監獄法第47條是否違憲相關問題研究

摘要：針對相關學者對《監獄法》第47條涉嫌違憲問題的研究，通過對監獄工作的發展歷程、監獄相關法律法規和憲法出臺的特定時間點的梳理，對監獄工作性質和對罪犯信件檢查的法理分析，得出了《監獄法》并不當然違憲的結論，并提出了進一步完善釋法和立法工作的建議。

關鍵詞：監獄法；通信；罪犯；違憲；規范評價

中圖分類號：D926.7文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2017）05-0077-03

作者簡介：姚學強，北京市柳林監獄辦公室，主任科員，工程師，中國人民大學法學院，2015級法律碩士研究生。

《監獄法》第47條規定：“罪犯在服刑期間可以與他人通信，但是來往信件應當經過監獄檢查。監獄發現有礙罪犯改造內容的信件，可以扣留。罪犯寫給監獄的上級機關和司法機關的信件，不受檢查。”作為一項限制或剝奪公民權利的公權力，其必須有相應的憲法授權，否則必然涉嫌違憲。《憲法》第40規定：“中華人民共和國公民的通信自由和通信秘密受法律的保護。除因國家安全或者追查刑事犯罪的需要，由公安機關或者檢察機關依照法律規定的程序對通信進行檢查外，任何組織或者個人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密。”《憲法》第40條是《監獄法》第47條的授權來源。有學者研究認為：《監獄法》第47條涉嫌違憲，問題在于主體不合憲——監獄不屬于公安機關、檢察機關；理由不合憲——監獄理所當然地檢查信件并不是因國家安全或者追查刑事犯罪的需要；對象不合憲——不能不加區分的凡是罪犯的信件都進行檢查。[1]筆者研究認為：《監獄法》第47條雖然從法條上看涉嫌違憲，但如果結合當時的特定歷史和《憲法》、《監獄法》的發展演化來看，《監獄法》第47條并不當然違憲。我們需要在尊重現行法律的前提下，針對實踐中出現的問題，有針對性地進行立法解釋，或是進一步進行相應的憲法修正或監獄法修正，才能更好地推進相關法律的實施和完善。

一、監獄是否屬公安機關范疇的分析

（一）現行憲法實施時，監獄恰屬于公安機關領導

《中華人民共和國勞動改造條例》（1954年8月26日政務院第222次政務會議通過，1954年9月7日政務院發布，下稱《勞改條例》）第2條、第3條明確了勞動改造機關包括關押已決犯的監獄、勞動改造管教隊，關押未決犯的看守所和關押少年犯的少年犯管教所；第6條則明確了勞動改造機關受人民公安機關的領導，受各級人民檢察署的監督，在有關司法業務上受各級人民法院的指導。

1983年9月26日，根據“（83）國函字第204號”《國務院關于將公安部勞改局、勞教局及其編制劃歸司法部的通知》決定：“將公安部的勞改局、勞教局及其編制一百一十人劃歸司法部，全國勞改、勞教工作歸司法部領導。”由此，監獄、勞動改造管教隊就不再屬于公安機關管轄而歸屬司法行政機關管轄，但其關押改造已決犯的職能未變。

現行《憲法》于1982年12月4日第五屆全國人民代表大會第五次會議通過，1982年12月4日全國人民代表大會公告公布施行。從時間節點上看，現行《憲法》通過并施行時及之前近三十年間，監獄恰受公安機關領導，是公安機關內部承擔已決犯關押改造的部門。從《憲法》特別授權的指向上看，其所指的檢查信件的主體當然是包括監獄、勞改管教隊、看守所等在內的公安機關。

1983年監獄由公安機關回歸司法行政機關后，一方面，監獄執行刑罰、關押改造罪犯的職能未變，職能需要職權的保障；另一方面，國務院（政務院）對內部機構的調整，不應反過來要求相關法律尤其是憲法做出針對性調整。《憲法》特別授權中所指的公安機關既然在立法階段和法律生效時均未排除監獄，那么監獄延續既有的憲法授權就具有正當性。

