關于縣域金融助力產業扶貧的分析

王喜梅

四川省直機關黨校

關于縣域金融助力產業扶貧的分析

王喜梅

四川省直機關黨校

從供給側看縣域金融助力產業扶貧的不足表現在服務主體存在短板、產品供給結構失衡明顯、制度供給不足，金融創新的配套機制不健全。從機制角度看，縣域金融助力產業扶貧面臨政府和金融機構合力不夠、項目落地不順暢、財政引導力不足等問題。可以借鑒供給側改革中“加”“減”“乘”“除”的思路。另外，政府要創造有利于創新的環境，全面激活市場、要素、主體。

縣域金融；產業扶貧；供給質量

當前，脫貧攻堅已進入攻堅拔寨的沖刺期，按照十九大報告的要求，要脫真貧、真脫貧，因而產業脫貧成為脫貧攻堅“五個一批”中的關鍵。金融在產業扶貧中具有源頭、活水作用，借鑒供給側改革的思路，做加法，補短板，增強貧困地區金融供給的能力；做減法，降風險，建立完善的金融風險分擔機制；做乘法，精準對接，提升持續增收能力；做除法，破壁壘，多方聯動。

一、從供給側看縣域金融助力產業扶貧的不足

隨著現代農業的不斷發展和產業的不斷升級，對金融產品、服務提出了更高的要求，而從供給側角度看，縣域金融存在供給質量不高的問題，難以實現供求匹配。通過調研發現，主要表現在：

(一)服務主體存在短板

在縣域信貸投入主體方面，存在數量少、力量弱的問題。在金融助力農村產業扶貧中，農信社網點較多，成為主力軍，但也面臨實力較弱、產品單一的問題，難以滿足資金需求。政策性銀行在產業扶貧相關的基礎設施融資方面發揮作用有限。村鎮銀行在數量少、規模小，且在發起設立上有相關限制條件；村民資金互助組織的內部管理較弱，風險控制水平有限。因而，從供給主體的角度來說，廣覆蓋、多層次的扶貧金融體系沒有形成，使得金融服務與農村扶貧產業所需的資金需求不匹配。

(二)產品供給結構失衡明顯

各地農業發展程度不同，貧困戶的差異也較大，因而需要多樣化的產品來滿足農村產業發展和貧困戶脫貧的不同需求。從實際看，在產品方面，不少金融機構認為農村金融盈利點較少，因而創新動力不足，專門針對產業扶貧特殊需求的產品少，比如難以滿足農業新型經營主體的需要。在農業保險方面，品種少、保障機制不健全，難以對農業的弱質性提供有效保障，也影響了產業扶貧的效果。在融資結構方面，存在結構失衡的情況。農村產業扶貧對銀行貸款的依賴度較高，在縣域經濟中，受理念、財力和評級的限制，政府產業引導基金、風投、涉農PPP項目等新型融資工具運用較少。因而，產品供給結構失衡明顯制約金融資金的配置效率。

(三)制度供給不足，金融創新的配套機制不健全。

目前縣、鄉、村三級借貸登記、資產評估、融資擔保、風險補償等配套機制不健全，各類農村資產登記、評估、抵押、流轉平臺缺失或功能不完善，金融機構介入難度較大，導致農村承包土地經營權、農民住房財產權、林權、大型農機具等各類資產難以有效盤活。另外，縣域設立的評級、公證等中介機構較少，金融產品創新推進面臨瓶頸。

二、縣域金融助力產業扶貧面臨的機制問題

(一)產業扶貧中政府和金融機構合力不夠

由于政府部門與金融機構在扶貧產業、項目及資金運用等方面溝通不暢、合力不夠，存在信息不對稱，造成資金使用效率不高，金融扶貧的精準度低。如，由于信用體系建設滯后，金融機構對貧困戶的信貸需求和使用情況等掌握的不夠，貧困戶金融可得性低，另外，目前的貧困戶多為老人和婦女，文化素質偏低，導致扶貧產業選擇難度較大，金融機構也會面臨想投入而無從下手的問題。

(二)產業扶貧項目落地不順暢

目前，縣級政府通常對全縣的產業扶貧有大的規劃，但在實施具體項目時，產業規劃向具體項目轉化過程慢。特別是項目業主缺失的問題，直接導致金融無法對接，項目落地難。另外，在產業規劃向項目轉換過程中，縣級政府一般也沒有重視金融機構的參與，對產業項目的宣傳不夠，金融機構的積極性不高，從而對金融資本的吸引力有限，導致金融扶貧的推進較慢。在具體項目組織、核實、管理、財政貼息時，也存在雙方配合不夠、資金未按時足額到位等問題。

