新城新區必須擁抱不一樣的未來

新城新區必須擁抱不一樣的未來

20多年來，我國建設了19個國家級新區和3000余個產業園區。雄安新區的橫空出世，更是讓新城新區的概念備受關注。

雄安新區的橫空出世，讓新城新區的概念也隨之引發關注。仔細梳理看來，近30年來，我國的新城新區體系已頗具規模，但是也有不少問題浮出水面。還有很多新城新區正在規劃建設中，這些“未來之城”該是什么模樣？記者為此專訪了中國城市規劃設計研究院院長楊保軍，請他來聊一聊新城新區的前世今生，談談新城新區該怎么建。

近20年來新開發建設的各類功能地域單元統稱為新城新區

記者：最近在媒體上經?？吹健靶鲁切聟^”，近30年來，我國到底建設了哪些新城新區？

楊保軍：相對于中國5000多年的建城歷史而言，近30年來，尤其是近20年來新開發建設的各類功能地域單元統稱為新城新區。

我國的新城城區總體上分為3類。一類是國家級新區，是由國務院批準設立，承擔國家重大發展和改革開放戰略任務的綜合功能區。自1992年浦東新區設立以來，到今年4月1日設立的雄安新區，全國層面共有19個國家級新區。一類是國家層面和省級層面的各種產業政策區域，包括省級以上的高新技術開發區、經濟技術開發區、海關特殊監管地區、自主創新示范區、邊境經濟合作區、自由貿易區等。一類是伴隨著城市發展的區域化形成的新開發建設地區，如行政功能搬遷形成的新區、空港與高鐵新城、科學城（園區）、旅游度假區等。

截至2015年，全國共有各類產業園區3170個，其中國家級582個，省級2320個。

記者：這么多新城新區到底在發揮怎樣的作用？

楊保軍：我國的新城新區設立與國家的宏觀經濟社會形勢有著密切關系，是促進經濟社會發展的重要載體。2000年以前，我國設立的各類開發區主要以外向型工業經濟發展為主；2002年加入世貿組織后，為適應經濟全球化而設立了各類海關特殊監管地區；2010年前后，我國為應對全球經濟變化風險，加大了產業結構調整和深化對外開放步伐，在國家級新區、自主創新示范區、自由貿易區等方面進行重點探索，同時為進一步平衡區域經濟發展，中西部地區的各類開發區也加快設立。這些新城新區為我國的宏觀區域戰略的落地，推動各地工業化、城鎮化發展，深化對外開放等方面發揮了重要作用。

單一功能、大規模擴張式的新城新區難以為繼，開始轉向復合功能成長模式

記者：經過多年發展的新城新區面臨著哪些問題和挑戰？

楊保軍：新城新區的發展建設需要立足我國的發展階段客觀評價，成績顯著，但問題也十分突出，需要直面。主要圍繞以下3個方面看問題：

首先，當前中國經濟發展進入新階段，傳統經濟增長模式已經不可持續。根據全國層面的企業注冊大數據顯示，2012年以前，我國大部分縣市的投資重點領域集中在礦產、化工、鋼鐵、黑色與有色金屬加工制造等領域；但其后幾年這些資源類產業的投資規模明顯萎縮。因此，2010年以后設立的大量園區直接面臨著工業投資不足，產業鏈缺失的突出問題，縣以下“僵尸企業”比重持續升高?？梢哉f過去靠大規模土地擴張、采取低地價甚至“零地價”的土地換工業模式難以為繼。

其次，我國城鎮化步入中后期，單一功能主導、大規模擴張式的新城新區難以為繼。一些人口大規模外流的區域開發建設規模過大的新城新區，不僅面臨人口聚集不足的問題，更面臨著基礎設施投入過大、財政與債務風險高企等突出問題。一些新城新區，由于選址不當或距離主城距離過遠，造成功能發育不足、產業聚集力弱等難題。尤其是在中西部地區的部分國家級新區，需要切實從區域整體發展視角重新調整發展目標與開發建設規模，避免過度擴張帶來的“消化不良”。從世界范圍的新城開發建設經驗來看，新城新區與所在區域城鎮體系要相互協調，與所依托的中心城市融為一體才能夠持續獲得發展的動力。國內的粵港澳大灣區、杭州灣地區，也從過去單一的工業園區主導模式，開始轉向區域融合下的復合功能成長模式。