（二）國務院、公安機關都明確賦予了監獄對罪犯信件的檢查權

國務院（政務院）通過的《勞改條例》第58條規定：“犯人發受書信，應當經過勞動改造機關檢查。未決犯發受書信，由原送押機關或者審判機關檢查，或者委托勞動改造機關檢查。如果發現有串通案情或者妨礙對犯人教育改造的情形，應當扣留。”1982年2月1日公安部通過的《監獄、勞改隊管教工作細則（試行）》第71條第1款規定：“犯人發受的一切信件，一律經過干部檢查，如果發現有妨礙犯人改造和泄露勞改單位機密的信件，應予扣留，并對犯人進行教育。”

根據1954年《憲法》第90條：“中華人民共和國公民的住宅不受侵犯，通信秘密受法律的保護。”和1978年《憲法》第45條：“公民有言論、通信、出版、集會、結社、游行、示威、罷工的自由，有運用‘大鳴、大放、大辯論、大字報的權利。”的規定，《勞改條例》和《監獄、勞改隊管教工作細則（試行）》相關條款顯然是違憲的。但同時也突顯了1982年《憲法》第40條特別授權的指向性。在新中國法制相對不完善的初期，先有實務部門的實踐，再由國務院的行政法規上升為法律，甚至推動憲法的修正，是法制建設的必由之路。

由此，1994年12月29日通過的《監獄法》，通過相關條文的明確，使之前的實踐和行政法規上升為法律，也是對監獄擁有對罪犯信件檢查權的憲法特別授權的進一步法律明確，同時也隱含著全國人大常委會的一個態度，即監獄雖然不再由公安機關領導，但并不影響其歸屬公安機關領導時所獲得的憲法授權的效力。

（三）監獄不屬于公安機關領導的現實需要相關的立法解釋

在建國初期法制、司法體制、國務院組織機構都不完善，需要不斷探索、調整的情況下，監獄先是受司法機關領導，后改為公安機關領導，最后又改為司法機關領導，這種反復性必將給司法實踐帶來諸多問題，也需要相關法律的修正來完善。比如，1957年《中華人民共和國人民警察條例》第4條規定：“人民警察受中華人民共和國公安部和地方各級公安機關的領導。人民警察的編制和管理機構，由國務院另行規定。”1995年《中華人民共和國人民警察法》廢止了《警察條例》并在第2條第2款規定：“人民警察包括公安機關、國家安全機關、監獄、勞動教養管理機關的人民警察和人民法院、人民檢察院的司法警察。”這是從人民警察的管理上，明確監獄與公安機關的不同。

根據《監獄法》第10條“國務院司法行政部門主管全國的監獄工作”的規定，國務院如再對監獄的領導機關進行調整，則不再是國務院可以決定的了，而是需要《監獄法》的授權才行，但也因此法律上明確了監獄不再屬于公安機關。正如相關學者所研究的那樣，僅從條文上看，《監獄法》第10條和《憲法》第40條構成了《監獄法》第47條主體不合憲的證據鏈。因此，為有效解決這一問題，有必要進行立法解釋、司法解釋或是修憲、修法。

