廈門海綿城市建設的PPP模式探析

林麗玲

中國政法大學商學院

廈門海綿城市建設的PPP模式探析

林麗玲

中國政法大學商學院

建設海綿城市是黨中央、國務院推進生態文明建設、倡導綠色發展的重大舉措。廈門作為全國首批海綿城市建設試點城市之一，把海綿城市建設作為踐行“綠色發展”理念的重要內容全力推進。但是據專家測算，海綿城市建設投資約為每平方公里1億元-1.5億元，在這一“天文數字”面前，中央財政補助力度顯得杯水車薪，所以PPP模式將被鼓勵運用和大力推廣。本文將以廈門海綿城市建設為例，對海綿城市建設的PPP模式進行思考和探索，分析并提出PPP模式對我國海綿城市建設應用的幾個建議。

海綿城市；PPP模式；建設

一、海綿城市建設的概念

海綿城市是指通過加強城市規劃建設管理，充分發揮建筑、道路和綠 地、水系等生態系統對雨水的吸納、蓄滲和緩釋作用，有效控制雨水徑流，實現自然積存、自然滲透、自然凈化的城市發展方式。通俗地說，海綿城市建設就是要讓城市變得像海綿一樣，下大雨的時候，雨水能夠很好地下滲、滯留、存蓄，留下的雨水還能夠得到凈化處理，需要時將蓄存的水“釋 放”并加以利用，將自然途徑與人工措施相結合，在確保城市排水防澇安全的前提下，最大限度地實現雨水在城市區域的積存、滲透和凈化，促進雨水資源的利用和生態環境保護。

二、廈門建設海綿城市的現狀

(一)城市概況

廈門地處我國東南沿海--福建省東南部、九龍江入海處，瀕臨臺灣海峽，面對金門諸島，與臺灣島和澎湖列島隔海相望是海峽西岸重要的中心城市和國際性海港風景旅游城市，也是全國首批實行對外開放的四個經濟特區之一。廈門市域由廈門島、鼓浪嶼及內陸沿海地區組成，現轄思明、湖里、集美、海滄、同安和翔安6個行政區，全市現狀土地面積1573.16km2，常住人口392萬人。2016年，廈門地區生產總值為3784.25億元，全年財政總收入1083.34億元，人均GDP、人均財政居全國計劃單列城市的前列。廈門目前正以“一帶一路”和自貿區兩大歷史機遇為抓手，積極推進城市轉型建設。

(二)廈門建設海綿型城市的意義

廈門肩負著海峽兩岸交流融合的特殊使命，改革開放以來廈門市一直處于快速發展狀態，目前城市人口已接近400萬人(本島人口密度達到2萬人/平方公里)，規劃2020年將達到500萬人，預測2050年將超過800萬人，城市發展需求極其旺盛。但另一方面，廈門市地域狹小，資源環境制約因素多，所以發展空間有限。要實現美麗廈門戰略規劃提出的發展目標，廈門必須走集約、低碳生態發展之路。而通過海綿城市的建設，一是能進一步保障廈門水資源安全；二是能夠進一步加強廈門城市防洪排澇體系的建設；再者還能夠進一步改善和提升廈門水生態環境質量。

(三)廈門海綿型城市建設的現狀

廈門于2015年4月列入全國首批海綿城市建設試點城市。經過市委市政府的精密部署，加上市區兩級縱向分工協作以及各部門橫向聯動整合，廈門的海綿城市試點工作在全市區域得以快速推進。作為全國首批海綿城市建設試點城市之一，廈門把海綿城市建設作為踐行“綠色發展”理念的重要內容全力推進，并編制完成了《美麗廈門·共同締造——廈門市海綿城市建設試點城市實施方案》，把“滲、滯、蓄、凈、用、排”的關鍵建設理念融入城市規劃、建設和管理中，以增強城市宜居度和承載力，初步建立海綿城市建設管控機制和指標體系，形成了可借鑒、可推廣的海綿城市建設“廈門經驗”。從2015年到2017年，廈門的海綿城市建設已投資61.27億元，將建設透水路面改造、綠地改造、綠色屋頂、排洪設施改善以及農村植物等250個海綿城市項目。其中廈門馬鑾灣和翔安新城兩個海綿城市試點區，2016年投入約47億元，實施150個海綿改造項目。2017年，廈門計劃要完成35.44平方公里的海綿城市建設試點區，到2020年，建成區海綿城市建成比例不低于20%。