再次，當前新城新區的行政管理體制問題突出，規劃管理問題明顯。如果說過去30年，以經濟管理權限主導的新區管理制度保障了經濟要素的快速聚集，形成了地方快速發展的路徑，但當前這種管理體制卻面臨越來越突出的困境。新城新區的管理機構往往“凌駕于”下級政府之上，但又與同級政府的空間管理事權犬牙交錯，極易造成管理工作的低效，甚至缺位。如在19個國務院批復的國家級新區中，跨兩個地級以上城市的有5個，相鄰地區的協調僅靠城市間的協商難以有效解決協調問題。當前我國的新城新區規劃管理體制依然沒有理順，新城新區規劃往往由地方政府審批，少有經過上級政府審批，這與所在城市總體規劃往往由上級政府審批的規劃管理事權相矛盾。

推動國家級新區的健康發展十分重要，有利于推動全國層面的相對均衡發展

記者：您認為未來我們需要建設什么樣的新城新區？

楊保軍：面對新時期整個國家宏觀經濟轉型的背景，如何推動各類新城新區的全面轉型升級與創新發展是各級政府面臨的共同挑戰。2015年底召開的中央城市工作會議明確指出，各級各類開發區要納入全國城鎮化健康發展和城市可持續發展“一盤棋”之中。2017年1月，國家發布《國務院辦公廳關于促進開發區改革和創新發展的若干意見》，其核心是引導新城新區更健康地成長、更理性地發展。因此，未來應按照“綠色、智慧、創新、宜居”的理念，從頂層制度設計上推動新城新區的各項工作安排。

記者：請具體談談“綠色、智慧、創新、宜居”的理念要如何實現？

楊保軍：綠色發展方面，其一，要切實轉變傳統產業增長路徑，淘汰落后產能，通過“騰籠換鳥”積極培育高附加值的先進制造業、戰略性新興產業，提高傳統制造業的環保工藝水平，鼓勵發展多元的現代服務業和綠色農副產業。其二，引導新區開發與自然環境相融合，在不破壞山水環境基礎上，將各類生態空間、開敞空間通過綠地系統串聯起來。

智慧發展方面，應做好新城新區與所在中心城市和區域的統籌協調工作，不僅要做好重大交通、能源、市政基礎設施對接工作，還應積極推動公共服務設施的共享互聯；要做好產城融合發展工作，對于不符合宏觀經濟發展形勢的超大規模規劃新城新區和距離中心城市距離過遠的新城新區要縮減用地，把更多資源集中起來集中開發，實現城鎮開發邊界增長的精明管理；建立全國層面的新城新區監控平臺，加強人口、經濟、土地和環境指標的動態監測，及時發布規劃實施動態信息。

創新發展方面，應加強經濟體制改革與社會管理制度創新，一方面，通過綠色金融來引導投融資結構調整，推動新的經濟要素聚集，鼓勵本地人口就近創業；另一方面，要理順各類開發區的屬地化管理事權，精簡經濟管理職能，完善社會管理職能。

宜居建設方面，核心是以人為本，做好宜居環境建設工作。當前大部分新城新區要轉變過去單一的經濟功能主導的思想，轉為謀劃綜合性新城。其中適當提高新區的支路網密度，增加土地開發的功能混合度是重要基礎。

最后特別要強調一下，推動國家級新區的健康發展十分重要。從國家層面布局若干有區域發展戰略意義的新區，有利于推動全國層面的相對均衡發展。深圳特區已經成為珠三角地區重要的增長引擎，同時也是我國社會、政治體制改革的重要陣地。浦東新區成為匯聚全球金融、貿易、航運和時尚產業為一體的國際化新區，同時也是我國經濟與社會管理制度改革的先導地區。目前我國在東部沿海、中西部、東北地區設立的其他國家級新區肩負著承接國家“一帶一路”戰略，促進所在區域及城鎮群協調發展，合理引導中心城市功能疏解的重任。因此，這些地區應將體制改革創新發展擺在首要位置，避免大規模擴張型的發展老路，在探索人口、土地和經濟管理制度方面進一步試水，在高品質宜居環境和公共服務設施建設方面作好表率，在產業集群發展方面發揮好區域帶動示范作用。(經濟日報)