二、監獄檢查罪犯信件的正當性分析

（一）監獄安全穩定是否屬于因國家安全的分析

《中華人民共和國國家安全法》第二條規定：“國家安全是指國家政權、主權、統一和領土完整、人民福祉、經濟社會可持續發展和國家其他重大利益相對處于沒有危險和不受內外威脅的狀態，以及保障持續安全狀態的能力。”不管是政治視角下監獄是國家暴力機器的定位，還是法治視角下監獄是國家的刑罰執行機關的定位，監獄都需要以法律賦予的國家強制力為后盾，通過對罪犯人身自由的限制甚至剝奪來執行刑罰和對個體的懲罰，而這種刑罰執行功能只能是嚴格限制的國家公權力行為，而不是監獄作為一級司法行政組織的部門行為，更不是監獄警察的個人行為。襲警、暴獄、越獄等威脅到監獄警察個人人身安全、威脅到監獄的安全以及威脅到社會的安全，其所侵犯的根本指向只能是監獄和監獄人民警察所代表的社會利益與國家安全。同樣，罪犯的自傷自殘自殺，侵犯他犯權益的獄內再犯罪，以及與家屬及社會人員謀劃實施的其他違法犯罪行為，以及向外界傳遞的關于監獄的各種不應傳遞的信息等，都屬于威脅到人民福祉、監獄安全等的國家安全范疇。而這種對國家安全的威脅，普通公民需要被公安機關列為犯罪嫌疑人時才能受到通信的限制和檢查，而罪犯是已經從犯罪嫌疑人轉為法院判定的罪犯，不管是基于對以前犯罪的懲罰還是基于對以后犯罪的預防，都需要伴隨刑罰執行施以更嚴格的管控措施。尤其是從預防犯罪的監獄職能角度看，通過信件的檢查來發現違法犯罪線索，預防犯罪，維護國家安全具有法律的當然性。

（二）清查余罪漏罪是否屬于追查刑事犯罪的需要的分析

1982年憲法之所以增加賦予公安機關、檢察機關因特定需要和依法律規定檢查信件的權力，從而打開公權力合法侵犯通信自由和通信秘密等私權利的口子，反映出我國憲法一方面在不斷地推進通過憲法明確保障人權的進程，使人權的各種具體內容在憲法中予以明確的確認；另一方面，也考慮到特色社會主義初級階段的國情和依法治國初始階段打擊和預防犯罪的特殊需要，從而使保障人權不致成為掣肘相關部門打擊和預防違法犯罪的不可逾越的障礙，不致成為違法犯罪人員以個人權益為由逃避應受懲罰的絕對保護傘。

《監獄法》在明確監獄是刑罰執行機關的功能定位的同時，也賦予了監獄懲罰和改造罪犯，預防和減少犯罪的職能。從懲罰罪犯的角度看，由監獄對罪犯實施的刑罰是自由刑或監禁刑，是將罪犯監禁于特定場所，剝奪其人身自由的刑罰。有學者研究認為：狹義的自由刑是指國家為剝奪或限制犯罪人正常生活和交往的需要而設置的懲罰性障礙。[2]在監禁的條件下，罪犯作為特殊公民，其一般公民所具有的正當權利雖未被剝奪，卻必然受到較大的限制，即使實體權利不受限制，實現實體權利的過程也要受到限制，這種限制，這種身不由己，才是自由刑使罪犯感受到懲罰的所在。從改造罪犯、預防犯罪的角度看，監獄警察需要對罪犯的主觀方面的了解，雖然不能把所有罪犯都看作有余罪漏罪或再犯罪的嫌疑人，但改造罪犯、預防犯罪的指向是每一名罪犯，這是罪犯不同于一般公民非因明確證據不能定為犯罪嫌疑人的區別所在，所以通過信件檢查清查所有罪犯身上的余罪漏罪，排查所有罪犯獄內犯罪的思想苗頭，在一定程度上可以歸結為追查刑事犯罪的范疇。

（三）檢查和扣留信件對罪犯通信自由和通信秘密的侵犯需要正確認識

檢查信件侵犯的主要是通信秘密，扣留信件侵犯的才是通信自由。1994年《監獄法》第四十七條規定：“罪犯在服刑期間可以與他人通信，但是來往信件應當經過監獄檢查。監獄發現有礙罪犯改造內容的信件，可以扣留。罪犯寫給監獄的上級機關和司法機關的信件，不受檢查。”相對于1954年《勞改條例》，《監獄法》對罪犯的通信權予以明確，并對監獄檢查罪犯信件進行確權，同時變更原應當扣留為現可以扣留，并對可以扣留的情形從“發現有串通案情或者妨礙對犯人教育改造”變更為“發現有礙罪犯改造內容”，變更后的有礙罪犯改造不再局限于教育改造，而是擴展至包括串通案情在內的監管改造、改造罪犯主要形式的勞動改造和更廣泛意義上的教育改造。

