地方政府權力清單制度的完善

◎崔 紅

地方政府權力清單制度的完善

◎崔 紅

一直以來，政府權力清單制度備受學界關注。為了更好地完善地方政府權力清單制度，本文從三個方面進行了討論，即深化改革是完善地方政府權力清單制度的基礎；解決地方政府權力清單制度實施過程中的問題是關鍵；加快我國組織法制建設是政府權力清單制度實施的前提。

政府權力清單 政府權力清單制度 問題

一、政府權力清單制度需要解決的問題

學界一直關注政府權力清單制度。借助于中國知網的中國學術期刊網絡平臺，以“政府權力清單”為關鍵詞進行檢索，該平臺從2009-2017年收集多學科的文獻多達206篇。從時間上看，2017年的文獻主要是研究政府權力清單制度執行中的問題。從內容上看，學界調查研究了政府權力清單制度的實施情況，有的學者調研了我國30個省級政府實施情況，有的學者調研了不同層次地方政府，文獻集中討論實踐中亟待解決幾個問題。

1.關于行政權力清理的問題。一些權力“游離于權力清單之外”，這些清理不清的權力包括：一是各地各級政府“對行政決策權以及財政引導資金劃撥等重要行政權力”沒有列入政府權力清單之中。二是不少職能部門采取選擇性放權如“打包”放權、明放暗不放、放小不放大、放虛不放實等變相放權方式。以省級政府歷次公布的放權清單為例，將權力下放或轉移給所屬的事業組織，這些事業組織的決策權還是該級政府或政府工作部門。

2.政府權力分類及其標準的問題。政府實務、行政法學與司法三個領域對政府權力分類不一致。政府對權力的分類依據是中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》要求“各省（自治區、直轄市）政府可參照行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政給付、行政檢查、行政確認、行政獎勵、行政裁決和其他類別的分類方式（9+X）”；最高人民法院關于規范行政案件案由的通知》對行政行為種類采用（26+X）；而學術界對行政行為的分類沒有達成共識。章劍生教授、沈福俊和鄒榮等分別在其主編的教材中采用了不同的分類，各抒己見。實務與學理的不同分類，主要緣于我國行政組織法及其相關制度的不健全。

3.政府權力清單公開的平臺問題。有的學者認為“多數行政機關在網絡上公布了權力清單，有的還建立了權力清單在線監督系統、廉政微博、微信公眾平臺、廉潔市場等”，但“不是所有地區都是有網絡覆蓋的”。另外，“現在網絡平臺眾多，相關的網站也有很多，民眾不知道如何選擇，到底哪個網站公布的信息是有效準確的”；或者“頁面信息不能及時更新，通過網絡公布權力清單很受限”。

二、改革是完善地方政府權力清單制度的基礎

從地方政府權力清單制度實施的現狀看，隨著社會發展與改革的深入以及立法的變動，需要不斷調整政府權力清單上的權力。政府權力清單制度必須建立一個動態化、常態化機制。為此，各級政府下一步的任務主要如下。

1.厘清中央與地方政府的事權，是完善事權清單及其制度的基礎。按照十八屆三中全會的要求“最大限度減少中央政府對微觀事務的管理，……直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經濟社會事項，一律下放地方和基層管理。”“加強中央政府宏觀調控職責和能力，加強地方政府公共服務、市場監管、社會管理、環境保護等職責。”“國防、外交、國家安全、關系全國統一市場規則和管理等作為中央事權；部分社會保障、跨區域重大項目建設維護等作為中央和地方共同事權，逐步理順事權關系；區域性公共服務作為地方事權。”十八屆四中全會要求“完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權法律制度，強化中央政府宏觀管理、制度設定職責和必要的執法權，強化省級政府統籌推進區域內基本公共服務均等化職責，強化市縣政府執行職責。”

2.加快財稅制度改革，為實行財權清單制度奠定基礎。按照十八屆三中全會的要求“建立事權和支出責任相適應的制度。”“保持現有中央和地方財力格局總體穩定，結合稅制改革，考慮稅種屬性，進一步理順中央和地方收入劃分。”“改革稅制、穩定稅負、透明預算”“改進預算管理制度”“完善稅收制度”。

3.深化體制改革，加快人事組織清單的制度建設。按照十八屆三中全會的要求“轉變政府職能必須深化機構改革”“優化政府機構設置”。十八屆四中全會又要求“深化行政執法體制改革。根據不同層級政府的事權和職能，按照減少層次、整合隊伍、提高效率的原則，合理配置執法力量。”“推進綜合執法，大幅減少市縣兩級政府執法隊伍種類”“完善市縣兩級政府行政執法管理，加強統一領導和協調。”

三、解決地方政府權力清單制度實施過程中的問題是關鍵

1.地方政府權力清單編制是一個多程序綜合性的過程，注重下列環節：一是配置專門的機構和專業的人員。二是梳理行政權力并進行科學分類，特別是按照行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政給付、行政檢查、行政確認、行政獎勵、行政裁決和其他類別等的行政權進行分類；理論與實際相結合，實務部門主導編制工作，理論研究者積極參與。三是完善行政權力清理的后續處理機制，而且地方政府權力清單編制的延續環節是不可缺少的，即隨著法律規范進行修訂、廢除，地方政府權力清單及時相應調整，并形成常態化監督和調整機制。

2.地方政府權力清單的公開按照政府信息公開的方式。政府權力清單應該在政府網站的信息公開欄目，作為政府信息公開的一項。從已經公布權力清單的遼寧、浙江、江蘇、安徽、山東、吉林等省份看，多數是運用滾動信息方式，很少在政府信息公開或政務公開欄目公布。此外，要積極探索開拓新的信息平臺，進一步擴大政府權力清單公開的覆蓋面和影響力。

3.地方政府權力清單制度相關的糾紛，通過行政復議和行政訴訟等救濟方式解決。從案件類型（案由）上，應歸屬于信息公開類。地方政府權力清單不是證據，是行政執法依據，因為政府權力清單具有規范性文件的法律效力。

四、加快我國組織法制建設是政府權力清單制度的前提

十八屆四中全會《決定》強調“推進各級政府事權規范化、法律化”，就是指政府權力清單的制定和執行有法可依。這就要求規范政府權力的組織法和行為法要健全。成熟市場經濟國家，如英、美、日、德等國都用法律的形式對政府間的事權財權關系進行了明確規范。因此，政府權力清單的法律化是指完善相關配套立法。

我國組織法不健全是不爭的事實。以事權立法為例，我國事權立法有憲法和組織法，以及其他法律、行政法規、地方性法規和規章，但一方面現行的《國務院組織法》和《地方各級人民代表大會和地方人民政府組織法》的規范過于原則，有待于細化；另一方面關于中央與地方行政權的權限、地方政府之間的行政權限以及政府部門之間的權限界限不清，類型化的三大行為法，如《行政處罰法》《行政許可法》和《行政強制法》，在不同級別行政機關的行政權界限界定上缺乏規律性，再加上大量的行政立法和地方立法成為行政權的主要依據，使不同地區的權力清單差異很大。事權立法的上述特征，說明我國加強政府組織立法，是一項緊迫任務。另外，法治政府除了實施事權清單之外，政府的財權清單和人事權力清單，還有待于進一步法制支持。

注：本文系遼寧省社會科學規劃基金一般項目（項目編號：L15BFX005）的階段性研究成果之一

（作者單位：沈陽師范大學法學院）

責任編輯：宋 爽