開(kāi)放小區(qū)中業(yè)主權(quán)益的法律保障研究

摘要：目前中國(guó)城市交通問(wèn)題嚴(yán)重，開(kāi)放小區(qū)不僅能暢通城市“毛細(xì)血管”，健全交通路網(wǎng)，還能增強(qiáng)城市活力。但在當(dāng)前法律法規(guī)尚未健全的情況下，開(kāi)放小區(qū)中業(yè)主的權(quán)益保障問(wèn)題亟待解決。可通過(guò)立法引入“公共地役權(quán)”或根據(jù)現(xiàn)行法征收補(bǔ)償來(lái)實(shí)現(xiàn)小區(qū)道路的開(kāi)放，并完善相關(guān)配套制度保障業(yè)主人身、財(cái)產(chǎn)安全。

關(guān)鍵詞：開(kāi)放小區(qū)；征收補(bǔ)償；公共地役權(quán)；物業(yè)管理

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.181文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-4379-（2017）05-0094-02

作者簡(jiǎn)介：馬賽（1994-），女，漢族，江蘇徐州人，江蘇師范大學(xué)，本科生。

一、問(wèn)題的提出

面對(duì)環(huán)境污染，交通擁堵等“城市病”問(wèn)題蔓延加重，中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），指出“原則上不再建設(shè)封閉住宅小區(qū)，已建成的住宅小區(qū)和單位大院大院要逐步打開(kāi)，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部道路公共化，解決交通路網(wǎng)布局問(wèn)題，促進(jìn)土地節(jié)約利用。”針對(duì)《意見(jiàn)》中“已建成的住宅小區(qū)和單位大院要逐步打開(kāi)”，社會(huì)上引發(fā)了廣泛的熱議。中國(guó)目前城市交通擁堵問(wèn)題嚴(yán)重，拆除圍墻開(kāi)放小區(qū)，能夠疏通城市交通網(wǎng)，有效地緩解擁堵，不失為一項(xiàng)治堵良方。但也有不少人表示擔(dān)憂(yōu)。業(yè)主當(dāng)初購(gòu)買(mǎi)小區(qū)住宅時(shí)，對(duì)于小區(qū)道路等公共設(shè)施也是分?jǐn)偭隋X(qián)的，所以道路理應(yīng)屬于業(yè)主共有。開(kāi)放小區(qū)后，道路由私有變?yōu)楣校@是否會(huì)損害業(yè)主的權(quán)益呢？再者小區(qū)開(kāi)放后大量外來(lái)車(chē)輛涌入，小區(qū)內(nèi)原本良好的環(huán)境如何維持，業(yè)主的人身、財(cái)產(chǎn)安全如何保障？為深入了解居民對(duì)“開(kāi)放小區(qū)”這項(xiàng)政策的反映，筆者通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、實(shí)地調(diào)查等方式對(duì)江蘇省部分地區(qū)的多個(gè)小區(qū)進(jìn)行了調(diào)查。被調(diào)查的絕大多數(shù)居民居住的是封閉型小區(qū)，他們表示對(duì)開(kāi)放小區(qū)憂(yōu)心忡忡。有80%的人擔(dān)心小區(qū)開(kāi)放后，人身、財(cái)產(chǎn)安全無(wú)法得到有效保障，約73%的人則擔(dān)心小區(qū)開(kāi)放后環(huán)境衛(wèi)生會(huì)變差，噪音污染會(huì)影響到居住環(huán)境，還有60%的人對(duì)道路、綠地、停車(chē)位的歸屬、使用和征收補(bǔ)償問(wèn)題很關(guān)注。針對(duì)居民目前最關(guān)心的物權(quán)保護(hù)問(wèn)題和安全保障問(wèn)題筆者將在下文進(jìn)行探討，并提出相應(yīng)的解決方案。

二、“開(kāi)放小區(qū)”與《物權(quán)法》的沖突與消解

我國(guó)《物權(quán)法》第七十條規(guī)定“業(yè)主對(duì)建筑物內(nèi)的住宅、經(jīng)營(yíng)性用房等專(zhuān)有部分享有所有權(quán)，對(duì)專(zhuān)有部分以外的共有部分享有共同管理的權(quán)利。”第七十三條進(jìn)一步規(guī)定，“建筑區(qū)劃內(nèi)的道路屬于業(yè)主共有。”住宅小區(qū)由業(yè)主的建筑物區(qū)分所有權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)共同構(gòu)成，其中業(yè)主對(duì)小區(qū)建筑物內(nèi)的住宅、經(jīng)營(yíng)性用房等專(zhuān)有部分享有所有權(quán)，對(duì)專(zhuān)有部分以外的共有部分包括道路、綠地以及其他公共場(chǎng)所、公用設(shè)施等享有共有權(quán)和共同管理的權(quán)利。開(kāi)放小區(qū)后，小區(qū)內(nèi)的道路就會(huì)從業(yè)主專(zhuān)用變?yōu)楣玫缆罚@種轉(zhuǎn)變會(huì)直接對(duì)小區(qū)業(yè)主的共有權(quán)造成損害，也與物權(quán)法保護(hù)物權(quán)人的精神相違背。如何在不違反法律規(guī)定的情況下來(lái)實(shí)現(xiàn)這種轉(zhuǎn)變呢？引入“公共地役權(quán)”、實(shí)施征收補(bǔ)償不失為有效的解決辦法。

