論金融消費者權益的法律保護

王萬鵬(安徽大學 法學院， 安徽 合肥 230601)

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論金融消費者權益的法律保護

王萬鵬
(安徽大學 法學院， 安徽 合肥 230601)

金融消費者是金融活動的主要參與者之一。在2007年金融危機爆發以后，各國對危機中反映的消費者權益保護的欠缺逐漸重視起來。此后，世界各國開始進行一系列的金融制度的完善，而我國近年來也對這方面予以重視，并整體以“一行三會”的框架構建保護制度。但是，現階段仍存在立法不完善，機構欠缺，權利救濟單一的狀況。本文在研究國外優秀制度的基礎上，從我國實際情況出發，對金融消費者權益保護提出相關建議。

金融消費者權利； 法律保護； 建議

在此背景下，世界各國均推出了相應的政策解決機制，如美國就推出了《多德—弗蘭克華爾街改革與消費者保護法》用以設立金融消費者保護署，歐盟委員會則通過推行《消費者替代性糾紛解決機制》《消費者在線糾紛解決機制》來建立跨國爭議糾紛解決機制。跟隨改革開放大旗指引而處于世界金融一體化大潮中的中國，也應當不斷重視金融消費者保護，建立各種金融法治政策和機制，并使之成為我國金融法治建設之重點。

1 金融消費者保護概述

1.1 金融消費者的概念

金融消費者顧名思義，其仍然屬于消費者，在支付一定對價后使用、消耗產品，只是其消費的商品屬于金融領域。他們是與金融機構建立金融方面交易服務的關系，接受金融方面產品或者服務的消費者。根據專業性、經濟能力等標準，這個群體又可分為專業金融消費者和一般金融消費者。專業金融消費者一般符合以下條件：(1) 專業投資機構；(2) 具備一定專業能力、經濟能力和風險承受能力的機構、組織和自然人，比如銀行、基金公司等。一般金融消費者為不具備上述條件的非專業金融消費者，比如一般股民[1]。我國在此概念上，應當著重調整其與金融機構之間不平等的金融服務法律關系，改變金融機構利用信息優勢攫取利益的現狀，從而實現弱勢消費者的保護和金融市場的健康發展。

1.2 金融消費者保護的概念與分類

1.2.1 金融消費者保護的概念 由于市場經濟的自由性和消費者能力的有限性，往往需要在私法自治以外建立像信息披露這樣的公法制度來維護交易的公平公正性和市場的秩序性。如今，市場經濟也可以說是貨幣金融經濟，它可以表現為物質資源運動做導向的貨幣資金運動。貨幣金融運行得通暢順利，就有利于社會資源得到及時恰當地分配和國民經濟的健康循環[2]發展。那么金融消費者保護就是指在某種第三方力量的干預下使得金融機構和金融消費者的地位得以平衡，使得往往處于弱勢地位的后者利益得以上升，從而最終促使金融消費領域的公正性和公平性得以實現。其中，第三方主要指政府等監督管理部門。

1.2.2 金融消費者保護的分類 首先，體現在金融消費者實體保護方面。由于金融消費者獲取金融服務性質的不同可以進行以下區分：一種為基本金融服務，一般這類服務是為所有社會成員都享受的，如基本保險服務、賬戶服務等；另一種為風險性服務，即消費者購買有風險性的金融增值產品，如購買股票或其他理財產品。兩種不同類型中權利的保護是不同的，前者是在保護基本金融領域的基本性權利，后者是為了保護消費者的知情權、隱私權和公平交易權，體現監管安全和公平的價值取向。其次，體現在金融消費者程序保護方面。根據在私法關系中當事人意思自治原則，當事人之間的法律地位平等，可以自由處分其權利，而且當事人的經濟實力相當。但是在金融消費領域，金融機構與消費者之間普遍存在著實力不對等的情形。為此，從廉價正義的角度來看，對后者從程序方面進行保護為一種間接的方法，來實現實體權利的保護。程序保護可分為訴訟救濟和非訴訟救濟兩大類。訴訟成為解決糾紛和對當事人進行權利救濟的最終和最高位階的保護手段。但一些金融較為發達的國家都更早地開始推行非訴訟救濟的手段，比如投訴監督、年鑒監督、調解、仲裁和金融巡視員制度。這種制度往往較訴訟救濟更節省時間和費用，操作更加簡單方便，有助于弱勢的金融消費者主張權利。

