健全幼托制度為全面二孩保駕護航

葉飛龍

摘 要 全面二孩實施已至一年，嬰幼兒出生數量有大幅提升之勢，關于其配套措施與法律卻并未及時跟進。嬰幼兒的健康成長，不僅需要家庭全心付出，更需政府與社會的全力參與，關鍵在于健全幼托領域的法律政策。本文認為應解決目前幼托領域的諸多問題，推進全面二胎政策的落實，亟待政府通過法律的頂端引導，政策的現實保障，對整個行業的引導、準入、監管進行規定，明確幼托服務的主體、內容、人員職業要求、設備技術等相關問題，為全面二孩時代保駕護航。

關鍵詞 全面二孩 幼托制度 立法完善

中圖分類號：D601 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.392

2016年1月1日，《人口與計劃生育法修正案》正式實行，標志著全面二孩以法律形式固定，給予社會規范的指導。2016年1月5日，中國政府發布《關于實施全面兩孩政策改革完善計劃生育服務管理的決定》，指出要合理配置普惠性托兒所等公共服務資源。有專家表示，“要實現二孩政策的預期目標，僅僅是生育政策的調整還遠遠不夠，必須出臺相關領域的配套政策，如教育政策來推動，讓老百姓想生、敢生，并且能夠生好養好?！?政府與學界都對全面二孩幼托措施完善加以重視，似乎讓廣大群眾看到了希望，消除生育二孩的后顧之憂。但實際中托育配套進展如何我們不得而知，筆者在揚州調研一些托育機構以及查閱資料后發現，目前托育行業仍有巨大空缺，亟需法律與政策具體進行完善。

一、托育行業現狀

隨著全面二孩法律的實施，人口出生率有一定的提高，嬰幼兒出生必然會帶動幼托行業一定的發展，而幼托行業發展不足也勢必在一定程度上阻遏嬰幼兒出生數量的增長。筆者在實地調研過程中發現，一方面，幼托所數量極為有限，難以應對全面二孩后人口增長態勢；另一方面，調研一些已育有一孩想生育第二個孩子的夫婦過程中，部分受訪者表示嬰幼兒受虐待現象屢見不鮮，使其不愿意送孩子去幼托所，而其工作又不允許自我照料，這讓他們犯難。

據統計，中國城市3歲以下兒童的人托率不到10%，各省市之間雖存在差異，但無論東部地區還是中西部地區，入托率都呈現較低現狀。 在中國人口與發展研究中心就 3 歲以下嬰幼兒托育服務情況開展的專題調研結果顯示：托兒所數量嚴重不足，且相關法律法規和政策不健全導致托育服務缺乏規范管理，社會力量舉辦托育機構障礙重重。 從各種官方統計數據我們可以窺見一二，目前我國托育行業法律與政策不健全，無法起到引導、規制托育行業的重要作用，幼托領域缺乏有效的準入、監管措施，不可避免對全面二孩落實形成一定掣肘。筆者認為，提倡二孩不僅僅需要法律高度關注，更需要現實政策溫情地融合支持，提升人口新紅利關鍵一步是完善幼托領域的法律、法規與政策。

二、完善幼托行業法律政策有其必然原因

（一）幼托存在不合理的現狀

筆者在揚州調研與查閱資料發現，當前我國幼托行業普遍存在幼托機構數量少、質量低的現狀，究其原因，是因為我國對幼托行業法律與政策不夠完善所致。一方面，從市場經營看，幼托行業市場化運作，但原有的法律政策并沒有與時俱進，市場主體進入幼托行業困難，限制幼托行業的完善。另一方面，從誠信角度看，由于法律規制不足，市場亂象便悄然生起，不僅有打罵嬰幼兒的無證幼托教師，更有摔扔嬰幼兒的無良幼托看護人員，祖父母或者父母愛護新降臨的生命，不敢將其委托陌生人照顧。