三、關于廈門建設海綿型城市PPP模式的思考

(一)PPP模式的概念

政府和社會資本合作模式(Public-Private Partnership)簡稱PPP模式，主要是指政府和私人企業之間為提供公共產品和服務并以具體項目為載體而共同建立起來的一種合作融資模式或商業模式。通過對比分析，各國PPP模式的共同特點為：私人企業參與建設、投資、運行管理等工作，并向政府或最終使用者提供滿足合同規定服務質量的公共服務；與此同時，私人企業通過政府付費或者使用者收費的方式獲得合同中明確的相應回報。而從我國相關文件的描述和現實情況來看，與政府合作、代表商業力量的一方，不少是國企或混合所有制企業，因此在我國采用“政府與企業合作”的表述更為準確。

(二)廈門海綿城市建設采用PPP模式的動因

1、政府的推動。PPP模式通過市場的力量，將專業領域的事情交給最擅長的企業，把政府從不擅長的具體事務中解脫出來，較之于傳統建設模式有諸多優勢，這給全國大范圍的海綿城市建設提供了新的思路。2014年，財政部發布《關于開展中央財政支持海綿城市建設試點工作的通知》，對采用PPP模式到一定比例的試點城區，將按照補助技術的10%作為獎勵資金做了明確規定；2015年10月國務院辦公廳又發布了《關于推進海綿城市建設的指導意見》，鼓勵試點城市運用PPP模式參與海綿城市項目的投資、建設和運行管理。2016年4月，財政部發布《城市管網專項資金考核辦法》，其中PPP模式的計分權重占70%-90%左右，進一步體現了國家對PPP模式的重視。

2、技術的需要。廈門作為全國首批海綿城市建設試點城市之一，在2015年至2017年的試點期間，海綿城市建設資金估算為72.1億元。如此巨額的投資讓PPP模式有了展示的舞臺，如引入社會資本，創新市政公用設施投融資機制，打造多元化、可持續的資金保障能力等。值得一提的是，通過與具備技術實力的企業集團或聯合體合作的PPP模式可以引入專業技術和人才，更好地推進海綿城市的建設與運營管理。

3、未來的趨勢。“十三五”規劃建議已于十八屆五中全會通過，它提出：“要牢固樹立創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，要創新公共基礎設施投融資體制，推廣政府和社會資合作模式”，這對民營企業更多參與海綿城市建設，實現轉型升級意義重大。所以說采用PPP模式是未來的一種趨勢，它不僅轉變了政府的職能，實現了政府和企業風險共擔、共同合作、利益共享，更將提高社會服務水平和公共產品建設效率。而且在海綿城市的建設中大力推廣PPP模式會讓基礎設施建設煥發出生機和活力。

(三)采用PPP模式海綿城市建設需解決的問題

1、政府與企業目標是否一致問題。PPP模式既是一種融資模式，同時也是一種管理模式。有些地方政府容易滿目地夸大它的融資作用，造成判斷失誤。在PPP模式中，雙方有可能因目標不一致而產生沖突。比如，政府想的是融資，降低自身財政風險，而私人組織則想的是利益最大化等。目前對于試點城市來說，雖然資金短缺可能是當前的第一難題，但也切忌因操之過急而盲目地選擇合作對象。

2、收益模式與政府付費問題。海綿城市PPP模式要吸引社會資本和企業的積極參與必須要解決的一個關鍵就是收益模式的問題。財金[2014]76號文和發改投資[2014]2724號文均提出，PPP模式是通過“使用者付費”及“必要的政府付費”獲得合理投資回報。而海綿城市PPP項目公益性強，且我國并沒有建立強制性的雨水排放許可制度和雨水收費制度，目前尚不具備“使用者付費”的條件，因此政府“購買服務”仍然是主要付費方式，新的收費模式和增長點仍有待探索。現有付費模式下，地方政府的支付能力和信用將會成為海綿城市PPP項目極為重要的依靠和保障。可見，地方政府支付信用的風險也會導致PPP模式吸引力不足。

