關于完善環保垂直管理體制的幾點思考

武靜 戴莉

(黑龍江生態工程職業學院，黑龍江 哈爾濱 150025)

關于完善環保垂直管理體制的幾點思考

武靜 戴莉

(黑龍江生態工程職業學院，黑龍江 哈爾濱 150025)

基于我國具體國情提出的環保垂直管理體制雖然對環保工作能夠起到一定的促進作用，但是仍然不能從根本上擺脫地方政府的不當干預；同時在相對獨立的環境下，難免會失去地方政府相關部門的支持與配合，從而無法達到垂直管理的預期目標。為克服以上弊端，建議在當前的垂直管理體制基礎上，進一步實行中央以下垂直管理，在徹底避免地方政府干預的同時，建立長效合作機制，加強與地方政府之間的協作，從而促進環保工作高效開展。

環保垂直管理體制；地方保護主義；執法獨立性

當前，我國正在開展環保垂直管理體制試點工作。試點要求整合各層次監管力量，實行省以下環保垂直管理，地市一級環保實行以省級環保機構管理為主、地方政府為輔的雙重管理體制，縣級環保部門不再單設而是作為地市級環保部門的派出機構。自2016年11月開始，繼重慶市、河北省成為首批試點省市之后，全國各省正在陸續開展試點工作。由于各地試點工作剛剛起步，因此改革效果還有待在實踐中進一步考察。筆者認為，環保垂直管理體制的建立有利于形成最嚴格的環境保護制度，以解決目前環保體制突出的問題。然而，就我國具體國情而言，環保垂直管理體制的改革模式在理論上仍然存在一定的瑕疵。

1 實行環保垂直管理的意義

1.1 提高環境執法的權威性和統一性

我國幅員遼闊，地大物博，資源環境問題具有整體性、擴散性和流動性。然而各行政區域在行使環境管理權上“畫地為牢、分而治之”，導致整個國家環境治理的碎片化，同時也妨礙了環保法治權威的樹立。從這個意義上說，環保垂直管理不僅是對權力機構的理順，也是完善治理體系、實現治理能力現代化的一個重大舉措。因此，實行環保垂直管理，有利于打破長期以來環境職權分割的局面，提高環境執法的權威性和統一性。

1.2 有助于推動環境執法制度化

垂直管理體制是落實綠色執法理念，推動國家綠色產業發展的體制保障，是對傳統的環境保護管理體制的革命性變革，其內容牽扯到體制、機構、人員等多方面的重新分配。將“以塊為主”的管理體制調整為“條塊結合”的模式，可以說是“牽一發而動全身”。因此，在全面依法治國的治國理念下，將監測、監察、執法、許可等行政行為統一化，明確環保部門的各項權力，明確界定地方政府及其相關部門各自的環保責任，能夠保障市級環保機構統一管理、統一指揮的環境行政執法權力，有效避免地方政府的干預。

2 環保垂直管理體制試點中存在的問題

2.1 難以克服省級“地方保護主義”

地方保護主義是環保部門有效執法的最大障礙。由于長期以來國家以GDP作為衡量地方政府政績的主要指標，導致一些地方政府私自制定“土政策”，降低環保標準招商引資，甚至為當地的違規企業“保駕護航”。實行省級以下垂直管理后，將基層環保部門的管理權全面上收到市一級，市級環保部門的人事權上收到省一級，能夠在一定程度上切斷與地方政府的利益關系，削弱地方政府對環保部門執法干預的權力，是對市級政府以下權力的制約。雖然2015年新頒布的《環境保護法》被譽為“史上最嚴環保法”，對政府承擔環保的責任規定甚為嚴格，但是由于相關配套法律法規尚不完善，法律的執行還需進一步落實。同時，各省在制定經濟發展戰略時，難免會將本省的經濟利益放在首位，損害環保利益在所難免。因此，從這一角度講，省以下環保垂直管理體制難以克服省級“地方保護主義”。