(三)財政資源引導力不足，影響金融資金配置能力

在產業扶貧工作中，充分發揮財政資金的引導力作用，對于提高金融扶貧資金的配置效率非常關鍵。但目前財政金融互動過程中，存在以下問題：受縣級政府財力的制約，能拿出用于建立扶貧風險補償基金、給予稅收減免、財政補貼的資金有限，無法對金融機構的風險進行有效補償，因而難以有效調動金融機構的積極性。另一方面，在產業扶貧中，一些產品需要由政府提供政策性農業保險，政府在這方面安排的資金也較少，難以有效分散金融機構的風險，也導致金融機構動力不足。因而，需要找到把握相關主體的利益聯結點、平衡點，才能提高金融資金配置能力。

(四)財政資源分散使用弱化了杠桿效應

目前縣級政府部門的專項扶貧資金一般有項目、條件以及用途等約束，因而整合上存在一定難度，造成資金使用效率不高，影響了產業扶貧的整體效益。在具體實施中，在支持貧困村退出過程中，村集體經濟均能獲得產業發展周轉金，但部分村由于缺乏相關產業對接條件，這部分資金長期處于閑置狀態。但對于能成功對接產業項目的貧困村，產業發展周轉金又顯得略為單薄，同時可能因項目啟動資金的問題而無法達到銀行授信條件。

三、以供給側結構性改革的思路推進縣域金融扶貧

(一)加法——補短板，增強貧困地區金融供給的能力

建立助力農村產業扶貧的金融體系，首要是要有與需求相適應的供給體系，以發揮市場作用為主，完善供給體系，提高供給質量。一是建立多元的金融機構體系，壯大農信社的資金實力，充分發揮國有股份制銀行的使命擔當，在審慎監管的前提下發揮民間資本在產業扶貧中應有的作用。二是加大金融產品創新力度。探索推出農村宅基地、農房農機具等抵押貸款，盤活貧困戶的存量資產，滿足貧困戶發展產業的融資需求。三是完善金融扶貧服務方式。考慮到向單個貧困戶貸款的成本和管理費用較高，可以探索集約化發展道路。即利用“扶貧小額貸款+貧困戶+農業基地”、“新型農業經營主體+貧困戶”等合作模式，有效帶動貧困戶融入市場，獲得持續增收。同時，要以扎根農村、服務農業農民的理念做好金融扶貧工作，提高支持產業脫貧的精準度。

(二)減法——降風險，建立完善的金融風險分擔機制

按照風險和收益相匹配的理念，需要由政府進一步完善風險分擔機制，促使金融機構優化在產業扶貧中的金融資源配置。一是整合做大風險補償基金。整合縣級部門的扶貧資金，增加產業扶貧資金的整體效益，更好發揮財政資源引導力，有效調動金融機構的積極性。二是執行好扶貧貸款財政補貼、稅收優惠、信用擔保和專項支持，通過財政手段彌補金融支持產業扶貧的風險溢價。三是加大對貧困戶的增信支持。設立政策性擔保公司，緩解農村貧困戶擔保難的問題，增加貧困戶的貸款意愿，也有效降低系統性風險。四是加大政策性農業保險的試點力度。擴大保險產品的密度和深度，在更大空間范圍內分散風險、分攤損失。

(三)乘法——增實效，精準對接，提升持續增收能力

把貧困戶和產業發展有機連接起來，構建“新型農業經營主體+貧困戶”的大金融扶貧模式，著力增強扶貧對象的自我發展能力，發揮金融的聚集作用，引導金融扶貧資金向新型農業經營主體聚集，帶動貧困戶就業、入股、創業，推動貧困戶最終實現脫貧奔康。要認真地區和貧困戶的差異，因地制宜，有所側重。一是在貧困發生率最高的地區，金融扶貧應以政府為主導，由農發行作為金融供給主體。將分散于多個部門的扶貧資金進行整合，設立金融扶貧專項基金和政策性開發貸款。二是在貧困發生率較高的地區，以地方法人金融機構為主導，政策性商業貸款為主。增加金融扶貧資金的總供給及人民銀行再貸款的供給力度，通過再貸款引導金融機構將信貸資金向新型農村經營主體、貧困戶傾斜。三是在貧困發生率最低的地區，以正規金融機構信貸為主。將農發行、國有銀行作為金融供給主體，引導其將信貸資金向新型農業經營主體和貧困戶傾斜。

