農村公共服務改革與鄉村組織建設

農村公共服務改革，應重視鄉村組織的作用，重建鄉村組織的服務職能，培育多元農村社會組織，創新鄉村組織的治理模式，并與鄉村組織建設有效銜接，促進鄉村發展振興。

一、農村公共服務市場化改革與服務缺失

我國農村公共服務市場化改革主要包含兩個方面內容：一是供給主體多元化。政府、企業和社會組織都是農村公共服務的供給主體，其中政府起著掌舵的作用，引導農村公共服務改革方向，制定農村公共服務具體政策并監督其實施效果，企業和社會組織是具體的實施者，他們為農村提供公共服務，努力壓縮成本并提高效率。二是供給方式多元化。主要有民營化、合同外包和公私合營三種供給方式。隨著市場化改革的推進，我國農村公共服務在基礎設施建設、教育醫療、社會保障以及農業生產等方面均有了一定程度的改善。總體而言，農村公共服務市場化改革減輕了政府負擔，使農民在多元供給主體間自由選擇，體現了民主原則，同時多元主體間的競爭也有利于提高公共服務的質量與效率，優化農村的資源配置。

但是隨著農村公共服務市場化改革的深入以及學者們對該問題的持續關注，市場化改革的弊端逐漸暴露出來，其中最為嚴重的就是過度市場化問題。所謂過度市場化是指政府在市場化改革過程中責任缺失，將本應由政府承擔的監督管理等責任交由市場，無視農村公共服務市場主體缺乏的狀況，盲目地推進市場化改革，甚至將政府提供“兜底”功能的公共服務也交由市場完成，最終導致農村公共服務市場亂象橫生，嚴重影響了農村公共服務的質量與效率，致使農村公共服務出現“失靈”的現象。具體而言，過度市場化改革的弊端主要表現在以下幾個方面：

（一）政府責任缺失帶來新的腐敗和私人壟斷

市場化改革的核心是引入競爭機制，通過多元供給主體的合作共同為農村提供公共服務，使政府從繁重的公共事務中解脫出來，專心于政策的制定、項目的執行與監督管理等工作。也就是說，部分農村公共服務可以交由市場完成，但政府必須承擔起市場化改革進程中的掌舵、監督、管理等公共責任。但部分地區市場化改革過程中，一些政府部門出于諸多原因，有意無意地忽視其本應承擔的責任，缺乏對供給主體的監督管理。在這種情況下，市場作為追逐利益的理性經濟人，出于節約成本和賺取利潤的考慮，提供的公共服務往往質量較差，難以滿足農民的需求。同時，市場化改革過程也是公私合作過程，根據公共選擇理論，政府是由一個個理性經濟人組成，因此市場化改革的過程中容易產生公私勾結，形成復雜的利益共同體，最終導致新的腐敗。最后由于我國市場化體系尚未完全建立，農村公共服務市場中的競爭局面沒有打開，一些供給主體較少的農村公共服務，容易被私營部門承包，產生新的壟斷，帶來公共服務價格的上漲，損害農民的利益。由此可見，過度市場化改革進程中政府責任缺失，使得農村公共服務質量無法保障、容易滋生腐敗現象并且帶來新的壟斷，導致農村公共服務市場化改革效果大打折扣，嚴重侵害了農民群眾的利益。

