現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)安排對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響

徐 強(qiáng)

鄭州大學(xué)

現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)安排對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響

徐 強(qiáng)

鄭州大學(xué)

產(chǎn)權(quán)制度的不完善是引起我國(guó)收入分配不公平和貧富差距的重要根源。現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度造成土地所有權(quán)收入被政府獲得。這是影響我國(guó)當(dāng)前收入分配不公平的深層次問(wèn)題，未來(lái)應(yīng)該從制度根源上進(jìn)行改革，不斷完善產(chǎn)權(quán)制度，從根源上解決收入分配不公平問(wèn)題。

收入分配；農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)；產(chǎn)權(quán)制度

新中國(guó)成立以來(lái)，在逐步探索和調(diào)整中，我國(guó)形成了一套具有中國(guó)特色的農(nóng)村土地制度體系，主要包括農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度、農(nóng)村集體建設(shè)用地利用管理制度、農(nóng)村土地征收制度、農(nóng)村土地整治制度和耕地保護(hù)制度。中國(guó)農(nóng)村土地制度改革的總體目標(biāo)是：形成土地產(chǎn)權(quán)更為清晰、用途管制更為有力、節(jié)約集約更為顯著、資源配置更為高效、收益分配更為合理的農(nóng)村土地管理制度體系和運(yùn)行規(guī)范、平穩(wěn)有序、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的土地市場(chǎng)，促進(jìn)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化健康發(fā)展，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展提供土地資源保障。本文將從土地產(chǎn)權(quán)制度方面分析現(xiàn)實(shí)中存在的問(wèn)題并提出相應(yīng)的解決方法。

我國(guó)現(xiàn)行若干產(chǎn)權(quán)制度存在的問(wèn)題我國(guó)城市化過(guò)程中，農(nóng)村土地問(wèn)題是一個(gè)核心。在農(nóng)村土地不斷增值過(guò)程中，土地價(jià)值增值部分由誰(shuí)分享，成為各主體收入水平的決定因素。然而，現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度使得農(nóng)民沒(méi)有充分分享城市化過(guò)程中的土地價(jià)值增值。

近年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村土地制度建設(shè)取得了積極進(jìn)展，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展。但是，也存在一些值得關(guān)注的問(wèn)題：

1.集體土地產(chǎn)權(quán)不完整。我國(guó)土地所有權(quán)主體還有待明晰，集體土地所有權(quán)同幾級(jí)集體組織與農(nóng)民的權(quán)利關(guān)系，法律規(guī)定不夠明確，集體土地權(quán)未能受到嚴(yán)格限制。農(nóng)民作為土地使用權(quán)人，其對(duì)集體土地享有的用益物權(quán)及收益權(quán)都缺乏法律保障和規(guī)范，權(quán)利行使渠道不完善。

2.農(nóng)村土地確權(quán)登記工作還需加強(qiáng)。土地確權(quán)登記發(fā)證是土地管理和利用最核心的環(huán)節(jié)、最基礎(chǔ)的支撐。我國(guó)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作總體慢于城鎮(zhèn)，且確權(quán)登記質(zhì)量還不夠高，沒(méi)有完善而系統(tǒng)的農(nóng)村土地地籍檔案作支撐，承包地、林地、建設(shè)用地還未實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一登記、一張圖管理。

3.農(nóng)村土地規(guī)劃管理相對(duì)薄弱。土地規(guī)劃是落實(shí)土地用途管制制度的主要措施。目前，城鎮(zhèn)土地規(guī)劃已比較健全，且與城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃等銜接較好，實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)籌管理，較好地指導(dǎo)了城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)建設(shè)；而農(nóng)村土地規(guī)劃卻只落實(shí)到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，缺少村社層面的土地規(guī)劃指導(dǎo)農(nóng)村建設(shè)布局，鄉(xiāng)村建設(shè)處于無(wú)序狀態(tài)，布局混亂、用地不經(jīng)濟(jì)在所難免。

4.農(nóng)村土地市場(chǎng)不健全。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)大多為自發(fā)、私下的，沒(méi)有統(tǒng)一的交易規(guī)則，其流轉(zhuǎn)更類(lèi)似于大海撈針式的選擇機(jī)制，不僅流轉(zhuǎn)規(guī)模不大、價(jià)值實(shí)現(xiàn)形式相當(dāng)有限，更缺少統(tǒng)一規(guī)范的農(nóng)村土地交易市場(chǎng)。盡管近幾年，有關(guān)省市開(kāi)展了一些農(nóng)村土地交易試驗(yàn)，但其交易范圍、規(guī)模都有待拓展，市場(chǎng)亦需不斷規(guī)范。

