，但并非意味著等同于權力制約。需要謹防政府部門自我制定權力清單，陷入權力自我認定、自我裁量的怪圈。為此，需要對權力規范運行及其程序、環節、責任乃至監督、制約等環節有更為具體的制度設計。在“曬權”的同時，更需要注重“治權”，引入外部監督機制，構建公眾監督下的違規用權問責機制，這是有效反腐的關鍵，也是實踐中的一大難點。

（四）反腐敗與推進國家治理現代化

我國的現代化是政府推動型的現代化，其重要特征就是依靠政府的作為來推動市場經濟的建設、推動政治民主化的建設、推動社會建設，特別是在現代化的早中期階段更是如此。這就不可避免地出現了一個悖論：一方面，在法治社會、制度體系建成之前，還必須依靠政府的推動來實現現代化，另一方面，公共權力有著自我擴張的本能，需要予以制約和監督。這就使公共權力表現出雙重效應：政府推動是現代化前行的基本保證，而缺少有效制約和監督的公共權力往往催生腐敗。從我國社會轉型的實踐來看，腐敗行為與政府對社會資源的控制范圍和程度、公共權力自身的運作方式、社會治理模式始終緊密聯系在一起。在現實中，當某一領域的改革不到位、監管缺乏時，往往會成為腐敗的高發領域。如果不能從源頭上解決好權力的監督和制約問題，反腐敗就只能被動地追隨腐敗形式的變換而治標。

黨的十八屆三中全會提出全面深化改革，推進國家治理體系和治理能力現代化的戰略任務，這是我國經濟社會發展的必然要求，是我國政治邁向民主和文明的理性自覺。治理的核心內涵在于協調社會生活的各種方法和途徑解決社會問題，其中，治理的主體是多元的，政府、社會組織、公民在治理實踐中盡管作用不同，但都是主體。治理的運行向度既有自上而下的管理，也有自下而上的參與。國家治理現代化包含權責對應的行政管理、透明的公共財政、優良的社會服務、廣泛的公民參與、公正的司法運行，等等，這些正是反腐倡廉建設的基本要素和條件。在實踐中，需要深入推進民主政治發展，健全反腐敗的法律制度，特別是加強黨內反腐倡廉制度建設，構建多元化、立體式的權力運行制約和監督體系，保持執政黨的純潔性，是鞏固政府合法性的重要內涵，也是推進國治理現代化的前提和保障。

[1]（法）盧梭.社會契約論[M].北京：商務印書館，1996：125.

[2]姜樹廣，陳葉烽.腐敗的困境：腐敗本質的一項實驗研究[J].經濟研究，2016（1）：127-140.

[3]鐵腕反腐凝聚黨心民心[N].人民日報，2015-07-31（02）.

[4]習近平.在慶祝中國共產黨成立95周年大會上的講話[EB/OL].（2016-07-01）[2017-01-05].http://news.xinhuanet.com/ politics/2016-07/01/c-1119150660.htm.

[5]鄭永年.未來三十年改革新常態下的關鍵問題[M].北京：中信出版社，2016：95.

[6]（美）西摩·馬丁·李普塞特.政治人——政治的社會基礎[M].上海：上海人民出版社，1997：25.

[7]（美）查爾斯·林德布羅姆.政治與市場：世界的政治—經濟制度[M].上海：上海三聯書店、上海出版社，1994：1.

[8]薛瀾，李宇環.走向國家治理現代化的政府職能轉變：系統思維與改革取向[J].政治學研究，2014（5）：61-70.

責任編校 王學青

Political Values of Anti-Corruption Efforts from Chinese Government and Their Realization

JI Yanxia
(School of Administration,Nantong University,Nantong 226019,Jiangsu,China)

Anti-corruption is a common issue in all countries around the world,but people have different opinions about the purpose and functionality of the campaign initiated by the government.Stereotypical notions and prejudices put aside,one should admit that politics is a great power nowadays involving the wellbeing of all citizens which also predominates their behaviors.Evaluations of government efforts in fighting against corruption should take such dimensions as follows:whether they have satisfied the anticipations and requirements of the common people,whether they have facilitated social fairness and justice,and, whether they have promoted the development of modernization.We are currently at a turning point of anti-corruption from putting on a“political performance”to effecting permanent cures.That the Party and the government belong to people and the political system with Chinese characteristics grant anti-corruption efforts with enormous resources.Restrictions and challenges found in our country in the main body to carry out the task,the means to realize the goal,and exertion of institution efficiency have to be paid attention to.It requires a deep understanding and a good solution to handle the dialectical relations between honest government and democratic politics,between government and market,between power exposure and power management, and between anti-corruption and national modernization in country administration if we want to enhance the political values of anti-corruption campaigns.

anti-corruption;political values;democratic politics;clean government;modernization in national administration

D630.9

A

1674-9170（2017）02-0007-06

2017-01-20

季燕霞（1963-），女，江蘇如東人，南通大學管理學院教授，南通廉政研究中心特聘研究員。

國家社科基金項目（16BZZ002）；南通廉政研究中心重點項目（2015ZD04）