水資源費改稅推進過程中出現的問題及對策建議

王 蔚 蔡承榮

中共天津市委黨校 天津行政學院

水資源費改稅推進過程中出現的問題及對策建議

王 蔚 蔡承榮

中共天津市委黨校 天津行政學院

剛剛結束的十九大《報告》中指出：“深化稅收制度改革健全地方稅收體系”。繼去年五月“營改增”試點全面推開后，營業稅這一地方主體稅種退出了歷史舞臺。資源稅在重塑地方稅體系中，被寄予厚望。作為資源稅的重要組成部分“水資源的費改稅”工作，如何在總結首個試點河北經驗的基礎上，進一步做好試點擴圍，盡快獲得可復制經驗，以創造成熟條件在全國推廣，具有重大的現實意義。

水資源；費改稅；試點擴圍；地方稅收體系；財稅體制

繼“營改增”之后，資源稅的改革，特別是水資源費改稅的全面推進，對深化財稅體制改革、健全地方稅收體系意義重大。河北省作為我國首個“水資源費改稅”的試點地區，稅改工作于2016年7月1日正式啟動，目前已基本完成。財政部、國家稅務總局在總結、評估河北試點經驗的基礎上，決定繼續擴大試點范圍，以為條件成熟后在全國全面推開水資源稅改積累可復制經驗，包括北京、天津、山東、山西、陜西、內蒙古等地有望納入首輪擴圍。目前北京、天津等地的“水資源費改稅”方案已基本形成上報，試點分步擴圍工作正在緊鑼密鼓、按部就班地進行中。

一、試點成效及擴圍的現實意義

河北省此次水資源費改稅的突出成效可以用兩個明顯概括：一是財稅收入增加明顯。“水資源費改稅試點一年，河北省水資源稅申報超過18億元”①；二是稅收杠桿的調控作用明顯。由于水資源稅改革，能夠利用稅收杠桿調節用水需求，成功實現了對水資源使用的保護，增強了社會特別是企業節約用水意識，促進了水資源的可持續利用，同時也促進了企業轉變生產方式。據財政部等相關部委組織第三方機構評估的統計數據顯示“河北省2016年總用水量比2015年減少4.6億噸，抑制地下水超采作用顯現，用水結構也發生了顯著的優化”②，稅改“綠色”紅利顯現。

從上述成效不難看出，加快推進水資源試點工作的現實意義：

1、水資源費稅改試點的啟動，為破解財稅體制難題，重塑地方稅收體系提供了契機。

營改增后，屬于地方財政收入的主體稅種營業稅退出歷史舞臺，地方財政財權、事權不對等，財政收支缺口較大現象更加明顯。資源稅的改革在一定的程度上有助于完善地方收入體系，增強地方財政的稅收能力，理順中央和地方的財政分配關系。

2、水資源費改稅試點工作的展開，有利于促進相關部門間穩定協調配合機制的形成。

水資源稅改工作，從最初的方案設計一直到最后的稅款征收入庫，必須經過水利核準、納稅申報、地稅征收、聯合監管、信息共享等一系列流程，需要多主體、多部門的密切配合。因此，為了切實做好改革前期準備工作，陜西、內蒙古等多地已成立由當地財政、水利、住建、地稅等部門組成的調研組，對當地水資源、供水設施、取水單位以及水資源費收入等情況，進行研究分析。天津市也早在今年上半年(5月2日)，由市財政局牽頭組織發改委、水務局、水務集團有限公司集中辦公，將原水資源費分別按照在前環節征稅、后環節征稅等多方案進行測算，并與現狀進行比較。6月16日，市財政局向上述有關單位轉發了財政部《關于擴大水資源稅改革試點的方案(征求意見稿》)，配合協調機制初步形成。

3、水資源費稅改試點的啟動，有利于現代財稅制度的構建。

從一般意義上看，通過水資源稅改，有利于 “清費立稅”，理順費稅關系，對于解決當前財稅體系中存在的稅費重疊、功能交叉問題，對于建立公平公正、規范合理、調節到位、征管高效的稅收制度，有著十分重要的現實意義；有利于促進“水”這一稀缺資源的合理開發和有效利用，提高納稅人的水資源保護意識，以實現整個經濟社會的可持續發展；有利于帶動資源稅的轉型升級，同時倒逼高耗能企業轉型，加快經濟發展方式的轉變；有利于運用稅收的強制性和法制化的特性來保障水資源稅收按時足額地繳納入庫，因此水資源費改稅試點擴圍推進勢在必行。