2.2 雙重管理體制阻礙環保執法獨立性

垂直管理的本意是實現環保部門的獨立性，擺脫地方政府的干預，制約地方政府的不當經濟決策，約束并處罰企業的環保違法行為。然而，根據《試點》規定，省以下環保機構監測監察執法垂直管理體制，是以省級環保機構管理為主的雙重管理體制。在干部任免方面，地方政府仍然具有一定的權力，未能實現在人、財、物方面與地方政府完全脫離關系。地方政府享有對環保機構負責人提名、考察等權力，使得環保部門在對企業實行執法時，出于對自身利益的考慮，必然或多或少顧及地方政府的意見，不能完全排除地方政府的干預，從而阻礙環保執法的獨立性，使環保部門的工作難以順利開展。以哈爾濱市為例，哈爾濱是首批實行垂直管理的城市(不含呼蘭區和阿城區)。面對哈爾濱市老工業基地煙塵、粉塵和松花江流域水污染治理任務繁重的嚴峻形勢，對區環境保護工作進行垂直管理，除了呼蘭區和阿城區之外，整個區環保局都歸哈爾濱市環保局管轄，哈爾濱市環保局對省環保廳負責。從實際效果來看，雖已逐步建立起辦事高效、運轉協調、行為規范、監管統一的環境保護行政管理運行機制，但仍未能完全擺脫地方政府的干預。2016年國家環保督查組在黑龍江視察環境問題時，重點指出哈爾濱市環境治理工作推進不力，對環境違法問題私自降低處罰標準，越權審批、違規審批，跟違法企業結成“同盟軍”，給違法企業當“保護傘”，甚至對抗上級環境保護主管部門的監督檢查。

此外，我國環境資源的廣闊性決定了環保工作是一個龐大的系統工作。環境保護工作與其他工作性質上不同，環境資源的整體性要求管理體制的統一性，如果繼續延續過去的“條塊結合”管理體制，無論是過去的“以塊為主”，還是現今的“以條為主”，都是對資源管理的割裂，管理權的分散必將導致環境治理的盲目性與被動性。

2.3 缺少與其他部門之間的協調合作，增加執法成本

環境保護問題的實質是經濟社會問題，除了環保部門的監管和執法外，還需要財稅、工商、農業、林業、國土資源等相關部門的配合，因此地方政府的綜合協調和管理職能就顯得十分重要。縣級環保部門管理上劃后，縣級政府對地區事務協調管理的權威性和有效性大打折扣，環保部門也因缺乏地方政府組織協調和相關部門合作而導致工作難度增大，執法成本增加。

目前，河北、上海、江蘇、福建、山東、河南、湖北、廣東、重慶、貴州、陜西、青海等12個省(市)已提出了改革試點申請，力爭在2017年6月底前完成試點工作。由于體制涉及省、市、縣各級和東、中、西各區域，并且不同層級不同地域之間的差異比較大，如果在所有的地區實施環保垂直管理體制，必將產生地域限制問題。例如，在山區和欠發達的農村地區，由于缺乏與基層鄉鎮政府和相關部門的溝通協調，加之信息來源渠道閉塞，即使依靠集權的垂直管理體制，依舊難以避免信息獲取困難和監督執法成本過高的問題，從而使環保部門在擺脫地方政府掣肘的同時，也將在一定程度上失去地方政府的支持和地方職能部門的有效配合，最終導致環保垂直管理體制改革在實踐中不能完全達到預期的效果。

3 完善環保垂直管理體制的建議措施

3.1 實行中央以下環保垂直管理體制

2016年，中央先后兩次向全國各地方派遣環保督察組。環保督察組在集中檢查的過程中，發現了很多嚴重的違法排污問題，在各省關閉了大量企業，并問責了相關人員。以黑龍江為例，中央環保督察約談32人，立案偵查37件，刑拘24人，行政拘留4人，問責涉及13個黨組織20個單位合計560人。在督察組突擊檢查過程中，各地之所以能夠積極主動配合，除了因為中央環保督察組的地位高之外，最主要原因是中央環保督察組與地方政府之間無任何利益關聯，無須考慮政府或企業的經濟利益，僅以環境利益為前提。因此，環保垂直管理體制應直接歸中央管轄，實行中央以下垂直管理體制，在地方建立環保的長效機制，避免省級“地方保護主義”的問題出現，實現環保督察的常態化，從而倒逼地方政府加大環境治理的力度，切實履行環保職責。