（二）幼托間接影響婦女生育二孩的意愿

全面放開二孩讓不少女性得以再次生育，但很多人卻不敢輕易做出生二孩的計劃與決定，其中很大一個原因是孩子出生后需要母親貼身照顧，然而工作一旦離開太久，崗位就很容易發生變更。 完善幼托領域法律、法規和政策雖然沒有直接地影響生育決策，但由于減輕婦女和家庭的負擔與壓力，可以間接地影響到婦女的生育決策。

首先，家長對幼托服務的需求較為強烈，而幼托服務機構又明顯不足，嬰幼兒幼托服務供需矛盾較為突出，嬰幼兒成長需要母親投入更多精力。母親必須親自悉心照料孩子，而這與工作會產生不可調和的矛盾，盡管我國規定了婦女享有產假，但不少女性擔心自己長期休假會導致自己職業生涯走下坡路。其次，不少女性不放心把孩子交給他人照顧。孩子與母親血脈相連，母親懷胎十月，希望給孩子無微不至的照顧，而當前存在的行業亂象讓不少女性對幼托所信任喪失，再沒有更完善的法律政策規范之前，很多職業女性選擇暫緩生育計劃。再次，幼托所成本過高讓不少家庭望而卻步。因為法律政策仍需完善，幼托所更多依賴市場自主定價，又因為幼托所領域準入門檻多、競爭壓力小，幼托價格居高不下，成本的急劇增加讓不少家庭不得不延緩生育計劃。最后，生育觀的變化。現代女性接受良好的高等教育，進一步瓦解長久以來“多子多福”的生育觀念，在幼托行業普遍規制不足的情形下，現代女性更愿意少生來減少幼托服務。

（三） 幼托法律政策不完善會引發嚴重的社會問題

幼托法律政策不健全不僅對全面二孩產生影響，也會引發其他嚴重的社會問題。一方面，不完善的幼托法律政策會降低就業率。在現代社會，養育子女是一種時間密集型的活動，尤其是對女性而言，職業女性和孩子母親的雙重角色導致了精力和時間資源分配的緊張。 幼托法律政策不完善導致幼托行業發展不健全，由此加劇了職業女性對分配工作與照顧孩子時間的矛盾，從而引發婦女主動或者被動離職現象增多，就業率隨之降低。

另一方面，不完善的幼托法律政策會形成新的不平等。幼托領域法律政策不健全會迫使婦女作出選擇，“生與不生”。不生二孩會引發新的人口危機生育二孩之后又會逼迫婦女作出另一種選擇，“辭職或者不辭職”。辭職會降低就業率，給男性帶來更多負擔，不辭職則會讓女性無暇兼顧工作與照顧孩子，往往會影響女性在工作上進一步發展，由此女性在工作領域的地位一落千丈，形成一種新的不平等。因此，我國亟待完善幼托領域的法律政策。

三、如何完善幼托領域法律政策

（一） 確定國家的主導責任

對幼托行業長期重視不足導致幼托領域問題諸多，幼托行業的亂象又間接影響全面二孩的實行，為此，必須明確政府在幼托領域的主導作用。政府應該加大對嬰幼兒的普惠型的服務活動，這其中最明顯的一個例子就是加大對幼托教育的支持力度。 目前我國幼托服務地區差異較大，東部地區雖有相應的幼托機構，但無法滿足全面二孩后的實際需要；同時幼托行業城鄉發展不平衡，我國農村幼托機構存在空白，城市幼托機構數量少且質量低，總體而言，幼托行業發展亟待政府肩負責任。

雖然現代社會一直在強調簡政放權，把權力讓渡給社會，放開到市場，但幼托行業涉及到中國人口國策，涉及到教育的未來發展，是一個涵蓋多方面的社會問題，政府不能完全松手讓市場自我約束。國家的主導責任體現于加強對幼托行業的財政支持與政策扶持，也體現于政府職能部門的責任主體地位，更體現在對幼托市場的準入與監管。

（二） 鼓勵社會參與

確定國家在幼托領域的主導地位，并不當然要求國家統一包辦幼托機構，在社會主義市場條件下，政府應作為的更多是鼓勵社會大眾參與幼托行業建設，即通過完善幼托領域的法律政策引導企業、社區、個人等社會力量興辦幼托機構以彌補政府投入不足的現狀。

