論我國土地督察制度良善化進路

陳陽

內容摘要：土地督察制度的運行僅以國務院辦公廳出臺幾個規范性文件和為支撐，與其實際運行過程中承載的重要功能已明顯不符，文本規范的督察制度已經與土地督察的實踐出現了緊張的關系。如何理順土地督察體制，使其發揮出應有的制度功能，需要考察我國督察制度的基本樣態，以其他的監督機制為鏡鑒，探索土地督察制度良善化的進路；由于土地督察制度所承載的衡平中央與地方關系、協調央地發展的制度功能，從中管窺出我國處理中央與地方關系的新動態。與此同時，其也為衡平中央與地方利益的博弈以及調整提供了新思路。

關鍵詞：土地督察制度 央地關系 省級垂直管理 土地管理權

引言

從2004年以來，我國推行土地管理的省級以下“垂直管理”制度改革，地方各級政府的土地管理權收歸省級政府后，中央政府與省級政府之間土地管理權之間突出問題反映在中央缺乏對省級政府有效地監督與制約，因此有必要設立相應的制度機制，以約束與監督地方政府土地管理與利用行為。在這樣的背景之下，土地督察制度應運而生。土地督察定位于特殊的行政監督，有別于一般的行政監察，是對專門事項的內部監督手段，具有政府自我克制的特征。同時土地督察制度也在調整中央—地方關系，衡平中央—地方的博弈提供了一個制度的新思路，也是國家治理方式的重大改革的重要內容。

《國務院辦公廳關于建立國家土地督察制度有關問題的通知》（國辦發[2006]50號）（以下簡稱“50號文”）、《國務院辦公廳關于印發國土資源部主要職責內設機構和人員編制規定的通知》（國辦發[2008]71號）（以下簡稱“71號文”）是我國土地督察機構運行的主要規范指南?！? 〕到目前為止，經過10多年的實踐檢驗，土地督察為落實嚴格國家耕地保護責任目標，監督檢查地方政府土地管理與利用情況及地方土地違法違規問題，維護被征地農民的合法權益等發揮了積極的作用?！? 〕在法治中國的大背景下，土地督察制度的運行僅以國務院辦公廳幾個規范性文件作為支撐，與其實際運行過程中承載的重要功能已明顯不符，文本規范的督察制度已經與土地督察的實踐出現了緊張的關系，如何理順土地督察體制，使其發揮出應有的制度功能，需要將研究的視角回歸到最初的起點，以考察我國督察制度的基本樣態為前提，以其他的監督機制為鏡鑒，思考土地督察制度良善化的進路；同時由于土地督察制度所承載的衡平央地關系，協調央地發展的制度功能，從中管窺出我國處理央地關系的新動態。

一、我國土地督察制度的樣態與問題

孟德斯鳩曾言：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗，有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止?！?〔3 〕權力行使必須受到監督，這也是法治社會與法治國家的基本要求。土地督察制度旨意在于約束與監督地方政府的土地管理與利用行為，以達到協調中央—地方關系，衡平中央—地方利益的機制。

（一）土地督察的對象的有限性：僅限于對省級與計劃單列市政府

根據國務院辦公廳“50號文”的規定現有的土地督察對象為各省、自治區、直轄市以及計劃單列市政府。土地督察的對象以機關而非個人作為監督的對象。國家土地督察制度設計的初衷正是為了解決地方政府大量的違法、違規管理利用土地的行為，解決省級政府監管地方土地管理與利用行為乏力的實際情況。以省級政府及計劃單列市政府作為土地督察的對象這一設計思路采取以“抓大放小”的思想：一方面是希望能夠強化省級政府統籌本行政區域內土地管理的權力、責任和能力；另一方面在于能夠強化中央政府對土地管理和利用情況的監管能力。

然而，經過這些年土地督察實踐的檢驗，土地違法主體越來越呈現出多樣化、土地違法行為呈現出復雜化等特征，反襯了我國現有土地督察對象有限性的問題。因為在實際的土地管理與利用過程中，往往市、縣和鄉鎮政府作為土地違法違規利用的主體，對其的監管只能通過對省政府的督察來間接予以落實。實際工作中，國家土地督察機構發現市縣一級存在土地管理與利用的違法、違規的問題，除此之外，政府有關部門如發改委、住建部等都有可能有在利用土地過程中出現以發文的形式報告給該市縣所在省份，再由市、縣所在省政府負責督察問題市、縣進行糾正。實踐的做法頗具有“隔靴搔癢”之意。目前土地督察對象也沒有將這一主體納入土地督察內容中來，依靠這一制度不能很好解決上述主體在土地利用中的問題。

