社會秩序視角下的公共危機和制度變革

潘瑞甲，覃 俊，韋文榮

（廣西機電職業技術學院，南寧 530007）

[公共行政管理研究]

社會秩序視角下的公共危機和制度變革

潘瑞甲，覃 俊，韋文榮

（廣西機電職業技術學院，南寧 530007）

社會秩序維護、公共危機的處理以及制度的變革對人們的社會生產活動有著巨大的影響，必須對社會秩序下的公共危機即制度變革予以重視。在分析社會秩序、公共危機和制度變革的相關概念的基礎上，探討公共危機與社會秩序、公共危機與制度變革之間的關系，提出加強我國公共危機管理的有效措施。

社會秩序視角；公共危機；制度變革

回顧我國從改革開放開始的社會發展歷程，可以發現我國政府在治理方式的變革以及市場變革方面已經取得了一定的成績，但仍然存在著社會秩序的問題。公共危機是一種客觀存在，而處理和解決公共危機則是社會主體采取的主觀行為，在二者的相互作用和影響之下危機管理的效果最為關鍵。而究竟什么是社會秩序，什么是社會秩序下的公共危機和制度變革，公共危機下的制度變革產生怎樣的作用，它們對人們、社會發展又有什么影響，這些都是本文試圖探討的問題。

一、社會秩序、公共危機與制度變革

（一）社會秩序

利用簡單易懂的方式去分析社會秩序，實際上就是社會得以聚結在一起的方式[1]。社會秩序與自然秩序之間的不同在于，自然秩序不以人的活動為轉移，而社會秩序則是人在社會實踐中創造出來的，這種秩序帶有明顯的雙重性。一方面，社會秩序與公民有目的甚至是情緒化的活動聯系在一起，是人們在行動或者互動過程中創造出來的，反映人的需求、愿望以及情感。另一方面，社會秩序作為世界秩序中的一部分，是合目的與規律的統一[2]。社會秩序是動態的，同時也是有序且平衡的社會狀態，它屬于社會學的范疇。從其概念看，社會秩序構成要素中的主體之一是人類，更規范的說是具有人格特征的主體。而它的另外兩大構成要素則是連接行動主體的社會規則和行為規范，以及使多元主體有規則地、合規范地互動的社會權威。

社會秩序是人類生存、生活等各項活動的手段和基礎，在社會發展的過程中人類已經習慣了在一定的秩序下活動，社會秩序對人類來說本身就具有不可或缺的作用。社會秩序作為人類社會持續存在和發展的重要前提，出現的有序、無序等都是推動社會發展的動力，是矛盾統一體。無序的社會主要表現在社會的混亂，有序則表現為人們可以按照一定的社會秩序進行生活、生產等活動[3]。二者此消彼長，但是從整個人類社會看，仍屬于社會秩序的范疇，并且在很多情況下，社會的無序帶來的是更加有序的狀態。

（二）公共危機

公共危機具有明顯的公共性、突發性、不確定性和雙重效果性等特征[4]。公共危機按照不同的劃分標準可以分為不同的種類，從動因的角度分析其分為自然危機與人為危機。自然危機主要是自然災害和人為因素引發的突發事件，例如地震、洪水、泥石流、火災等。人為危機的危機主體更加明顯，人在危機中發揮了重要作用，例如戰爭等。

（三）制度變革

制度變遷之所以重要是因為在社會發展的過程中，人們應對不確定性和增加個人效用的手段也在不斷地發生變化，這就需要實現手段需求與實際供給的協調。在社會發展中，利益是阻礙制度變革的主要因素[5]。另外，人類知識的有限性也會導致制度在最初形成的過程中與預期的存在偏差。人們對長時間存在的制度會產生一定的依賴性，這種依賴主要是人們的保守主義在起作用[6]。制度變革的存在在一定程度上又是阻礙制度及時變革的因素，因為在制度變革的過程中不同的制度變革影響力是不同的，組織對于個人在分工與專業上有著更加明顯的優勢，特別是政府。