二、推進過程中出現的主要問題

1、費稅平移，不合理因素未被剔除。

此次水資源費改稅試點工作的推進，為確保水資源稅順利開征，不增加正常居民生活用水和一般企業用水負擔，財政部、國家稅務總局有關負責人特地在河北試點改革啟動時發表聲明表示，改革將通過水資源費改稅的方式進行，以保證正常生產生活用水維持原有負擔水平不變③。

這種基于稅費負擔平移的方式，雖然方便、快捷平穩，有利于改革的推進，但其指導思想是建立在認可原有的水資源費負擔設計基本合理的基礎之上的。而實際上原水資源收費體系卻存在諸多不合理因素，其中水價結構不甚合理、價格與成本倒掛嚴重等問題是目前我國各地區普遍存在的問題，在此僅以天津市為例，目前天津市原水主要使用南水北調的長江水，灤河水因水質原因，較少使用。由于引江水價格高于原用原水的價格，使原水成本上漲，天津水務集團有限公司與南水北調中線管理局結算價格是2.16元/立方米，試行二部制水價，基本水價1.04元/立方米，計量水價1.12元/立方米，加之當初南水北調工程建設的設施、設備投入，以及維護費用等資金成本，目前尚未在水價中調整到位，因此存在著較大的資金與價格缺口。同時自來水價格也同樣倒掛。目前天津市自來水供水企業居民、非居民進購水價分別為1.16元/立方米、1.75元/立方米，運行成本(設備折舊、人工等)至少需要4.0元/立方米，以居民用水為例，一階水價4.9元/立方米，由此購買支出年均倒掛高達24億多元④，考慮到惠及民生問題，倒掛資金缺口一直政策性虧損掛賬，如果沒有各級財政的經營補貼，供水企業將長期處于虧損狀態，這種問題不僅在天津，在全國大部分地區都普遍存在，如不能形成有效的轉變機制，長此以往必然會制約供水企業的后續發展及供水質量的進一步提升。

2、前環節征稅，供水企業成本加大

此次水資源費改稅，國家稅務總局從征管需要的角度出發，要求水資源稅在前環節征收，目前河北、天津的水資源費收取現狀均按前環節征稅設計。前環節征稅雖然便于稅源控制，方便征管，但這種方式的缺陷就在于原則上均未將輸送水過程中的各項成本損耗計入在內。僅以輸水入戶中的管網漏失為例，目前我國大多數城市供水管網漏失率達16%—17%,跑冒滴漏無疑會加重供水企業的負擔。此種情況下,要保證城市生產、生活合理用水不增加負擔,穩定水價，供水企業就必須 “消化”相應的成本。

三、對策建議

1、完善相關法律，配套轉移支付，實行專款專用。

水資源稅改前，我國各省的水資源費的使用安排，大多都是先按流程分級上交給各級財政部門，然后再由財政部門下撥給對應的水行政管理部門使用。但對一些財政資金比較緊張的地區，未能將資金用于水資源的管理、保護和設備更新上，提升民生質量上，水資源費挪用現象嚴重。尤其是改增以后，地方財政主體稅種缺失，收支缺口進一步加大。本次資源稅改革的目的之一，也是意圖使資源稅成為地方稅收體系的組成部分，對地方主體稅種及稅收收入起到重要的補充作用。

但考慮到上述“水資源費改稅”后面臨的問題，及供水企業面臨的資金困境，建議財政部門在安排財政支出上，將征收的水資源稅的稅收收入，在各項配套改革措施落實之前，先保持專款專用、專項支持。具體在制度安排上，遵循循序漸進的原則，制定一套與現行水資源費接軌的稅收返還轉移支付制度，并以法的形式固定下來，以確保水務企業的后續發展動力。這方面建議借鑒俄羅斯的經驗。俄羅斯征收的水資源稅，收到該項稅收后，建立水資源管理基金，主要用于水資源的開發和利用，包括對一些相關水資源項目投資。在《俄羅斯聯邦水法典》中還規定了水資源稅不同稅種的分配和使用要求。⑤

