關于稅務機關代開發票存在問題的分析調研

◎虞連鋒

關于稅務機關代開發票存在問題的分析調研

◎虞連鋒

代開發票是征管法賦予稅務機關的職責，目的是給由于特殊原因不能夠自己開具發票的納稅人或者稅務機關不允許自己開票的納稅人提供方便。然而，隨著稅制的改革、經濟形勢的發展和計算機技術的普遍提高，稅務機關代開發票面臨著很多迫切需要解決的問題。

“營改增” 代開發票 問題 建議

一、選題背景及意義

2017年3月中旬至4月底，遼寧省國家稅務局對4個市局開展了“大督察”重點抽查工作。按照“大督察”工作的要求，對15個全職能的基層辦稅服務廳進行了明察暗訪，并與近60名稅務干部進行了座談。通過明察暗訪和座談發現，在代開發票環節存在難點和風險，尤其在“營改增”之后，這方面問題顯得更為突出。筆者就“營改增”前后稅務機關代開發票的總體情況、存在問題進行探討并提出完善稅務機關代開發票的建議。

二、現行關于代開發票的主要文件依據

1.《國務院關于修改〈中華人民共和國發票管理辦法〉的決定》（國務院令2010年第587號）和《國家稅務總局關于修改〈中華人民共和國發票管理辦法實施細則〉的決定》（國家稅務總局令第37號）是代開發票的綱領性文件，賦予了稅務機關代開發票的權利。

2.《國家稅務總局關于印發〈稅務機關代開增值稅專用發票管理辦法（試行）〉的通知》（國稅發［2004］153號），該文件明確了稅務機關代開發票的崗責和納稅人申請代開增值稅專用發票的權利。

3.《國家稅務總局關于印發〈全國稅務機關納稅服務規范〉的通知》（稅總發［2014］154號）和《國家稅務總局關于納稅人申請代開增值稅發票辦理流程的公告》（國家稅務總局公告2016年第59號），明確了代開發票的流程和需要提交的資料：一是《代開增值稅發票繳納稅款申報單》；二是自然人申請代開發票，提交身份證件及復印件。

三、“營改增”后代開發票數量激增

以兩個市局實施的同期代開數量為例：一個市局“營改增”前全市2016年一季度代開發票3382組，金額33001萬元；“營改增”后全市2017年一季度代開發票34758組，金額267830萬元。另一個市局“營改增”前全市2016年一季度代開發票4839組，金額21290萬元；“營改增”后全市2017年一季度代開發票16711組，金額60097萬元。由此可見，“營改增”后代開發票業務量明顯增加，其中由營業稅改征增值稅業務申請代開的比例占全部代開的80%左右。

四、稅務機關代開發票面臨的主要困惑

1.申請代開發票的主體身份無法核實真偽。目前，稅務機關缺少身份驗證的措施和手段，加之在大數據高速發展的時代，個人或企業信息很容易被泄露，網絡上有許多造假機構，仿造一套稅務登記證件或者居民身份證十分方便，而且成本非常低。申請代開發票時，對申請人所提供的身份信息無法核實真偽，未來若出現問題，無法追究申請人的法律責任。

2.申請代開發票的主體行為無法核實真偽。按照《全國稅務機關納稅服務規范》和“便民辦稅春風行動”的工作要求，轉變服務型稅務機關，增強稅務機關服務意識，方便納稅人辦稅，減少納稅成本，盡可能減少納稅人的辦稅時間，而且按照納稅服務規范的要求，代開發票屬于即辦事項，窗口工作人員只能對資格和證明材料進行案頭審核。按照稅務部門目前擁有的社會資源和法律賦予的權力很難確定業務的真實性，這樣就會造成稅務機關代開出一些虛假發票。

3.文件缺少明確規定，面臨具體業務時無法準確處理。在代開業務中經常會遇到單次申請代開金額超過一般納稅人認定標準的情況，增值稅暫行條例和一般納稅人認定管理辦法明確規定超標后必須在規定的期限內認定為一般納稅人，在規定期限內不申請認定的，按照一般納稅人適用稅率計算繳納稅額，但對于一次性代開金額超過一般納稅人認定標準的部分應該如何處理，現行文件沒有相關明確規定。