二、公共危機與社會秩序的關系

（一）公共危機影響正常的社會秩序

公共危機的影響會導致整個社會處于一種非正常狀態，公共危機事件的出現不僅影響到社會中的基礎設施，還會導致產品和服務成本增加，這些都會直接或間接地影響到公民的正常工作和生活。從政府以及社會發展的角度而言，公共危機的出現在很大程度上影響了政府與社會的正常發展計劃，政府與社會需要將原本用于發展的資源轉移到危機的處理與后期重建中，從而影響了正常的社會秩序。另外危機的出現不僅打亂了正常的社會節奏，還會引發公眾的恐慌、不安與緊張情緒[7]。

（二）公共危機加劇社會失序

公共危機的出現不僅僅影響到社會的基本價值，還會對行為準則和根本利益產生嚴重威脅。面對公共危機，人們采用常規行動已經無法達到預期效果，加上公共危機突發性明顯，無法給人們太多的時間與空間去做準備，這種狀態下必然會增加社會秩序的失序。加上在各種因素影響下公共危機的演化未知性明顯，這種未來的不確定性更加導致社會秩序的失序。

三、公共危機與制度變革的關系

（一）公共危機是制度變革的推動力

公共危機的存在導致社會秩序失常，人們會有強烈的社會秩序恢復與重建的需求，特別是在危機狀態這個特定條件下會將其直接轉化為對應急制度的強烈需求，這種情況下制度變遷的過程也會發生一定的轉變。正常狀態下的社會秩序平衡了社會中的各個要素，這種平衡能夠有效地化解結構本身存在的緊張，也能夠合理的控制新的變量的介入[8]。但是如果社會中每一個個體都遇到相同的問題，需要同樣的解決路徑時，個體就會立即變成整體，變成制度變革的主要推動力量。這說明公共危機的出現打破了社會秩序的平衡狀態，并成為了制度變革的推動力。

（二）公共危機同時也阻礙了正常的社會秩序在很多狀態下，公共危機的最初發展并不是一開始就以公共危機的狀態出來，一般是由點及面，即在某一個領域內因各種不穩定性因素導致出現危機，危機的傳播性導致危機最后演變成公共危機。在這個演變過程中原本制度存在的問題就浮現了出來。在這個過程中，因為公共危機的出現影響到了相關個體的利益，個體利益變成群體利益受到損害，最后就會形成一個組織化趨勢。一旦事態發展過于嚴重甚至達到不可控的地步，政府就會立即介入，采取各種手段控制危機的發展與蔓延。所以說，公共危機的出現嚴重阻礙了正常的社會秩序。由此可見，恢復與重建社會秩序下的制度變革是正當性信念。

（三）加強公共危機管理是推進制度變革的有效舉措

針對制度變革特別是不合理、不相關的制度變革，政府不一定有足夠的動力去推進這場制度變革活動。受到各種影響的政府在處理公共危機以及面對制度變革的過程中可能會出現疲軟現象。政府因無法控制住局面，導致較大的群體壓力及輿論壓力在這個過程中逐漸形成，面對三者之間的逐漸失衡，政府加強公共危機的管理才是有效舉措之一。

四、有效加強我國公共危機管理的措施

（一）完善公共應急法制建設

公共應急法制建設最重要的是公共應急法制的立法。公共應急法制的建設體現出我國對公共危機的重視。將公共危機的管理工作納入到我國的法制工作中，確保公共危機管理實現常規化，對于保障我國社會秩序的穩定性具有非常重要的意義，要按照我國憲政和行政法治的要求完善公共應急法律規范，確保我國公民的基本權利得到保障[9]。為此，要重點做好以下幾個方面：第一，確保各個部門的職責范圍。通過立法的方式明確各個部門處理公共危機的管轄范圍，有效避免管轄邊界不清的問題。以往我國出現危機事件，一般都是建立臨時的指揮部或通過高級別的領導人進行協調，一旦這種方式出現問題其行政效率就會明顯下降，因此有必要通過法律的手段處理公共危機。第二，針對處理公共危機中出現的相互推諉、扯皮等情況需要追究其負責人的行政責任與法律責任。第三，針對考慮到權力擴大化的問題，要明確規定行政領導在危機中的法律責任，建立一個完善的公共危機處理責任和追責法律制度，確保公共危機的處理能夠依照相關法律進行。