2、關注企業稅負變化，建立彈性差別調整機制。

“水資源費改稅”方案開始試行后，應建立責成具體部門密切跟蹤、實時掌握相關企業的稅負變化情況,評估企業稅負承載能力,收集和掌握納稅人反映的行業性特點及問題,不斷調整相關措施和政策，真正發揮水資源稅的稅收杠桿作用，即使 “水”這一稀缺資源得到合理利用、有效開發，達到提高納稅人的水資源保護意識，倒逼高耗能企業升級轉型，以實現整個經濟社會的可持續發展；又配合國家的產業政策，實現結構性調整。

鑒于我國的水資源分布廣泛，開采難度和方式各有不同，對不同的地區應該根據不同地區的水資源以及經濟發展狀況，設置更為靈活、合理的差別稅率。如而對于國家大力扶持的農業及其他特殊行業，給予適當的優惠措施；對于在節水環保方面表現優異的企業，給予適當的減免或退稅獎勵措施。

這就要求通過試點經驗總結，建立富有彈性的水資源稅調節機制，允許地方政府有一定的自主權，可以根據本地實際制定選擇稅基與稅率。在這方面可以借鑒德國經驗——在德國，不同地區根據水資源的采用從量征收水資源稅，但各州間稅率存在差異。另外荷蘭對地表的水污染稅根據不同地區的保護力度要求不同，設置不同的征收稅率，經驗也值得我們參考。

3、多途徑提升供水能力，真正惠及民生。

首先，逐步理順水價，促進供水企業步入良性循環發展軌道。可借“水資源費改稅”之契機，統籌考慮水價、供水企業利潤等多方面因素, 逐步理順水價結構，健全成本約束機制,形成使供水企業向管理要效益、謀發展的外部環境和條件。

在考慮民生，不能采用終端水價一步到位解決成本倒掛問題的前提下，建議可嘗試先對居民用水階梯水價制度進行細化調整，如適當縮減一階水價用水數量，提高二、三階水價價格等，實現逐步平穩過度。如此，也能充分發揮價格杠桿的調節作用,促使居民提高節水意識，逐步減少常規水使用量，為打造“節水型城市”奠定基礎。

其次，建全水價補貼補償機制。在成本倒掛價格不到位情況下，應給予供水企業提供及時足額補貼，以保證供水企業可持續發展。

第三，廣開思路，實行多渠道融資，加對大供水基礎設施的投入。為提高城市供水能力和質量，惠及民生，全面建成小康，一方面應著力提高雨水、再生水、污水處理回用等非常規水資源的利用率；另一方面應加大配送管網、水質凈化設備投入建設，提升居民用水質量。其中需要的大型設備投入，可考慮利用如租賃融資等方式，由政府牽頭，采用租賃公司融資進購相關設備、水務企業承租按期支付租金、必要時可引入政府采購機制助推的發展模式，也可采取相應的PPP模式，解決資金短缺問題，提升城市綜合供水能力，真正實現惠及民生。

注釋：

①數據來源：國家稅務總局網站

②數據來源：人民日報，2017年09月13日。

③光明日報2016 年7月1 日第 010 版，經濟社會新聞版。

④來自天津市水務集團有限公司調研數據。

⑤何萍，“水資源稅研究及對我國的啟示”，企業導報，2016.14.

[1]何萍，“水資源稅研究及對我國的啟示”，《企業導報》[J]，2016.14.

[2]王曉潔 郭寧 楊夢,“水資源費改稅試點：成效、問題及建議”,《稅務研究》[J]，2017.08.

[3]沈琳 韓蔥慧 李佶，“國外保護水資源財稅政策的簡介與啟示”，《涉外稅務》[J]，2009.03.

[4]馬克和，“國外水資源稅費實踐及借鑒”，《稅務研究》[J]，2015.05.

[5]耿香利，“河北省水資源稅改革試點的意義及面臨的問題”，《經濟論壇》[J]，2016.08.

[6]鄭素芳，“國外水資源征稅的經驗做法與我國的征稅障礙”，《對外經貿實務》[J]，2017.03.

[7]胡海水，“對水資源應全面征收資源稅”，中國稅務報，2009年12月16日第006 版。

[8]國煒，“資源稅改革試水 專家稱后續將有四大難點”，財會信報2016年2月1日第A05 版。

[9]衡水市水務局，“突出重點 整體推進水資源稅改革工作”，《河北水利》[J]，2016.10.

王蔚(1965—)，女，中共天津市委黨校經濟學部教授，經濟學碩士。研究方向：財政金融領域理論與實踐熱點問題。

蔡承榮(1963—)，女，中共天津市委黨校經濟學部教授，經濟學碩士，研究方向：宏觀經濟熱點問題。