（二）土地督察體制的基本構造：大區制半獨立式構造，依附于傳統機關

根據國務院辦公廳“50號文”的規定，我國土地督察制度架構可以作這樣的描述：國務院將土地督察的權力授予國土資源部，國土資源部通過設立國家土地總督察、副總督察負責行使土地的督察權。國土資源部向地方派駐國家土地督察局，由其負責對轄區范圍內地方政府的土地管理與利用行為進行督察。國家土地總督察由國土資源部部長兼任，設立專職與兼職副總督察各一名，其中兼職副總督察由國土資源部副部長兼任。國土資源部設立國家土地總督察辦公室，負責土地督察機構日常的基本工作。國土資源部向地方派駐九個國家土地督察局，〔4 〕派駐地方的土地督察局與國家土地總督察辦公室進行日常聯系，回饋督察工作情況。國家土地督察局可以根據工作的需要適時地向其督察范圍內的有關省、自治區、直轄市及計劃單列市派出國家土地督察專員和工作人員進行巡視和督查。從上述對我國現行土地督察制度的描述中，可以歸納出現行土地督察體系具有如下的特色：土地督察機構在隸屬關系上依附于傳統的行政機關；在機構設置上屬于大區制半獨立式的構造類型；在責任歸屬上，實行國家土地總督察的相對獨立負責制。

（三）土地督察職能的顯著特色：履行監督職能但不參與具體案件查辦

行政職能是行政機構得以建立的根本依據，反映了行政機構活動的方向、目的及作用。行政職能包括職責與職權兩部分的內容。職責是行政機構法定的任務與責任；職權則是法律賦予該機構承擔任務、履行責任的必要權利與義務。根據國務院辦公廳“50號文”與“71號文”的精神，我國現行的土地督察機構中派駐地方的國家土地督察局，代表國家土地總督察履行監督檢查職責，包括對省級及計劃單列市政府耕地保護責任目標的落實情況、土地執法情況、與土地管理有關的審批及其他法定事項、貫徹執行中央土地宏觀調控政策情況的監督檢查。堅持監督檢查與調查研究相結合。派駐地方的土地督察局不改變、不取代地方政府及其土地主管部門的行政管理職權，不直接參與案件的查處。對發現的土地管理與利用中的違法違規問題，由國家土地總督察按照有關規定通報監察部等部門處理。各地方政府和國務院各有關部門要支持和配合國家土地督察工作。國家土地督察機構的職權包括檢查權、審核權、調查權、糾正和整改權、報告和通報權及建議權。

（四）土地督察權行使的程序：缺乏專門的程序規范，權力行使缺乏程序約束

程序的作用在于“排除決定者恣意的同時，又保留合理的裁量余地”，“通過充分、平等的發言機會，疏導不滿和矛盾，使當事人的初始動機得以變形和中立化，避免采取激烈的手段來壓制對抗傾向”?！? 〕程序具有與實體規則同樣重要的價值。然而，現階段我國用以規范土地督察的有關制度僅是對國家土地督察體系及職能作了相對全面的規定，難覓關于土地督察權行使的程序內容；回溯歷史，制度初創之時并未將土地督察程序建制考慮在內。

二、土地督察制度走向良善化：以其他相關監督制度為鏡鑒

現階段我國在處理央地關系問題上，已經形成了初具規模的監督體制架構：以檢察機關根據法律規定所進行的法律監督，監察部門與中紀委所實施的行政監督與黨紀監督，審計部門實施的經濟監督和以警務監督、檢務監督、環境督察、城鄉規劃督察、教育督導等為代表的行業管理部門實施的行業監督四位一體的格局。土地督察制度在特定的行業內部實施的特殊行政監督制度，與其他有關的監督體制遵循著相似的基本原理。通過與相對成熟的監督制度進行比較，從相關監督制度的經驗出發嘗試探索，以不斷完善土地督察制度，并走向良善化發展的路徑。

（一）監督對象：擴大土地督察對象的范圍，形成“四位一體”的監督格局

督察對象是督察體制的核心要素，反映了監督制度設立的目的，決定了監督手段、方式與程序。從現有的監督制度來看，監督的對象大致可以分為行政執行主體與社會經濟主體兩類。其中以對行政執行主體的監督為主，兼顧對社會經濟主體的監督。行政監察、警務督察是對行政系統內部或本行業系統內部的行政機關及其工作人員行政執法行為的監督，監督的對象為本行業的執行主體，旨在于監督本行業的行政管理行為。相較于前者，環境督察與教育督導的對象則較為廣泛，除了涵蓋行政執行機關（各級地方政府均在此列）以外，把社會經濟個體納入監督對象的范疇，除了提升行業的行政管理能力外，還實現了對行政管理權執行的全面控制。

