經濟結構調整存在的突出問題及對策建議中國浦東干部學院課題組

一、突出問題

一是供給結構上，產能過剩與供給不足并存。一些行業和產業產能嚴重過剩，同時大量關鍵裝備、核心技術、高端產品還依賴進口。產能過剩主要集中在技術含量低、附加價值低的產品及其生產領域，供給不足主要集中在技術含量高、附加價值高的產品和生產領域。供給結構對需求變化的適應性和靈活性不強，有效供給不足。我國出境購物、“海淘”購物快速增長，2014年居民出境旅行支出1萬億多元人民幣，2015年就將近1.5萬億元人民幣。

二是需求結構上，內需外需關系失衡與投資消費關系失衡并存。從內需外需關系來看，我國是世界上第一人口大國和第二經濟大國，但2015年出口依存度仍然達20.87%，比日本高6.6個百分點左右，比美國高8.6個百分點左右。從投資消費關系來看，投資對GDP的貢獻率仍然偏高，今年上半年，資本形成對經濟增長的貢獻率仍達37%。

三是產業結構上，三次產業結構失衡與各產業內部結構失衡并存。從三次產業結構來看，雖然今年上半年第三產業占GDP比重達到54.1%，但與發達國家70%左右的比重仍然有較大的差距。從各產業內部結構來看，現代農業發展滯后，傳統農產品多而不優；我國重化工業產能嚴重過剩，制造業“大而不強”，主要處于“微笑曲線”的低端位置（低附加值生產環節）；現代服務業發展不充分，我國是貨物貿易順差國，卻是服務貿易逆差國。

四是資金配置上，貨幣總量寬裕與資金向實體經濟傳導結構性失衡并存。近年來，我國貨幣供應、信貸供給和社會融資規模呈較快增長態勢，2015年末M2/GDP超過200%，廣義貨幣信貸余額/GDP超過190%；2013-2015年，信貸增速持續快于GDP增速與CPI漲幅之和，且增速差距一直在擴大，從3.7%擴大到了4.9%。但同時，結構性融資難、融資貴問題仍反映突出，資金在不同企業、行業、地區之間配置失衡。部分大企業、政府類項目存在財務軟約束，對資金價格不敏感，占用大量信貸資源，對民營企業、小微企業形成“擠出效應”。大量過剩產能、“僵尸企業”也擠占了相當一部分金融資源，一定程度上將資金成本轉嫁到其他優質企業。這導致風險-收益關系和金融機構經營行為扭曲，并推高無風險收益率。

二、主要原因

一是市場體制機制建設不完善。市場要素流動壁壘較多。在現行的財稅體制和政績考核制度激勵下，一些地方政府為了本地的發展，設置不少的顯性或隱性的要素流動壁壘，阻礙了全國統一市場建設，加劇了各地低水平、同質化競爭，造成產業同構和產能過剩。比如，一些地方以廉價供地、土地稅收減免等方式招商引資，助推了重復投資和過剩產能擴張。一些部門存在行政壟斷問題。例如基礎行業中，石油、天然氣、電力、電信、鐵路，服務行業中醫療、教育、文化等行業行政性壟斷問題不同程度存在，影響了要素和生產力的提升。價格體系改革滯后。價格難以及時準確反映市場供需關系，進而導致了生產要素的不合理流動。

二是要素市場發育不健全。比如金融市場，銀行業總資產約占金融機構總資產的93%，股票和債券融資在社會融資規模中的占比僅為13.9%，并且股票市場層次比較單一，債券市場發展存在明顯割裂。直接融資發展滯后，一方面導致企業融資結構錯配、期限錯配，限制了眾多初創和成長期企業的融資渠道，增加了其發展的融資成本和財務風險；另一方面使實體經濟過于依賴銀行信貸融資，企業杠桿率高居不下，增加了銀行業體系風險。

三是科技創新活力不足。我國科技基礎仍然薄弱，科技創新能力特別是原創能力還有很大差距，科技對經濟增長的貢獻率還不夠高。創新是第一動力的觀念還沒有在全民形成，創新氛圍還不濃，特別是對各級黨政機關的考核中，創新指標權重太低，激勵和引導創新的制度體系還不完善，創新人才缺乏，高端技術人才特別是行業領軍人才缺少。

四是組織保障不力。一些地方領導頻繁調動，一屆內換幾個黨政一把手的現象頻繁發生，一個領導一個發展戰略，一套發展思路；干部考核指標不完善，導致一些領導不愿做打基礎、利長遠的事情。一些部門本位主義思想嚴重，“死守”行業壟斷不放，不愿改革。一些領導不熟悉經濟工作，個別領導不作為，甚至亂作為。