2 國內外金融消費者保護的現狀

2.1 歐盟金融消費者保護現狀

莫言認為：“長篇小說的結構是長篇小說藝術的重要組成部分，是作家豐沛想象力的表現。好的結構，能夠凸顯故事的意義，也能夠改變故事的單一意義”[13]。在他看來，結構從來不僅僅是小說的外在形式，它有時候就是故事的內容，是作家思想情感的展示方式，包孕著作家的胸懷氣象和話語寄托，傳達著作家的藝術才華和審美意圖。只有好的故事結構才能承擔起故事的豐富內蘊，呈現文本的多義多解。在諸多長篇小說敘事結構中，“復調型的民間敘事結構是莫言小說的最基本的敘事形態”[14](P29)，成為莫言文學作品深厚內蘊的有力承載者。

2007年下半年生效的《金融工具市場指令》(Markets in Financial Instruments Directive , MiFID)是歐盟金融服務法案的有機組成部分，在歐盟金融領域歷史上意義重大。該指令的目的是建立和完善以金融工具批發、零售交易為內容的統一大金融市場，同時為了加強金融消費者權益的保護，制定了一系列規制措施。該指令中為解決信息不對稱問題，通過加強市場透明度，制定新的金融消費者分類規則來保障交易的順暢進行。當然MiFID的內容還有很多，但是從一定程度上來說，MiFID及它的執行指令共同搭建了歐盟在金融消費者權益保護法律的主要的架構[3]。

2012 年歐盟頒布實施的《消費者替代性糾紛解決機制》與《消費者在線糾紛解決機制》，致力于構建完備的替代性糾紛解決機制(ADR)和可通過網絡在線解決爭端的機制(ODR)，使得整個歐盟區域的金融消費者們可使用多樣的方法進行投訴。在最新修訂的《歐盟金融工具市場法規》框架下，歐盟委員會旨在創建一個更完善的市場透明度制度。它將監管延伸到有組織的交易設施，這樣大幅改善了資本市場交易活動的透明度，在非股票市場也規定了類似的交易透明度制度。新引入的規則要求在同一市場集中所有的信息和數據，消費者可以對歐洲經濟體制內所有的交易活動有一個概括性的了解，以便做出更謹慎的選擇[4]。

2.2 美國金融消費者保護現狀

危機帶來的慘痛教訓也促進了美國政府以及學術領域的深刻反思。金融危機前，美國信貸市場的急劇擴張，可調整利率貸款通過其前期還貸額和利率低的幌子吸引了很多急于實現“美國夢”的中低收入者不計后果地盲目購買。由于金融消費者缺乏專業知識，他們無法識別已經過金融服務者精心包裝卻風險極大的金融產品。而且，美國改革之前缺乏專門的消費者保護機構，盡管原有金融監管部門如聯邦貿易委員會、美聯儲，有保護消費者的職責，但它們往往肩負多職，對消費者保護嚴重不到位。

面對這些問題，美國國會眾議院通過《2009年金融消費者保護機構法案》、奧巴馬政府頒布金融監管改革方案以及《2009年華爾街改革與消費者保護法案》，進行了一系列的金融改革，其中很大一部分與美國的金融消費者保護體系相關，以應付出現的危機。這兩個法案的通過，可以說是美國在保護金融消費者權益改革方面的重要進步。

在后危機時期中，奧巴馬政府金融監管改革法案的重點之一——設立金融消費者保護署(Consumer Financial Protection Agency, CFPA)，賦予其監管部門履行職責所必需的規則設立權、行政執法權、罰款權等權力，用來防止金融服務機構利用信息、專業優勢對消費者進行欺詐而謀利。具體來講，為了使這個機構能夠完成職責，政府將之前分屬于美聯儲等部門中的關系到消費者權益保護的職能和權利，重新整合并集中到新設立的消費者金融保護署。此后，在信用卡、抵押貸款、個人儲蓄等與消費者緊密聯系的金融商品的交易與金融服務都會受到它的監督管理。金融消費者保護署由國會直接授權，可擬定法規、設計或取消金融產品、定期檢查金融公司，并可對有房屋信貸和信用卡產品義務的違法金融單位實施懲罰措施。

2.3 我國金融消費者保護現狀

近些年，伴隨著我國金融市場的快速發展，金融產品的數量和種類逐漸豐富起來，普通百姓作為金融消費者，與金融機構聯系越來越緊密。在這種趨勢下，中國人民銀行、銀監會、證監會、保監會等部門(以下簡稱“一行三會”)均相繼指出要提高對金融領域消費者保護問題的重視程度，并出臺了有關政策和制度，包括規定金融服務機構應該制定和完善具體的保護制度，完善金融市場退出淘汰制度，進行大眾金融宣傳教育等。然而，消費者與金融機構之間糾紛仍然存在并且成增長趨勢，更不利于金融市場的良性發展[5]。