（二）市場主體缺失難以提高公共服務質量

市場化改革前政府作為唯一的供給主體，難以有效地為農民提供高質量的公共服務，因此引入市場競爭機制，希望通過政府、企業和社會團體的合作滿足農民對公共服務日益增長的需求。但是由于我國與西方發達國家存在較大差距，市場競爭機制并不健全，監督體系也尚未完全建立，我國農村社會的政治與市場邊界模糊，部分農村公共服務市場僅存在一個或幾個供給方，缺乏有效的競爭。此種類型的農村公共服務推行市場化改革難以有效提高公共服務質量。以湖北省的“以錢養事”改革為例，“以錢養事”改革的核心是將農村公共服務外包，通過花錢買服務提高農村公共服務質量，然而，在農技推廣的“以錢養事”改革中，承擔“養事”責任的公共服務人員仍然是改制前的農技推廣單位工作人員，他們轉換身份后積極性和責任感缺失，只顧自身的農業生產經營，較少履行提供農技推廣服務的職責，只在考核前象征性地完成一些基礎性服務工作。由此可見，在農村公共服務缺乏足夠供給主體的情況下，過度推行市場化改革無法真正提高農村公共服務質量，同時市場化改革的考核機制也沒有得到根本性的改革，預設機制又大多流于形式，難以對此形成有效監督。

（三）政府與市場邊界模糊不清

我國農村公共服務市場化改革對政府與市場沒有進行明確的區分，政府與市場邊界模糊不清使得改革過度市場化，本該由政府承擔“兜底”功能的農村公共服務也交由市場來完成。但是市場作為理性經濟人，追求的是利潤最大化，并不會為農民承擔兜底的“包袱”，并且為農民提供的公共服務往往價格較高、質量較差。農民失去了政府兜底的“救心丸”，市場又不承擔兜底的責任，出現了“大病看不起，小病不敢看”、孩子上不起學等諸多生活困難，甚至殯葬行業的暴利讓農民承受“死不起”“不敢死”的痛苦。以農村醫療市場化改革為例，單純的市場機制使得醫療費用激增，農民因病致貧、因病返貧的例子屢見不鮮，同時醫患矛盾突出還帶來了一系列的政治社會問題，不僅損害了政府為人民服務的公仆形象，更嚴重影響農民的身心健康狀況。綜上所述，政府與市場邊界模糊不清，使得農民失去了最基本的生活兜底保障，已經嚴重影響農民的生活質量。因此，農村用水、用電、用氣等帶有天然壟斷性質的公共服務，以及農民最基本的醫療衛生、教育等兜底服務應該由政府嚴格控制和提供，其價格應由民主決定而不是市場決定。

農村公共服務市場化改革進程中的過度市場化傾向，使得改革出現了新的腐敗和私人壟斷、公共服務質量難以提高、農民失去了兜底服務等問題和弊端，嚴重影響了農村公共服務市場化改革應有的效果，最終導致農村公共服務出現“失靈”現象，長此以往必將導致農民對政府喪失信任，影響政府權威的合法性與穩定性。因此，在農村公共服務改革進程中必須警惕過度市場化的傾向，政府應承擔起本應承擔的監督管理等公共責任，同時要積極培育農村公共服務市場的多元供給主體，最后還要從制度層面明確政府與市場的邊界，如此方能保證農村公共服務市場化改革在原定的軌道上行駛。

二、農村公共服務供給項目化取向導致服務的“內卷化”

“內卷化”的概念最早是黃宗智先生在分析農業生產時提出的，同樣可以用來形容農村公共服務項目，農村公共服務項目“內卷化”是指：農村公共服務項目投入的增加并沒有帶來成比例的效果，而是讓目標以外的對象獲取了項目資金和資源，農村公共服務項目沒有能夠按照預先設計的目標發揮作用，反而是在不斷的投入中距離原有的目標越來越遠。具體而言，農村公共服務項目“內卷化”主要表現在以下幾個方面：