三、對策建議

一是要大力開展前沿趨勢研究，切實增強經濟結構調整的前瞻性。經濟結構戰略性調整，必須把握大勢。經濟結構在未來將發生巨大的變化，甚至難以想象。第一，從人的因素來看，我國老齡化社會即將到來，勞動力將減少，勞動力成本將越來越高，經濟發展方式將進一步由溫飽型經濟轉向享受型經濟、工業主導型經濟轉向服務業主導型經濟、大眾化經濟轉向個性化經濟。第二，從科技的發展來看，全球新技術的孕育和發展正在不斷加快，推動著經濟結構調整。特別是顛覆性技術一旦出現，將對人類的思想觀念、興趣愛好、生產方式、產業組織、商業模式、分工體系乃至社會治理方式產生極為深刻的難以想象的影響。經濟發展動力將進一步由要素驅動轉向創新驅動、由需求驅動轉向供給驅動。第三，從國際地位的變化來看，隨著現代化進程的不斷推進，我國的經濟、政治、文化、軍事、生態地位將大幅提升，經濟發展方式將進一步由出口導向型經濟轉向內需主導型經濟、由追趕主導型經濟轉向引領主導型經濟。加快經濟結構戰略性調整，必須著力推進供給側改革，提高全要素生產率，進一步解放和發展生產力。

二是大力破除資源要素優化配置的制度障礙，切實發揮市場在資源配置中的決定性作用。進一步清理和廢除妨礙全國統一市場和公平競爭的各種規定和做法，建設統一規范、競爭有序的現代市場體系。進一步完善價格體系，充分發揮市場定價機制的作用，引導資源要素合理流動。進一步加大土地財稅金融制度改革力度，釋放要素市場的活力。要更好發揮財政稅收政策在推動資源要素優化配置中的作用，以財稅結構性改革推進經濟結構改革；要完善金融市場體系，發展多層次的直接融資市場，完善銀行業機構體系，夯實現代金融企業制度建設，更好發揮金融對實體經濟特別是優勢產業的支持作用，不斷提高實體經濟的盈利水平，促進產業結構的高端化、低碳化、輕型化；要通過土地資源市場化改革，以用地方式轉變促進產業轉型升級和發展方式轉變，以用地結構調整推動經濟結構調整。

三是大力轉變政府職能，更好發揮政府作用。著力推進政府配置資源方式創新，分類建立健全配置資源管理體制，減少政府對資源的直接配置，全面清理和取消各地保護落后產能與僵尸企業的政策。著力通過“放、管、服”系列改革，切實簡政放權，規范政府行為，監管市場主體，維護市場秩序。著力加快行業協會等社會組織與行政事業單位的脫鉤，發揮其在行業自律、技術支持、技能培訓、信息服務等方面的作用，為企業提供更好的市場環境。

四是大力實施創新驅動戰略，構建經濟結構調整的技術支撐。實施創新驅動發展戰略，推動科技、制度、管理、業態、組織形式、商業模式等全面創新，推動發展方式向依靠持續的知識積累、技術進步和勞動者素質提升轉變。突出人才和企業的創新主體作用，最大限度激發其創新的積極性、主動性、創造性。突出重點，加速推動國內國際高端人才、平臺、技術、成果、資金等創新資源集聚，圍繞全局性、戰略性、關鍵性、顛覆性的技術攻關，實施一批重大工程。突出創建激勵創新的制度體系和環境氛圍，特別是完善科技成果產權制度、收益分配制度和轉化機制，為企業和科研人員的創新提供更大激勵；通過輿論引導、容錯機制建設，大力建設創新文化，營造創新的濃厚氛圍。

五是大力推進“五化融合”，構建經濟結構調整的強大動力。新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化、綠色化“五化融合”，這是大思路、大戰略，必將極大地增強發展新動能，拓展發展新空間，產生發展新業態。要著力打破“五化融合”壁壘，以相互融合的整體思維來推進“五化”，促進經濟社會發展。比如，農業現代化與新型工業化、城鎮化、信息化、綠色化的融合，就是要像推動工業化與信息化融合一樣，來推動農業現代化與新型工業化、城鎮化、信息化、綠色化的融合發展；就是要逐漸用現代工業的生產、流通方式組織農業生產，包括使用機器設備、發展專業化分工等，農民像工人一樣職業化，使農業生產部門的生產率趨近于非農產業；就是要逐漸使農村基礎設施現代化，農村城鎮化，城鄉真正一體化；就是要用信息化和綠色化的思維和手段來全面改造提升“三農”。“五化融合”，是加快產業轉型升級，轉變經濟發展方式，促進我國經濟結構戰略性調整的強大動力。

六是大力推進對外開放，完善經濟結構調整的全球化參與機制。在全球化背景下，推進經濟結構戰略性調整要進一步加大對外開放力度。堅決破除對外開放的制度性壁壘，加快構建開放型經濟新體制。加快對外投資和貿易合作，提升外經外貿質量。堅持引資、引智、引技相結合，匯集更多高端要素資源。我國已經是世界第二大經濟體和世界第一貿易大國，要積極參與國際貿易制度體系建設，在國際經貿活動中爭取到與我國地位相稱的話語權，為外經外貿發展爭取更多有利條件。

七是大力推進干部人事制度改革，為經濟結構調整提供堅強的組織保障。要在完善干部任用、干部業績考核、干部任期制、整治不作為亂作為、解決短期行為等方面加大改革力度。比如，屆內黨政主要領導除因違法違紀予以調整外，其余原則上不調整；加大科技創新指標在業績考核中的權重；重用改革促進派和實干家，營造正確的選人用人導向。