從相關條款上看，相對于通信秘密，通信自由受到更大的保護，除非涉及到法條規定的情形，通信自由不受限制。而從通信秘密上看，一方面，監獄在獲得罪犯信件檢查的權力同時，也負有不將通信內容用于獄情分析和獄內偵查以外工作環節的保密義務；另一方面，在信件必然受到檢查的情況下，罪犯與親友通信的內容，也必然經過了寫信人的“涉密自審”，這是與通常意義上的侵犯公民通信秘密案件中被侵犯人不知信件將被查看、不知誰查看以及不知是否會更大范圍擴散不同，這是相關人知情、可控的。因此，監獄對罪犯信件的檢查跟一般的侵犯公民通信秘密有著實質的區別。

三、對相關法條完善的建議暨結語

從前文分析可以看出，監獄對罪犯信件的檢查，具有與憲法做出特別授權的意圖相一致的正當性。正當性才是憲法授權的關鍵，才是可以進行釋法或修憲修法的關鍵。從英美等國外的監獄實踐來看，對罪犯信件的檢查也屬于通行做法。[3]因此，我們不能從法條的字面意義上得出涉嫌違憲的結論，更不能動輒質疑甚至否定經過歷史檢驗的實踐做法，而應運用規范評價論的原理找尋其合憲的論據，并對因行政管理的變動、立法活動對相關問題的重視不夠，而導致法條的含義不夠清晰等，提出相應的立法解釋或法律修正建議。

一是由全國人大常委會進行立法解釋。按照《憲法》第67條第一款、第四款規定，對《憲法》第40條、《監獄法》第47條開展解釋憲法、解釋法律工作。釋明因特殊歷史時期監獄領導機關的變更，而導致監獄行政管理上不再屬于公安機關，但并不影響監獄行使刑罰執行等類似于公安機關的屬性和職能；同時，監獄作為刑罰執行機關，其維護監獄安全穩定、防范和打擊獄內犯罪和預防再犯罪的活動均屬于維護國家安全的范疇。

二是由全國人大進行修憲并全國人大常委會進行《監獄法》修正。在《憲法》修正中，將《憲法》第40條修正為“中華人民共和國公民的通信自由和通信秘密受法律的保護。除因國家安全或者追查刑事犯罪的需要，由公安機關、國家安全機關、檢察機關、刑罰執行機關各依照法律規定的程序對通信進行檢查外，任何組織或者個人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密。”另外，由于“信件”的范疇比“通信”的范疇要小，而監獄實踐中對出于安全的需要不僅要檢查罪犯的傳統信件、短信平臺收發的短信息，更多的是對親情電話、會見的監聽，因此，《監獄法》第47條應采用《憲法》第40條“通信”一詞，以涵蓋傳統信件、較少用的手機短信息和電子郵件，以及電話、會見等所有通信方式。

三是加快推進刑罰執行體制改革和《中華人民共和國刑事執行法》的出臺。十八屆四中全會審議通過《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出“完善刑罰執行制度，統一刑罰執行體制。”對此，很多學者都進行了專題研究。[4]筆者主張國家成立刑事執行院，與法院、檢察院并列，并由全國人大出臺《刑事執行法》，與《刑法》、《刑事訴訟法》共同構成完整的刑事法律體系，從而使監獄等刑罰執行部門在對相對執行人權利的限制或剝奪上有更完備、嚴謹、明確的憲法授權和法律依據。

[參考文獻]

[1]張紅林.關于監獄法第47條涉嫌違憲的探討[J].改革與開放，2011（22）.

[2]賴早興，賈健.論自由刑中的“自由”及其演化[J].湘潭大學學報（哲學社會科學版），2008（4）.

[3]吳宗憲著.西方監獄學[M].北京：法律出版社，2004（11）.

[4]賈曉文，張婧.統一刑罰執行體制研究觀點綜述[J].中國司法，2015（4）.