5.農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入增收渠道狹窄。土地是農(nóng)民最重要的資產(chǎn)，受市場(chǎng)不健全、流轉(zhuǎn)范圍有限等制約，農(nóng)民很難在現(xiàn)行法律框架下變現(xiàn)其土地財(cái)產(chǎn)、獲得財(cái)產(chǎn)性收入的躍增和財(cái)富的積累。據(jù)中科院研究項(xiàng)目，1996—2008年，全國(guó)農(nóng)村人口非農(nóng)化轉(zhuǎn)移減少1.35億人，而同時(shí)期農(nóng)村建設(shè)用地不減少反增23.5萬(wàn)公頃，集體建設(shè)用地利用率十分低下，閑置浪費(fèi)現(xiàn)象較為嚴(yán)重。主要原因就在于長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)缺少由農(nóng)民自主選擇的土地財(cái)產(chǎn)變現(xiàn)渠道。

6.征地制度亟待改革。近十幾年，我國(guó)農(nóng)村土地征收制度逐步建立體系，對(duì)農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織的補(bǔ)償逐步提高，“三農(nóng)”權(quán)益得到較好保障。但是，征地的政府強(qiáng)制性、行政定價(jià)以及對(duì)公共利益的界定等始終存在爭(zhēng)議，導(dǎo)致征地政策制定、實(shí)施中仍面臨重重矛盾和壓力，改革征地制度、縮小征地范圍呼聲仍然很高。

7.耕地保護(hù)缺乏市場(chǎng)化的獎(jiǎng)懲機(jī)制。耕地保護(hù)應(yīng)是我國(guó)基于國(guó)情的長(zhǎng)期戰(zhàn)略任務(wù)。然而，耕地后備資源不足使耕地占補(bǔ)平衡難度越來(lái)越大。目前，耕地保護(hù)手段仍較單一，引導(dǎo)集約節(jié)約合理用地的價(jià)格杠桿、財(cái)稅制度等尚未有效形成，尚未形成市場(chǎng)化的耕地保護(hù)利益機(jī)制，沒(méi)有調(diào)動(dòng)起市場(chǎng)主體參與耕地保護(hù)的積極性。因此，必須探索建立市場(chǎng)化的耕地保護(hù)制約和激勵(lì)機(jī)制，讓保護(hù)耕地有利可圖。

以上問(wèn)題，集中表現(xiàn)為如何認(rèn)識(shí)農(nóng)村土地出讓金的性質(zhì)、實(shí)質(zhì)及其正確處理問(wèn)題。在目前我國(guó)農(nóng)村土地市場(chǎng)化過(guò)程中，農(nóng)村集體土地事實(shí)上經(jīng)歷了兩次“出售”環(huán)節(jié)：第一次“出售”是政府將土地從農(nóng)民手中征用，使集體土地變成國(guó)有土地，其代價(jià)是給予農(nóng)民以一定量的補(bǔ)償金，但究其實(shí)質(zhì)就是售價(jià)，而且“價(jià)格”非常低，農(nóng)民只獲得少量補(bǔ)償；第二次“出售”是政府將土地使用權(quán)通過(guò)“招拍掛”方式出讓給開(kāi)發(fā)商，“價(jià)格”非常高，以土地出讓金的形式獲取土地市場(chǎng)價(jià)值。第二次“出售”的價(jià)格往往比第一次“出售”價(jià)格高數(shù)十倍甚至上百倍，兩次價(jià)格之間存在著巨大的價(jià)格差，本文將其稱之為“農(nóng)村土地價(jià)格差”，這是類(lèi)似于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品“剪刀差”概念。區(qū)別只在于：過(guò)去是“產(chǎn)品”剪刀差；現(xiàn)在則是“土地(生產(chǎn)資料)”剪刀差，而后者比前者要嚴(yán)重得多。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)基本理論，所有權(quán)決定收入分配權(quán)，既然農(nóng)村土地屬農(nóng)民集體所有，土地出讓金即農(nóng)村土地第二次“出售”的價(jià)格，其收入應(yīng)全部歸農(nóng)民集體所有，政府?dāng)鷻?quán)以土地出讓金形式取得那怕是一分一厘的收入，當(dāng)然政府可以、也只能用稅收的形式(商品稅、所得稅等)參與其中的分配。然而，由于目前政府控制了土地一級(jí)市場(chǎng)，使得這部分農(nóng)民收入轉(zhuǎn)化為政府收入，它通過(guò)巨大的農(nóng)村土地價(jià)格差對(duì)農(nóng)民進(jìn)行剝奪，農(nóng)民為此作出了巨大的犧牲，改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)民提供了一億幾千萬(wàn)畝耕地(比日本全國(guó)耕地總計(jì)還多)，這是促成我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的基本條件，例如，國(guó)家以低價(jià)征用農(nóng)民土地進(jìn)行基本建設(shè)，節(jié)約了投資，加快了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如國(guó)外修建高速公路，土地費(fèi)用要占總投資的40%以上，而我國(guó)還不到5%。農(nóng)村土地價(jià)格差的存在也是國(guó)民收入分配格局向政府傾斜的重要原因。土地出讓金應(yīng)該全部返還給農(nóng)民集體，用于保障農(nóng)民的生存和發(fā)展。

[1]陳阿興.增加國(guó)家投入與增加農(nóng)民收入.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，2002.

[2]陳明.農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新與農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利保護(hù).湖北人民出版社，2006.

[3]孟勤國(guó)等.中國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題研究.北京：法律出版社，2009.