我國土地督察對象限于省級人民政府、直轄市與計劃單列市政府，對于省以下地方政府土地與利用管理行為并沒有將其納入土地督察對象的范疇。土地督察的對象除了以省級政府及計劃單列市政府作為土地督察的重點對象之外，針對土地管理與利用過程中地方政府違法、違規現象嚴重的問題適當地突破“50號文”的規定，將市縣及鄉鎮一級納入土地督察的對象范圍中，在土地督察權的行使過程中對不同層級的政府進行分層督察，以更好地滿足實踐對督察工作的要求。除此之外，也可以將有可能違反土地利用的部門，如發改委、住建部等納入督察對象的范疇。因為土地督察權來自于國務院的授權，由國土資源部來行使，土地督察權的輻射范圍不應該局限于土地管理部門，同時對于其他土地利用部門有可能違法的行為也有督查的權能。土地督察的對象突破國土資源部門的范疇并沒有違反基本的法理。因而，土地督察的對象范圍應當相對廣闊，形成以省級政府為主，以市縣鄉及其他土地利用部門為輔的“四位一體”土地督察對象，以更好地滿足土地督察實踐對土地督察對象的要求。

（二）監督組織模式：保障土地督察權的獨立行使，發揮機構的專業性優勢

我國現有監督體制的組織模式大致有三種：一是以行政監察與審計監督為代表，監督機關直接構成了政府的組成部門，在政府的領導下直接開展工作的模式。此種模式在我國的憲法體制下屬于國家層面的監督，享有的監督權力范圍最廣且也最為有效；二是，以教育督導、國有大型重點企業監事 〔6 〕為代表，通過直接受命于國務院的總督察行使監督權的模式。監督機構的設置盡管隸屬于傳統的行政機關，但由于其總督察對國務院直接負責，具有相對的獨立性；三是以警務督察、環境督察為代表的，監督機構直接設立于傳統的行政機構內部，監督機構的負責人受傳統行政部門的首長領導的模式。此種模式的監督機構的獨立性最弱，但考慮到監督工作涉及較多的專業性問題，這一模式是兼具了發揮監督機構專業特長與監督機構獨立性功能的優勢。

從現有的土地督察實踐而言，督察的任務常常涉及遙感監測、土地巡查等專業性問題，需要相應專業知識背景的督察工作人員作為保障，采取督察機構隸屬于傳統行政機關的組織模式路徑能夠很好滿足上述的要求。但對于監督機構而言，獨立性才是監督機構的生命力?，F有的土地總督察由國土資源部部長兼任，容易出現行政管理職能與督察職能的混同，很難保證其獨立的實現。誠然，現行的憲法體制之下，設立一個與國務院組成部門序列相同的行政機關需要由全國人大作出決定，單憑國務院的力量尚不能作出上述安排；并且根據行政層級監督的原理，上級業務主管部門對下級相關工作部門享有監督權，縣級以上各級政府對其所屬工作部門和下級政府享有監督權，但對于上級業務部門對下級政府行使監督權的合法性基礎仍存有疑慮。因而，在現有的憲法文化體制背景之下，構造出一套相對獨立的土地督察系統：首先，使其能夠通過國務院的授權的方式很好地解決土地督察機構行使土地督察權的合法性問題；其次，隸屬于國土資源部，使其充分發揮專業性及協調統一的優勢；最后，使其能夠與國土資源部其他職能部門相互獨立，排除不當干預，獨立地行使其對地方政府的督察權。

（三）監督體制構造：以混合式監督體系構造為思路，優化大區制構造的監督體制

從國內現有的監督體制構造上來看，以行政層級區劃的監督構造為主，兼具大區、流域 〔7 〕及監督對象的監督構造類型。行政監察、警務督察與教育督導是典型的依照行政區域劃分，構造為國家、省、市、縣四級監督體系，這一構造模式符合傳統的行政層級監督論，具有堅實的理論基礎。但劣勢也是顯而易見，容易受到地方的影響與不當干預。環保督查則是按照大區的設置構建監督體系，其能有效地打破行政區域的界分，降低行政干預，保障監督機構的獨立性。國有大型重點企業監事制度、城鄉規劃督察制度 〔8 〕等是以監督對象作為構造類型的劃分依據，此種類型的監督體制構造以監督人員為基本因子，具有極強的針對性，但督察對象分布分散，提高了監管的成本。還有一些監督制度混合了上述幾種監督構造類型，如審計監督制度集了行政區劃與大區兩種構造類型于一體，采取了混合式的監督體制構造類型，針對不同的監督事項，采取相應的構造類型：一方面采取區域劃分的監督制度類型構造能夠以行政層級監督論為其合理性的支撐；另一方面大區制的構造類型能夠降低審計監督工作中的不當干預。所謂“尺有所長，寸有所短”，混合式的監管體制構造類型能夠揚長避短，充分發揮出監督制度的最大功能。