(四)除法——破壁壘，多方聯動，建立金融精準扶貧長效機制

精準扶貧是一項系統性工程，要破除壁壘，加強部門對接、市場對接、政策對接，整合多種資源“兼容并蓄”、“握拳出擊”，使金融精準扶貧躍上一個新臺階。一是加強金融機構與縣級扶貧部門的有機對接。運用互聯網思維和大數據信息，摸深、摸透本地市場，依據貧困戶生產、收入、資產等實際，探索建立金融扶貧檔案，明確金融扶貧措施。二是加強人民銀行對縣級金融機構的信貸政策指導，發揮政策工具的正向作用。三是金融政策與扶貧政策的有機對接，同步實施、統一管理、綜合匹配，增強扶貧資金供給量。

四、發揮政府與市場的合力，全面激活縣域金融市場、要素、主體

金融助力產業扶貧要以創新為動力，以提高供給質量為主線，通過創新，著力提升金融供給的質量和水平。在農村產業扶貧中，政府的作用主要是創造有利于創新的制度環境，通過政策引導，矯正農村金融要素配置扭曲的狀況，促進金融要素自由流動和優化配置。

(一)完善政府制度供給，為金融扶貧的創新提供良好環境

一是從制度層面形成財政與金融良性互動的格局。以加強信息共享、信用增進、信貸對接等創新，不斷增強產業扶貧中的金融供給質量。一方面，要加強產業扶貧信息共享和信息支持，以避免出現縣域金融扶貧實踐與縣級地方政府扶貧政策頂層設計偏離的問題。另外，完善激勵機制和增信機制，增強金融機構對農村產業扶貧支持的積極性。出臺差異化擔保費用、風險代償補助政策，從而實現財政資金對金融機構的有效撬動。

二是從管理層面優化整合財政支農資金。加強在產業扶貧項目資金在縣級政府層面的統籌力度，探索實行“大專項+任務清單”管理方式，從而使財政扶貧資金管理科學、使用規范、高效運行，大幅提高財政資金使用效率。另外，提高財政、金融、產業政策的協調、配合程度，化解項目落地難題，從而產生財政扶貧資金的乘數和疊加效應，促進扶貧的資源高效利用。

三是從技術層面吸引社會資本參與。縣級政府要積極轉變觀念，多渠道籌集產業扶貧資金，轉變財政投入方式和投入領域，探索以專項債券等形式募集社會資金用于支持農村路網等產業基礎設施建設。大力引進新型農業經營主體，探索其與貧困戶緊密的利益聯結機制，幫扶帶動貧困戶就業增收。

(二)完善配套制度建設，激活農村資金要素

一是加強農村金融基礎設施和公共服務體系建設。為更好地提高縣域金融在農村產業扶貧中的覆蓋面，政府要著力做好基礎性工作，如信用體系建設，推進互聯網支付技術在農村的運用。推進農村產權登記、資產評估和融資擔保制度體系建設，促進農村產權資本化，增強貧困戶獲得金融資金支持的外部條件。

二是完善貧困戶增信機制，增大其承貸實力。推進農村集體產權制度改革，有效盤活農村土地、農民宅基地、集體經濟股權等資產要素，調動貧困戶融資意愿，增大承貸實力。要以農村“兩權”抵押貸款試點為著力點，改革體制機制，引導金融機構加大扶貧產品的創新和資金投入力度。

三是對農村產業金融扶貧主體提供差別化政策，以有效激勵資金的投放。如適當放寬農村金融機構網點新設、功能增設和權限下放的監管，促進新型合作金融組織的發展與規范，實施差別化或優惠的存款準備金制度等。

(三)完善金融供給體系和產品，激活主體

一是建立完善政策性金融、商業金融、合作金融互補的農村金融供給體系，各類機構要準確定位、合理分工、有效合作，實現供需動態平衡。對于產業扶貧中涉及的中長期貸款，要加大政策性銀行的支持力度。對于短期資金需求，通過發展小型金融機構、鼓勵現有金融機構繼續下沉經營重心，引導發展農村資金互助組織等措施加以解決。

二是完善產品創新，擴大優質供給質量。通過設立政府農業引導基金、PPP等市場化形式，撬動金融資本、社會資本進入農業農村。加快創新基于農村集體經濟股權的抵押貸款產品，同時探索土地經營權流轉保證保險等商業保險試點，以提高貧困戶金融資源的可得性，激發其內生動力，幫助其實現自主脫貧致富之路。

[1]朱文勝.精準扶貧與金融創新：從個案研究到一般分析[J].西南金融，2017(3).

[2]趙忠世.銀行的金融扶貧模式[J].中國金融，2016(13).

[3]馬曉河，劉振中，郭軍.財政支農資金結構性改革的戰略思路與對策[J].宏觀經濟研究，2016(7).

王喜梅(1980-)，女，甘肅蘭州人，西南財經大學博士研究生，四川省直機關黨校副教授，研究方向為政府融資。

本文為四川省直機關黨校校級調研課題《關于縣域金融支持脫貧攻堅的調研》的成果