目前我國金融消費者保護存在的不足有：

在立法上，我國對金融單位安全與效益方面的規定多，對維護金融消費者權益的高層次立法卻較少，可見還沒有將金融消費者保護的重要性提升到與金融安全相關的高度。首先，現有法律體系中除《中華人民共和國消費者權益保護法》這一高層次立法外，其他涉及金融消費者保護的高層次立法較少，且“消法”對金融消費者保護缺乏專業性和充分性。其他金融法律如《中華人民共和國商業銀行法》等，多以規范金融機構的行為、維護金融秩序為出發點，在金融產品和金融服務出現問題時，對消費者權益的保護、救濟仍然不夠全面[6]。其次，現實中有很多帶有行政屬性的金融行業的規范性文件，但這些文件中欠缺調整金融服務機構與金融消費者之間關系的內容。它們往往僅針對具體問題進行答復、解決，局限性很大，且沒有嚴格地按照行為加法律后果的模式來進行規范，威懾力不足。

在機構層面上，我國還未像美國那樣設立專門的消費者權益監督和保護機構。一是現有的消費者權益保護組織多側重在非金融商品交易和勞務消費的保護上。由于金融消費的專業性和特殊性，消費者協會在此方面往往會無從下手，更談不上為金融消費者加強防范金融風險[7]。二是新型金融機構對監管機制提出挑戰。我國目前法律規定證監會、銀監會和保監會分別對證券公司、銀行和非銀行金融機構、保險公司進行監管。但是，隨著金融市場經營內容的日益豐富，開始出現涵蓋以上三個方面業務的金融公司。此時，傳統分業而治的監管模式往往出現力不從心的狀況。三大監管機構之間難免出現監管力度不統一和不協調的問題，從而影響系統風險的防范和消費者權益的保護。

在權利救濟層面上，首先，我國的金融消費者在金融知識方面存在欠缺，因此對風險認識不夠，易受到誤導，進而使自己的利益受損。金融監管部門也未采取積極的態度，引導社會形成健康的金融教育理念。政府對金融消費教育領域投入的財政支持不夠，教育途徑和教育模式均有限，國民的金融消費無法得到健康的引導，這也導致我國居民儲蓄占比偏高。由于儲蓄收益較低、CPI連年增長，居民辛苦攢的錢在沒有合理的投資時，其無形中就遭受貶值。居民普遍存在既想投資又不敢投資的現狀，甚至在媒體看到一些金融欺詐事件以后，對紛繁的金融市場和金融機構產生極其不信任的心理。旺盛的消費需求無處釋放，最后催生中國大媽在購海內外搶購金條，跨國炒房等現象。這些現象不利于社會長期穩定發展，急需針對各個年齡段人群普及金融知識。其次，缺乏能夠使得消費者受益的民事責任規定。我國法律對金融違法行為規定了刑事責任、行政責任和民事責任。刑事責任作為懲罰金融違法最為嚴厲的方式，在我國刑法及其修正案中均有明確的規定，對金融犯罪行為具有很強的威懾力。同時，針對金融機構違法違規行為，我國通過《中華人民共和國商業銀行法》《中華人民共和國證券法》和《中華人民共和國保險法》規定了較詳細的行政責任。但是，在金融消費者就相應損害向金融機構主張民事賠償方面的規定較少，且部分已有規定較為含糊，如保險法第177條規定，“違反本法規定，給他人造成損害的，依法承擔民事責任”。這類規定中缺少對承擔責任形式和賠償標準的敘述。

3 完善我國金融消費者權益保護的建議

3.1 完善法律體系

合理界定消費者概念，建立分類保護投資者制度。我國對消費者的界定是從正向進行的，即“為生活需要而購買、使用商品或接受服務的自然人”。歐盟金融工具市場指令中則是從反向進行規定的，即“非貿易、非職業或非商業經營的目的”。我國這樣的規定就為金融消費者劃定了“為生活需要”這一條件，因此應該采用歐盟立法的規定更為妥當。同時，建議劃分一般金融消費者和專業金融消費者分類保護，特別是防止缺乏金融專業知識、風險防范能力差的一般消費者輕易誤入高風險投資領域。

推進我國金融服務法的制定。2008年金融危機至今，我國學界開始不間斷地針對金融法制進行研究。從世界范圍來看，早在2000年，英國就推出《金融服務與市場法》，包含金融行為和經營者的規范等方面內容。日本也在2006年將證券、信托、金融衍生品等金融商品集中規范，制定全方位覆蓋金融服務的《金融商品交易法》。因此，我國也應積極籌備，結合本國政治、經濟、文化、法律的實際情況，制定以本國金融服務者與金融消費者為調整對象，以保護金融消費者權利為核心的金融服務法。