3、運營監管與激勵的問題。按照財政部要求，PPP項目簽署的合同至少具有10年服務運營期，因此長期的運營維護管理及監管也是海綿城市PPP項目需解決的重要問題。即便方案設計合理、施工建設到位，若沒有長期穩定的、良好的運營維護工作本身較為復雜，再加上各種綜合因素影響，維護期內很容易產生非技術性的責任糾紛問題，甚至最終導致績效考核方面的困難或糾紛。

4、實施PPP模式的經驗不足。我國的PPP模式如果與發達國家相比，其實還處于初級發展階段，且各項規章制度還很不大完善。PPP模式雖然在我國擁有很大發展空間，但其具有投資大、風險高、時間長、合同結構相對復雜等特點，存在政府信用風險、資金風險、法律法規風險、項目管理風險等，所以在海綿城市建設的問題上，還必須要加強對PPP項目的管控，通過必要的財政約束和財政承諾的控制來降低整個項目的總體風險。

四、關于廈門海綿城市PPP模式建設的幾點建議

(一)創新機制，增強活力

PPP模式不僅轉變了政府的職能，實現了政府和企業風險共擔、利益共享、共同合作，更將提高公共產品的建設效率和社會服務水平。通過引入社會資本，創新市政公用設施投融資機制，打造多元化、可持續的資金保障能力，也為海綿城市建設注入新的活力。政府可通過競爭性磋商等市場機制選擇技術能力、投融資能力、建設和運營能力等方面綜合實力較強的最佳社會資本作為合作對象，讓具備技術實力的企業集團或聯合體，采用總承包方式承接海綿城市建設項目。

(二)尊重科學，規范運作

目前“海綿城市”項目扎堆啟動，有專家指出，“海綿城市”的建設應該尊重科學、冷靜思考，不應過分夸大或貶低綠色雨水基礎設施的作用，不能一味地不看地質條件盲目投資。一是在通過公開招標、競爭性磋商等方式確定社會資本的前提下，統一合作模式，規范運作流程，比如由中標的社會資本與政府指定的部門或國有企業共同組建項目公司， 確定合適的社會資本與政府的出資比例以及合理的合作期(一般在15-20年左右，包括建設期和運營服務期)等。二是在海綿城市的投資建設和運營管理中，政府應該保證海綿型城市PPP模式建設的競標流程公開、透明，企業間競爭要公平、誠實，選擇最具實力的投資人，并對后期的施工、運營、維護做好監管核查，保證項目的質量。

(三)轉變職能，強化監督

通過PPP模式建設海綿城市不僅可以引入專業的技術以及人才，為推進海綿城市的建設與運營管理增加籌碼，還能成為推進城市治理體系和治理能力現代化的重要抓手。因此，政府部門在PPP項目實施過程中要注意實現職能轉變，過去是當“運動員，”而現在要轉變成“裁判員”。比如在項目開始前就制定詳細的績效評價體系，讓社會資本一開始就能明白自己的“投資”。再者是要對PPP模式中合作雙方進行嚴格的監管，規范項目進程的績效評定，通過建立海綿城市績效考核體系和獎懲辦法，對海綿項目運營效果進行整體考核，實現雙方利益最大化。

(四)權責明晰，利益共享

PPP模式是在公有制和私有制之間的合理折中，是提高經濟效益和社會效益的有效途徑。其最大價值在于借助社會資本實現提高、降低成本的目的。“雙贏”甚至“多贏”的合作理念能夠激發民間資本參與海綿型城市建設的熱誠，政府應合理運用。再者PPP模式能為海綿型城市建設提供新鮮活力，所以政府作為PPP項目服務的購買者，還應制定明確、易計、可監測的考核指標，在建設后也應避免重建設、輕管理，重投入、輕運營的做法，可采用合適的投資回報機制，如政府可用性付費+績效付費等方法，根據企業完成情況進行付費，確保政府的管理角色扮演不缺位、不越位，社會資本的投入保質量、保運營、保回收。

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林麗玲(1977-07) 性別：女 籍貫：福建，民族：漢，學歷：博士在讀，職稱：經濟師、高級政工師；學校：中國政法大學商學院2016級博士)研究方向：世界經濟與國際金融。