我國現階段的土地督察制度采取單一的大區制的監督體制構造類型，雖然能夠在一定程度上減少地方干預，但土地督察的事宜繁多，涉及例行督察、專項督察及審核督察，并且業務專業性強，未來土地督察制度的構建可以考慮從混合式監督體系構造中得到的啟發，通過結合大區制構造的基礎上，結合督察對象的特點，通過向重點地區派駐督察專員方式，提高土地督察工作的效能。

（四）職責與職權：土地督察職責應向縱深發展，逐步賦予督察機構對于特殊情況的處置裁決權

從我國目前行政監察、審計監督、警務督察、環境督察及教育督導等的實踐來看，監督的職責集中于對被監督對象的守法、執法及個案的監督，通過承擔行業有關的重大糾紛的協調、投訴以及對地方政府自由裁量權進行糾正實現監督?！? 〕還有一些行業監督機構享有對具體事項的審批權，〔10 〕對監督對象進行實質性審查。實踐中，隨著法治政府與責任政府建設的推進，監督的范圍及深度也再不斷地拓展。以審計監督為例，現行的審計監督除了立足于傳統的財政收支的真實合法性監督外，已經逐步擴展到對政府活動經濟性、效率性及效果性的審計；從對部門財政財務收支的審計監督逐步轉變為，集對部門財政財務和領導干部經濟責任為一體的同步審計；從單純地維護財經紀律秩序，穩步地向政策執行、保障民生、保護環境等多領域全方位的推進。對于監督職權而言，我國土地督察機構的職權相較于現有的國內的相關的監督機構的職權而言，最明顯的特征在于缺乏對個案的處置與裁決權。比如，行政監察中，監察機關可以針對被監察對象的違規違紀情況給予警告、記過、降級、撤職、開除等行政處分；警務督察之中，督察人員對于現場督察中發現的公安機關人民警察違法警容風紀、違規使用武器、警械、警用車輛、警用標志等的行為享有當場處置的權力；環境督察之中，受環境保護部所委托的督察中心享有重大環境污染與生態破壞的案行查辦及對跨區域、流域、海域的重大環境糾紛進行調處權?！?1 〕

目前，我國土地督察職責著力在于對耕地保護及國家宏觀調控政策的落實與土地法律法規及政策執行情況的監督，〔12 〕并未覆蓋土地管理與利用的全部內容，這也為拓展土地督察職責范圍預留了拓展的空間。面對紛繁復雜日益增多的土地糾紛，不斷地在激化社會矛盾與增加土地管控的社會風險，通過現有的復議、訴訟與信訪的救濟途徑難以將土地糾紛全面地化解，把一定限度內的土地糾紛案件的查辦納入土地督察的職責范圍，賦予土地督察機構以訴愿督察職責，有助于化解土地糾紛，同時也拓寬了公民土地權益受損的救濟的管道。我國土地督察職責中有對農用地轉用和土地征收事項進行審核的內容，實踐中往往因土地督察局只是對有關報送的材料進行形式審查，難以有效地形成對土地管理的事前監督。除此之外，國家重點建設項目土地違法違規現象問題也層出不窮，與土地督察機關審核缺乏實地的驗收或審批職責密切相關。針對土地督察機構職責的實踐困境，對土地督察職責進行改革與完善也應提上日程：一方面拓展督察職責的范圍使其與不斷變革的土地管理體制相一致，與生態文明相銜接；另一方面豐富督察職責的內容，使其能夠有效地解決土地管理與利用中所出現的問題。

對于土地督察工作中所發現的土地管理與利用中的問題，土地督察機構將其督察的意見或建議向涉案所在的省級和計劃單列市政府及國土資源部門、司法機關及紀律監察部門通報，由相應的部門對該案件進行處理，土地督察機構負責督促其整改，并不享有對案件的實質處理權，督察的效果很大程度上依賴于多機關的配合與聯動。鑒于國土資源的基礎性與重要性的地位，在協調各部門關系的基礎之上，可以逐步賦予土地督察機構對于情況緊急或跨區域的土地利用管理糾紛案件以處置裁決權，樹立土地督察機構的權威，促進土地督察效能的提升。