（二）完善公共危機應對網絡

公共危機事件的出現考驗的是政府以及其他組織的處理能力。要充分發揮政府及其他組織對公共危機的處理能力，就需要建立一個應對網絡平臺作為公共組織應對各類突發事件的應急平臺，這樣才能確保公共危機能夠得到妥善有效的處理。為此，需要政府組織、社會組織和國際資源的三方協作及努力。

政府組織。將政府組織作為公共危機處理的中樞指揮系統，例如美國、韓國等國家都已經建立了一套非常符合其國情的危機處理中樞指揮系統，從這些國家處理公共危機的手段可以發現此舉具有很好的效果，因此我國也可以仿照其他國家，在結合我國國情的基礎上建立起一個中樞指揮系統，有效確保我國在發生了公共危機事件后能夠得到第一時間的處理。但是，從目前情狀來看，我國每一次出現公共危機都是成立臨時小組，致使危機處理指揮系統的連續性不夠，每次都需要大量的時間和精力與相關機構進行溝通協調，沒有一個有效的長期的危機處理計劃。借鑒國外的經驗，我國可以建立一個公共危機管理綜合協調部門[10]，將原本分散的具有公共危機處理能力的政府機構實現合并專門負責公共危機的處理。在此基礎上還可以建立快速反應部隊和災害應急小組。

社會組織。一個公共危機事件的出現，不僅考驗著政府，同樣也對整個社會的綜合能力進行考驗。在社會發展的過程中，越來越多的非政府組織加入到公共危機的處理中，如紅十字會組織等，這對于穩定社會起到了良好的緩沖作用。此外，還有營利組織和社區。以社區為例，社區可以看成是城市中一個個獨立的小個體，利用社區的力量可以有效減少公共危機事件的危害，同時還能夠在一定程度上穩定社會秩序。社區中的公眾其實也是公共危機的迫害對象，但是社區的凝聚力與團結在很大程度上削弱了公共危機的影響。通過社區發動群眾對于減少公共危機產生的副作用有著積極意義。

國際資源。在經濟全球化的今天，一個國家發生公共危機事件有時候單靠自身力量是不夠的，聯合國以及其他全球非營利性組織一直都參與到各種公共危機的預防與處理中。以我國的SARS疫情為例，我國政府都會每天向世界衛生組織通報SARS疫情，同時邀請世界衛生組織專家到疫區進行實地調研，積極與世界衛生組織合作。此舉不僅獲得了國際社會的理解與支持，同時對提高我國政府處理公共危機事件的能力也有一定幫助。還有就是其他友好國家與地區的幫助，這種國際間的合作不僅有利于政府國際形象的樹立，還可以提高公共危機處理的效率，降低成本。

（三）建立公共危機預警機制

建立公共危機預警機制首先要培養公共危機意識。通過利用警示宣傳將國民的愛國主義熱情激發出來，讓公眾積極主動的學習危機預防知識，從而建立起面對危機的信心；制定公共危機教學手冊向社會公眾發放宣傳，普及救險脫困知識；在學校教育中加強對學生危機管理能力與技能的培訓，提高全民危機處理能力；通過舉辦危機模擬演習的方式檢驗社會公眾的危機意識，強化公眾應對危機的技能，減少真正遇到危機時出現的慌亂現象；加強危機監測，利用有效的觀測儀器設備及技術獲得關于災害的資料數據，從而判斷、預報、統計，為公共危機的處理提供幫助；針對人為因素引發的危機，則需要加強對社會現象的分析與調查，對可能有關聯的因素進行綜合歸納，及時制定出積極有效的措施。