4.現行文件相互矛盾，具體執行時存在困惑。《國家稅務總局關于加強和規范稅務機關代開普通發票工作的通知》（國稅函［2004］1024號）規定了申請人所需的資料包括：申請代開發票人的合法身份證件。但是，《國家稅務總局關于納稅人申請代開增值稅發票辦理流程的公告》（國家稅務總局公告2016年第59號）中明確規定了申請人所需的資料包括：《代開增值稅發票繳納稅款申報單》；經辦人身份證件及復印件。

5.“營改增”之后申請代開內容復雜多樣，給代開人員進行正確鑒別帶來難度。自“營改增”開展以來，代開發票的業務量成倍增長，申請代開的內容五花八門，給窗口人員帶來極大的困擾，增加了窗口人員的工作負擔，國稅機關的管理相比地稅機關要嚴格和規范，納稅人不理解，容易產生抵觸情緒，不利于構建和諧的征納關系。

6.同一納稅人存在多個合法、有效稅務登記信息，利用多重身份代開發票，可能造成稅款流失。“營改增”以前同一納稅人在地稅機關設立多個名稱一樣稅號不同的稅務登記。“營改增”之后，這部分納稅人在國稅機關同樣存在。我們在督察時發現，某市一戶房地產企業“營改增”之前存在兩個稅務登記信息，“營改增”之后在國稅機關也同時存在，一個登記類型為一般納稅人的正式稅務登記，另一個為臨時稅務登記，因納稅人的身份合法、有效，窗口人員只能為其代開發票，可能會造成企業利用一般納稅人和小規模納稅人的稅率差來達到避稅的目的。

五、完善稅務機關代開發票的建議

1.推廣實名辦稅，防止虛假代開。效仿住宿業或金融業，與公安機關協調合作，搭建驗證信息平臺，增加申請人身份信息真偽審核，防止納稅人用虛假身份證申請代開。對虛假或無法識別的身份證件，拒絕為其辦理代開業務，在全國范圍內開展實名辦稅制度，規范納稅人涉稅主體行為。

2.增加代開資料，強化信息審核。納稅服務的要求是減輕納稅人負擔，但是卻無形中加大了稅務機關的責任和風險，申請人可操作空間非常大，存在一個經營者提供幾個身份證明申請代開，稅務部門對其真實性很難識別。建議在納稅人申請代開發票的時候增加代開發票所需提供資料，要求申請人繼續提供購銷合同、經辦人身份信息證明、開票和受票雙方身份證明等必要資料，盡可能的證明業務的真實性，降低涉稅風險。

3.調整相關政策，明確具體規定。部分代開發票政策制定時間無法適用于目前征管現狀，應對相關政策進行梳理、調整和細化，進一步明確代開范圍、金額和超標準代開等規定，明確單次代開金額超過一般納稅人認定標準的處理辦法。通過暗訪和座談發現各地對這類問題處理方法不一，國家稅務總局應當制定明確文件，對這類行為進行具體規定，這樣基層稅務機關在執行過程中有據可依，避免因標準不同所產生的風險。

4.放開開具權限，減少代開責任。建議放開增值稅專用發票開具權限，取消專票代開，由小規模納稅人及個體工商戶自己領購、開具增值稅專用發票，可以減少稅務機關窗口壓力。小規模納稅人及個體工商戶自己開具或到稅務機關申請代開增值稅專用發票，在涉稅鏈條中起到的作用是一致的，都可以抵扣進項稅額或列支成本費用，由納稅人自行開具后可以極大的減少代開窗口的工作壓力，并規避因此而產生的責任。

5.完善投訴機制，構建和諧環境。搞好納稅服務和妥善投訴處理情況是目前考核的重要指標，但作為稅務機關不能因注重服務而忘記對納稅人管理的本職，應在稅法和文件規定的范圍內進行服務，如果一味強調服務，無底線的滿足納稅人要求，造成窗口人員心理失衡，長期會對工作有抵觸情緒，失去工作的積極性，建議總局應該完善投訴機制，構建和諧的征納環境。

（作者單位：朝陽市喀左縣國家稅務局）

責任編輯：宋 爽