（一）農村公共服務項目受益主體異化

農村公共服務項目的主體包括資源主體、執行主體以及參與主體。資源主體是掌握各種項目資源的組織部門，包括中央各部委、省級各職能部門和地市級各職能部門。執行主體是項目的組織和申報部門，主要是縣級政府及其職能部門。參與主體是項目的具體實施者，主要是鄉鎮政府和市場私營企業。擁有雄厚財力的資源主體會適時地發出農村公共服務項目的招標和邀請，得到信息后的執行主體會通過各種方法將上級的諸多項目申請下來，然后對項目進行分割分配，對項目資金進行整合配套，最終將各種項目打包到符合要求的鄉鎮，并交由市場來完成。資源主體向下發包農村公共服務項目，目的是調動地方政府積極性，提高農民的生產、生活質量。對于農村公共服務項目，資源主體沒有從中獲取利益的沖動，同時他們還擁有對項目進行審查、監督、驗收和評估的權力。執行主體申請項目的原因是多樣化的，既有為農民提供公共服務的努力，也有通過完成項目來創造業績，為自身的晉升做努力，且后者的比重往往較大，申請到項目后的執行主體往往會全力打造“示范村”和“亮點村”。參與主體在項目到手后便積極行動起來，制定項目的具體方案與相關細則，組織和落實項目。實踐中的參與主體處于兩難的困境，既要使項目成為上級領導政治業績，又要使項目滿足農民對公共服務的需求，但二者往往不可兼得。

資源主體、執行主體和參與主體作為農村公共服務項目的主體，在項目的整個過程中形成了復雜的“權力—利益的結構網絡”，形成了一種以項目為背景的新的科層制權力關系。在項目運行過程中，執行主體和參與主體有著共同的目標，往往會形成利益共同體，以便于應對資源主體對項目的檢查評估。在壓力型體制和經濟利益的刺激下，參與主體將項目成為上級領導的政績作為主要目標，而項目能否滿足農民對公共服務的需求對參與主體來說就無關緊要了。農村公共服務項目運行中的這種內在邏輯使得項目大多成為打造執行主體的各種“雪花膏”工程、“路邊花”工程，這類項目違背了資源主體的本意，不僅沒有給農民帶來實惠，反而變成了各種擾民工程。項目制的這種內在邏輯使得參與主體和執行主體成了項目的最大受益者，而作為受益主體的農民卻沒有享受到項目成果，農村公共服務項目的受益主體發生了異化，這不僅違背了項目制的初衷，更損害了受益主體的利益。

（二）農村公共服務項目被精英俘獲

精英俘獲是發展社會學中的一個概念，是指在發展中國家的發展項目或反貧困項目實施過程中，地方精英憑借其自身具有的參與經濟發展、社會改造和政治實踐的機會優勢，支配和破壞社區發展計劃和社區治理，扭曲和綁架了發展項目的實施目標進而影響了社區發展項目的實施和效果。本文所指的精英俘獲是指精英們從農村公共服務項目中獲取本不屬于自己的利益，這里所指的精英主要包括以村干部為代表的體制型精英、以鄉村混混為代表的社會型精英和以私營業主為代表的經濟型精英。精英們對農村公共服務項目的俘獲嚴重影響了項目的實施效果，侵害了農民群眾的整體利益，扭曲了項目運作的本來面目。

農村公共服務項目大多通過市場化的方式完成，即上文所述作為執行主體的縣級政府發包項目、作為參與主體的鄉鎮和市場私營企業抓包項目的方式。在此過程中，在經濟利益等因素的驅動下，容易發生權錢結合現象，表現為官商勾結共同俘獲農村公共服務項目，同時，村莊內的村組干部或是對上級政府官員進行利益輸送，成立自己的工程隊，利用自身的政治、經濟優勢對公共服務項目進行俘獲，或是默許項目工程中普遍存在的偷工減料的行為，獲得項目負責人的利益輸送，又或是通過各種手段阻礙村莊內項目的實施，從而獲取項目負責人的好處。農村公共服務項目化供給雖然在一定程度上改善了農民生產、生活條件，但項目實施過程中的精英俘獲已經成為不可忽視的普遍現象。精英俘獲現象不僅浪費了項目資源，影響了項目實施的質量與效果，更造成了項目分配的不均衡，影響了社會的公平公正，最后還滋生了謀利空間，助長違規、違法現象的出現。