（五）程序設置：以問題為導向設計土地督察權力的程序規范，實現土地督察程序的法制化

“現代社會缺乏客觀的或被普遍認可的公正分配生活的機會與風險的標準，因此，在很多情況下，認同一個程序往往比認同分配結果本身要容易得多?！?〔13 〕現代社會的利益分化與價值多元已經成為一個不爭的客觀事實，在價值沖突常態化的歷史背景下程序這一“方子”能夠很好地指引我們走向共識?！?4 〕行政程序的核心價值在于控制和規范行政權，保障相對人的合法權益。此外，行政程序還能發揮出促進行政行為的理性及提高行政行為效能的積極作用。行政程序理念的提升和行政程序的建制無疑是程序治國中的重要環節。因而，對行政權的程序制約已經成為了現代法治社會發展的常態。對于土地督察的程序建制問題，土地督察活動不同于一般的行政活動，督察的對象非一般行政相對人，而是地方政府，因為需要建立一套具有自身特色的程序建制。為了克服人性本自利的弱點，預先設置一套建立在一致同意基礎上的土地督察程序，圍繞督察機構應該發現什么樣的問題、如何發現問題、發現問題后怎么辦、不發現問題會怎么樣的作為督察程序設計為主線，確立督察職權、職權行使的方式和步驟，對于規范土地督察權的形式，保障督察對象的合法權益具有非同小可的價值。

結語：從土地督察制度的發展看中央與地方關系發展的新思路

我國土地督察制度的歷史演進與土地管理體制的變革發展同音共律，是我國行政管理體制改革的創新之舉，也是政府治理方式的重大突破。盡管現有的土地督察制度仍存有不少問題，但不可否認的是土地督察制度的一些顯著特征為調整中央與地方關系提供了一種新思路。

土地督察制度體制構造按照大區半獨立式的模式設置，突破了現有行政區劃的設置，人財物由中央統一調配，擺脫了地方對于土地督察工作的干預，保持了督察機構的相對獨立性。如，國家土地督察局向地方派駐了9個土地督察局，如國家土地督察廣州局的負責則、管轄廣東省、廣西壯族自治區、海南省及深圳市的區劃范圍內的土地督察工作，西安局則負責對陜西省、甘肅省、青海省、寧夏回族自治區、新疆維吾爾自治區、新疆生產建設兵團的區劃范圍內的土地督察事項。跨行政區劃的大區模式在處理中央與地方的關系上能夠充分發揮出中央的宏觀把控的優勢，克服地方保護主義的抵牾與阻滯，有效實現中央政令暢通。

再者，土地督察制度中最為顯著的特點在于土地督察機構不享有對案件的具體查辦權。對于督察工作中發現的土地管理與利用中存有問題，向督察范圍內的相關省級和計劃單列市政府提出整改意見，整改工作由省級和計劃單列市政府組織實施；督察中發現需要對有關機構或人員采取行政處罰或處分的則交由監察部等部門依法處理。因而，土地督察工作對違法行為的糾錯與監督很大程度上依賴于多機關與部門的聯動配合。土地督察機構與其他監管部門的配合聯動，中央與地方之間建立其相關的信息通報、資源共享、定期會商、案件移送、行政協助、聯合執法等形式協調合作成為了土地督察制度能夠有效運行的關鍵之所在。過去中央與地方間由于缺乏理性的商談與協作和缺乏制度化的表達及溝通管道，往往導致了“上有政策，下有對策”，一項中央政令難以上行下效，從而導致了央地關系失衡?！耙豁椪叩挠行绦?，政策制定者的權威和執行能力、政策本身的合理性、與相關利益主體尤其是受影響者的溝通、準確的時機和合適的環境、執行過程中的回饋和績效評估、及時有效的修正機制等因素均必不可少?！?〔15 〕因而從土地督察制度的運行中，可以看到中央與地方之間注重加強合作協調，溝通規劃的協同聯動機制成為了中央與地方關系發展的新趨勢。

在我國推進國家治理體系和治理能力現代化的時代背景之下，土地督察制度作為國家監督體系中重要的子系統，通過政府內部自我克制的方式實現對土地有效的利用與管理，保證國家的土地宏觀調控政策的落實。其中，行政監管論、政府規制論及府際關系論為我國土地督察制度的歷史演進提供了合法的支撐與合理的論證，是土地督察制度的機理所在；土地督察制度按照大區制半獨立式的類型進行構造，以不參與案件的具體查處的監督方式作為特色，但土地督察制度也存在著監管對象的有限性、權力行使的程序性規則等問題，土地督察制度亟需走向良善化的發展道路。同時該制度合理地衡平了中央與地方利益的博弈，突出了地方利益的表達與平衡，為我國調整中央與地方關系提供了新思路。