3.2 完善機構設置

一是對監督管理機構的職責進行明確劃分，加強金融行業協會在保護消費者方面的責任，完善立法，在法條上做出明確的規定。二是在政府機構中設立保護金融消費者的專門機構。因為我國金融行業漸漸發展成為混業經營，但是金融業管理機構卻是分業管理(由銀監會、證監會、保監會三單位分開管理)，行業缺少全面負責保護金融消費者的政府機構。在過渡階段，我國可以促使上述現有的三方政府管理機構之間形成有效的協調機制，爭取將金融消費者的保護工作做實[8]。

3.3 完善具體制度

我國應建設多元化的糾紛處理機制，用來幫助解決金融消費在權益受到侵害時的救濟問題，保證金融秩序的最快速矯正。首先，金融行政執法機構在執法過程中可以利用行政手段進行救濟；其次，依法完善金融服務機構承擔民事責任方面的規定，詳細規定其承擔民事責任的形式和賠償的計算依據[9]；再次，對金融犯罪行為依法追究機構和人員的刑事責任；最后，應當借鑒國外的方式方法，如協商、調解、仲裁、集團訴訟等，并且要加強對金融消費者這方面的宣傳，使其能夠自主選擇最適合自己的糾紛解決方式。

3.4 重視信息建設

為了解決金融領域信息的不對稱性，建立強制的信息披露制度至關重要。該制度應當包括發行和交易中的信息披露義務、臨時信息披露義務和持續信息披露義務。不僅要在金融商品、服務提供之前進行信息披露，而且要在存續期間進行持續性信息披露，在終止之時進行總結披露。對被披露的信息要求具有真實性、公平性、充分性、完整性等。金融服務機構必須在銷售中全面、完整地披露金融產品的上述信息，不得夸大產品收益、掩飾產品的風險、任意設定大量免責條款。

建立我國個人信用征信查詢系統，記錄個人金融消費的每一筆信用情況，并依據一定準則計算個人信用水平。同時，建立我國金融機構信用評估系統，衡量金融服務機構的服務水平和服務質量，并動態展示。這樣可以在方便金融消費者選擇商品、服務提供者之前有個很好的參考，有利于金融機構更加注意企業的服務質量和社會聲譽。

[1] 楊東. 論金融消費者概念界定[J].法學家,2014(5)：65-66.

[2] 張錢.“后危機時代”金融消費者權益保護法律制度研究[D].大連:大連海事大學,2014.

[3] 馬國泉. 金融消費者保護研究[M]. 北京:法律出版社,2013:61-68.

[4] 王瀟. 歐盟金融消費者保護制度改革對中國的啟示:兼與美國相應制度比較[D]. 上海:華東政法大學,2013.

[5] 中國人民銀行西安分行課題組. 目前我國金融消費者保護的現狀、存在問題及對策建議[J]. 西部金融,2010(8):5-8.

[6] 呂炳斌. 金融消費者保護法律制度之構建[J].金融與經濟,2010(3):5.

[7] 鄧綱. 金融消費者保護體制及其相關問題[J].法學雜志,2012(5):66-67.

[8] 方平. 我國金融消費者權益保護立法相關問題研究[J].上海金融,2010(7):7-8.

[9] 宋晨晨,葉蜀君. 金融消費者保護監管分析：我國存款保險制度的建立[J].河南社會科學,2015(2)：107.

責任編輯 陳桂梅

Research on the Legal Protection of the Rights of Financial Consumers

WANGWanpeng
(Law School，Anhui University，Hefei 230601，China)

Financial consumers is one of the main participants of financial activities. After the financial crisis in 2007, the lack of protection of financial consumers is reflected in many countries. Afterwards, governments of different countries begin to implement a series of financial system. In recent years, China has also made substantial progress on financial regulators and promulgated a number of rules, but these frameworks and measures still have some weaknesses, such as legislative is not enough, protection measures are inadequate, and relief system is single. On the basis of studying some foreigh sophisticated systems, combining China’s concrete conditions, this paper puts forward some suggestions on law system to protect financial consumers.

financial consumer rights; legal protection; suggestions

2016-12-15

王萬鵬(1991— )，男，安徽合肥人，碩士研究生在讀，主要研究方向：民商法學。

10.13750/j.cnki.issn.1671-7880.2017.02.015

D 912.28

A

1671-7880(2017)02-0058-04