（三）農村公共服務項目監管流于形式

目前，針對農村公共服務項目的監管并不嚴格，主要有資金審查和財物審查兩種方式，缺少對項目實施情況的監管。國家尚未形成體系健全、科學合理的項目監管機制，農村公共服務項目完成后的反饋與評估機制也并不完善，無法及時有效地對質量差的項目進行責任追究，使得農村公共服務項目的效果大打折扣。具體表現在以下幾個方面：首先，項目的監管主要是由執行項目的主體負責的，他們在量化的考核方式上做“數字游戲”。同時，作為參與主體的鄉鎮政府及市場私營企業為了迎合上級領導，完成領導們的“形象工程”，他們希望盡早地完成項目并從中獲取利益，而不在意項目的效果。真正需要公共服務項目的農民缺乏話語權并且難以形成集體行動對項目進行監督。其次，量化的項目沒有相關的配套制度，沒有制定針對專門項目不同時期的專項指標和評價體系，這嚴重影響了公共服務項目的效果。在項目結束或者年終檢查時，監管人員沒有實地考察公共服務項目的真實情況，或是考察只是走個過場，監管人員憑著個人喜好和私人關系給項目進行打分。最后，在項目資金的流向上，執行主體傾向于將項目分流給容易產生政績的、與自己利益相關的市場私營企業，讓自己名利雙收，在此過程中也缺少對項目分流的監督審核。

農村公共服務項目受益主體異化、精英俘獲現象嚴重和項目監管流于形式共同造成了項目的“內卷化”現象，使得農村公共服務項目制改革違背了初衷，沒有滿足農民群眾對公共服務日益增長的需求，產生不了應有的效果，社會階層分化會繼續擴大，這將形成社會的不穩定因素。

三、鄉村組織建設：農村公共服務改革關鍵所在

（一）重建鄉村組織的服務功能

一是鄉鎮政府應建立以為農民服務為核心導向的村干部考核制度；二是鄉鎮政府可適當提高村干部的工資以調動村干部工作的積極性；三是村級組織應認真落實村務公開制度以保障農民的監督權；四是鄉鎮政府應保障農民擁有投訴和表達需求偏好的暢通渠道；五是鄉鎮政府應重新發放村民小組長的薪酬并賦予其管理村民小組的政治權力。如此一來，方能有效地制約農村公共服務改革中嚴重的精英俘獲現象，并對項目工程進行有效監督以保證其質量。

（二）培育多元的農村社會組織

在農村公共服務改革中，應積極培育多元的社會組織并充分發揮這些組織和農民的重要作用。首先，鄉鎮政府應從制度與法律層面鼓勵和支持各類社會組織，對于已經存在的社會組織要規范其運行機制，對于需要成立的社會組織要進行科學的設計；其次，鄉村組織應積極培育農民的參與意識和民主精神，鼓勵農民參與社會組織并關心農村公共服務和公共事務，并根據農民的興趣與能力引導其加入服務型組織或管理型組織或協調型組織；再次，鄉村組織應重視各類社會組織對公共服務的需求偏好，并將合理的需求偏好向上級政府訴述；最后，鄉鎮政府還應強化各類社會組織職能，使其真正發揮作用，在農村公共服務改革中應賦予各類社會組織對農村公共服務項目的監督權，以防止施工隊偷工減料的行為。如此一來，方能使各類社會組織發揮其輔助鄉村組織治理鄉村的功能。

（三）鄉村組織的治理模式創新

在農村公共服務改革中，政府不可能再包攬一切，需要轉變治理模式，與鄉村組織進行合作，協同治理農村，為農村提供高質量高效率的公共服務。因此鄉村治理模式必須進一步創新，才能適應農村社會發展的新形勢，從根本上解決農村公共服務改革中的弊端，而鄉村組織的治理模式創新必須滿足以下幾個基本原則：一是滿足村級組織基本功能的原則；二是合乎主導意識形態的原則；三是實際制度安排相“共生”的原則。在此原則基礎上的鄉村治理模式創新，方能解決農村公共服務改革中的政府責任缺失和受益主體異化等諸多問題，形成中國農村和諧治理的新局面。