（四）建立公共危機處理機制

針對出現的公共危機，只有建立一個適用性廣泛的處理機制，才能夠在危機出現的第一時間確保各項處理工作的有序進行。但是需要注意的是，在做決策的過程中必定會遇到來自各個方面的阻力，因此為了確保公共危機處理機制能夠有效地落實下去，真正發揮出其作用，需要有一個領頭機構來指導公共危機事件的處理工作，下發各項決策，讓各個部門做好自身職責之內的決策與實際處理工作，有效確保處理機制發揮作用。在處理的過程中，還需要重視的就是危機隔離工作，只有快速做好危機隔離才能夠最大限度地減少其對社會公共生活的影響，避免造成更大的傷害。

制定應急計劃并在出現公共危機之后立即啟動。在建立公共危機處理機制的基礎上利用已經制定好的應急計劃有條不紊的開展各項工作，成立負責小組，做好小組成員內每個人的責任分工，確保應急計劃落實到位。

安撫民眾是危機處理中一項必不可少的工作。當公共危機出現，不明真相的民眾勢必會出現恐慌、不安和緊張等不良情緒，因此政府需要采取多種手段安撫民眾心理，避免各種小道消息和不實消息的傳播，保持社會穩定。例如可以邀請一些專家通過電視、網絡等加強心理輔導，充分做好安撫工作。

（五）建立公共危機恢復機制

重視社會秩序的恢復工作。因公共危機導致的社會整體以及某局部的失衡，政府需要在危機后積極采取各種手段，鼓勵群眾積極開展生產自救工作，確保恢復到原本正常的生產生活。例如針對天災導致的公共危機事件，政府可以對受災企業實現減免稅收的政策，并通過建立和健全災害心理援助制度穩定民眾心理。在加強社會秩序恢復工作的同時，積極調查危機事件發生的根源，通過建立突發事件調查制度，了解事件發生的原因、損失情況以及采取的應急措施、效果、事故性質等，整理成事件報告，公布于眾。

做好組織變革工作。針對公共危機的出現，不僅要調查其根源，還需要做好反思工作，政府要以公共危機為契機，充分發揮出公共危機可能成為促進組織發展和社會整合的功能。加強政府機構的建設工作，及時發現運行程序中存在的問題，做好自身的改進工作。公共危機不僅影響著制度變革，同時對政治變革以及政治發展都有一定的影響。對于政府而言，不僅要看到危機的消極影響，同樣需要找到積極的一面，將此作為今后發展及變革的動力，通過對公共危機事件的誘因進行分析，對組織的政策導向及價值選擇進行有效調整，才能有效地推進社會發展。

五、結語

在特定背景下，社會中的主體、規則等都在特定的社會關系體系之內，從個人到社會團體再到社會階層，他們之間都有明確的關系和聯系[11]。例如，封建社會下的社會秩序結構具有相對的穩定性，不同階層的人的身份具有不同的等級，并且有高層和底層之分，在這樣的等級制度下人們進行生活生產實踐活動體現出社會秩序的相對穩定。但是公共危機的出現，不僅打亂了社會秩序，在一定程度上也影響了制度變革。本次研究的不足之處在于僅針對公共危機帶來的危害進行分析，并沒有詳細分析制度變革的危害，因為制度的過度變革同樣存在一定風險。

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Abstract:The social order maintenance,handling public crisis and institutional reform,have a significant impact on people's livings and production activities.It is necessary to pay attention to the public crisis under the social order.Based on the analysis of related concepts of social order and change the system of public crisis,this paper discusses the relationship between public crisis and social order,public crisis and institutional change,and puts forward effective measures to strengthen public crisis management in china.

Keywords:social order perspective;public crisis;institutional reform

Public Crisis and Institutional Reform from the Perspective of Social Order

PAN Rui-jia,QIN Jun&WEI Wen-rong

(Guangxi Technological College of Machinery and Electricity,Nanning 530007,China)

D63-3

A

1671-1084（2017）04-0001-05

DOI 10.16221/j.cnki.issn1671-1084.2017.04.001

2017-03-13

2015年廣西高校科學技術研究項目（KY2015YB406）

潘瑞甲，廣西機電職業技術學院學生工作處講師，研究方向為思想政治教育；覃俊，南京大學馬克思學院2015級在讀博士，研究方向為馬克思主義理論；韋文榮，廣西機電職業技術學院思想政治理論課教學部副教授，研究方向為思想政治教育。