3.2 打破雙重管理體制，實現人財物上的完全獨立

目前，我國的環保垂直管理尚處于試點階段，可以在展開試點工作的省份逐步打破雙重管理體制，實行人、財、物的完全獨立，建立自上而下統一的環保管理體制，強化上級環保部門的統一指揮、監測和監察。市(縣)環保局、環境監察、環境監測機構的人、財、物全部上劃到省環保廳，變成省環保廳的派出機構，統一管理，統一標準化建設，統一檢查考核。這種垂直管理方式并不是要削弱地方政府的環境保護主體責任，相反，通過加強環保部門的環境執法權，能夠獨立對企業實施監督檢查，將“黨政同責”“一崗雙責”“環保一票否決權”落到實處。將以環保系統為主的環境履責體系逐漸調整為地方黨委和政府負責、環保部門統一監管、相關部門各司其職的大環保工作格局。

3.3 加強與地方政府及其相關部門的配合

環境管理是需要多方面的共同配合才能到達良治的效果，尤其是需要與地方政府以及相關部門的配合。首先，可以在偏遠地區建立環保協調機制，互通信息，定期交流，明確機制中政府部門的職責，消除因遲滯管理帶來的信息閉塞、缺少地方支持等弊端。其次，為加強垂直管理的效果，應將環保督查制度化、常態化。設立環保督察專員，增加對環保部門，尤其是縣級環保工作監測督察的頻率和力度，對環保工作進行定期評議。再次，實行環保垂直管理之后，縣級紀檢監察部門將不再對環保部門實施監督。為了彌補同級監督的缺失，可以建立地方人大對環保工作監督制度。賦予縣級人大參與縣級環保部門領導干部考核和任免的權力，建立縣級人大對縣域環境污染事件的問責制度，加強對縣級環保部門的同級監督，以保障地方利益不受侵害。

總之，實行環保垂直管理體制的真正目的是阻斷地方政府的不當干預，實現環保執法權獨立，強化監測監督力度。因此，探索環保管理體制中行之有效的權力分配模式和運行機制，以高效合理的制度作為執法保障是至關重要的。

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[2]周珂.隔離環保管理權力與地方利益 省以下環保垂直管理意義深遠[N].人民日報，2016-01-20(7).

[3]何勇.“垂直管理”還需考慮怎么合作[N].長江日報，2016-09-27(4).

[4]袁華萍.財政分權下的地方政府環境污染治理研究[D].北京：首都經濟貿易大學，2016.

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[6]顧家俊.對縣級環境保護行政部門垂直管理的思考[J].法制博覽，2017(5).

責任編輯：盧宏業

Reflections of Perfecting Environmental Protection Vertical Management System

WU Jing, DAI Li

(Heilongjiang Vocational Institute of Ecological Engineering, Harbin 150025, China)

Combined with the specific national conditions of our country, pointed out that although the environmental protection vertical management system can play a role in promoting environmental protection, there is still no way to get rid of local government meddling fundamentally. At the same time, they will inevitably lose the support and cooperation of local government departments in a relatively independent environment, the desired goal of vertical management will not be achieved consequently. To overcome these disadvantages, further implement the following vertical management under the central government based on the current vertical tube system are suggested, and to remove the power of people, wealth and things from local government departments. In addition, a long-term cooperation mechanism should be established and collaboration with local governments would be strengthened as soon as local government intervention was altogether avoided. This will promote the efficient operation of environmental protection.

Environmental protection vertical management system; Local protectionism; Law enforcement independence

10.3969/j.issn.1674-6341.2017.04.001

2017-05-19

武靜(1978—)，女，黑龍江伊春人，法學碩士，講師。研究方向：環境與資源保護法學。

X32

A

1674-6341(2017)04-0001-03