上世紀五、六十年代，我國曾一度實行企事業單位廣泛開辦幼托服務機構，但改革開放后，為減輕企事業單位的負擔，逐步取消開辦幼托服務機構。現代企業制度的發展要求企業須以相當大的注意力來考慮雇員的地位、待遇和滿足感，主動承擔社會責任。 企業開辦幼托服務機構不僅能提升員工的歸屬感，更能緩解全面二孩可能帶來的新一輪人口沖擊。政府通過對主動開辦幼托機構的企業進行稅收政策優惠等手段可激勵企事業單位履行社會責任，增加幼托服務機構數量。

社區是最基本的幼托參與者，政府可鼓勵社區參與，通過財政扶持、技術保障、政策引導等方式，幫助社區依托現有的資源條件，建設社區內的幼托服務機構，吸引專職家庭婦女、社區工作者參與幼托管理，引進具有專業知識的幼托職業者為其提供技術支持。

個人零散資金籌建幼托服務機構雖有可能導致市場化運作過于明顯，也可能使得技術、人員、設備等達不到較高要求，但同樣可以對個人開辦幼托服務機構進行政策扶持。鼓勵富有社會責任且具備一定經濟實力的社會人士參與幼托行業建設，有利于全面二孩后削減社會群眾的生育憂慮。

（三）參考域外立法、政策

目前我國在幼托領域立法匱缺，借鑒域外成熟經驗，因地制宜引入我國，更有助于幼托行業健康發展，為全面二孩提供有力支撐。

北歐國家的托育制度大致符合一般所謂的“北歐模式”社會福利服務。 由政府以稅收投入的方式建構完備的幼托機構，在全社會普及嬰幼兒幼托服務，同時加強對婦女工作權益的保障。雖說政府介入幼托領域對全民平等享有幼托服務有重要益處，但完全以公權力為中心建立數量龐大的幼托機構一定程度上有勞民傷財之嫌。

美國、英國、加拿大、澳大利亞等國家無不以政策規范或分散立法等形式保障幼托行業的可持續發展，對比我國在此領域法律政策的空白，不可謂更具保障性。美國對幼托有明確的規范規制，并將其歸屬于兒童福利的一部分，積極引導公眾力量介入，目前美國的0～3歲托嬰或托幼機構絕大多數是民辦幼兒園或托兒所（學生年齡為3～4歲）內的托嬰班。 英國于2006年頒布《兒童保育法案》（ChildcareAct），從中央層面對學前兒童保育和教育進行有效整合。 加拿大通過各省立法施行全國普遍性育兒家庭保護與補助政策，主要有育嬰假、育嬰津貼與托育政策的規范與執行。 澳大利亞相繼出臺《兒童照顧協助方案》（Childcare Assistance， CA）、《兒童照顧先墊后付方案》（Child Rebate）、《幼兒保育補助方案》（Child Care Benefit，CCB）、《幼兒保育稅收減免措施》（Child Care Tax Rebate， CCTR）、 《全國早期教育發展規劃》（National Early Childhood Development Strategy）等法律規范，并設立早期教育與兒童保育辦公室 （Office of EarlyChildhood Education and Child care），在聯邦層面統一負責澳大利亞幼兒保教事務。

德國、日本以及我國臺灣地區更注重統一成文立法的形式來引導幼托行業發展，這對同屬于成文立法模式的我國具有重要借鑒意義。德國于2005年生效了《日間托育擴充法》（Tagesbetreuungsausbaugesetz，簡稱TAG），改善幼兒托育品質及滿足父母的托育需要，并以聯邦父母津貼法案》（Bundeselterngeldgesetz）彌補父母幼托經費不足。 日本于2012 年公布《綜合幼兒園法案》，積極推進“幼保一體化”改革。 我國臺灣地區于2012年通過了“幼兒教育及照顧法”，將托嬰中心歸由衛生福利部主管，托嬰中心和幼兒園實行分流制管理。

（四） 完善法律法規，規范幼托教育管理