（一）公共地役權(quán)

公共地役權(quán)是指為公共利益需要而使不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)人或使用權(quán)人容忍某種非利益或負(fù)擔(dān)，因而使國(guó)家、公眾或公共事業(yè)部門(mén)取得一種要求相關(guān)不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)人或使用權(quán)人承擔(dān)某種負(fù)擔(dān)的權(quán)利。公共地役權(quán)調(diào)整國(guó)家、不特定公眾或公共利益部門(mén)與不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人之間，因公共利益需要而役使不動(dòng)產(chǎn)或要求不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人忍受某種非利益或負(fù)擔(dān)產(chǎn)生的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。①我國(guó)只規(guī)定了相鄰權(quán)，解決的是私權(quán)利之間的利益平衡，對(duì)于解決公權(quán)力與私權(quán)利之間的利益沖突并不適用。俄羅斯、日本以及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)常用公共地役權(quán)來(lái)解決道路通行問(wèn)題，這為我國(guó)解決小區(qū)內(nèi)的道路問(wèn)題開(kāi)辟了一條新的道路。“實(shí)現(xiàn)內(nèi)部道路公共化，解決交通路網(wǎng)布局問(wèn)題，促進(jìn)土地節(jié)約利用”是公共利益的重要內(nèi)容。公共利益代表公眾利益，受益主體具有普遍性，而私人利益是特定主體的利益，只有通過(guò)公共利益才有可能實(shí)現(xiàn)。因此當(dāng)公共利益與私人利益發(fā)生沖突時(shí)，私人利益應(yīng)作出讓步，以實(shí)現(xiàn)利益的最大平衡。國(guó)家基于此可以依據(jù)公共地役權(quán)使業(yè)主負(fù)擔(dān)開(kāi)放道路的義務(wù)，但小區(qū)道路的所有權(quán)依然歸業(yè)主共有，只不過(guò)業(yè)主將自己在道路上的使用權(quán)作出了一定程度的讓渡。國(guó)家無(wú)需支付業(yè)主使用費(fèi)。如果給業(yè)主造成損害，則應(yīng)承擔(dān)損害賠償責(zé)任。由于我國(guó)法律并未規(guī)定公共地役權(quán)，也沒(méi)有與此相關(guān)的行政法規(guī)，若想在實(shí)踐中進(jìn)行適用，必須得先經(jīng)過(guò)一個(gè)立法的過(guò)程。這就需要立法機(jī)關(guān)進(jìn)行多方考量，平衡各方利益，在此基礎(chǔ)上對(duì)公共地役權(quán)作出相關(guān)規(guī)定。

（二）征收補(bǔ)償

征收補(bǔ)償是根據(jù)現(xiàn)行法開(kāi)放小區(qū)最行之有效的辦法。按土地使用權(quán)取得的方式不同，可分為劃撥土地使用權(quán)和出讓土地使用權(quán)。劃撥土地使用權(quán)是無(wú)償取得的，沒(méi)有期限的使用國(guó)有土地。單位大院通常由劃撥取得，對(duì)其征收要容易得多。根據(jù)《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第四十七條的規(guī)定“對(duì)劃撥土地使用權(quán)，市、縣人民政府根據(jù)城市建設(shè)發(fā)展需要和規(guī)劃的要求，可以無(wú)償收回。”，“無(wú)償收回劃撥土地使用權(quán)時(shí)，對(duì)其土地上建筑物、其他附著物，市、縣人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況給予適當(dāng)補(bǔ)償。”而對(duì)于出讓土地使用權(quán)，小區(qū)開(kāi)發(fā)商和業(yè)主在購(gòu)買(mǎi)時(shí)向國(guó)家支付了土地出讓金，因此若要進(jìn)行征收則必須依據(jù)法律嚴(yán)格執(zhí)行，以免損害業(yè)主利益。征收出讓取得的土地應(yīng)滿(mǎn)足《物權(quán)法》第四十二條的規(guī)定，政府啟動(dòng)征收權(quán)需滿(mǎn)足以下三個(gè)條件：第一，因公共利益的需要；第二，政府依法律規(guī)定的權(quán)限和正當(dāng)程序進(jìn)行；第三，依法進(jìn)行補(bǔ)償。②國(guó)家為了公共利益的需要可以將小區(qū)業(yè)主共有的道路收歸國(guó)有，由業(yè)主和其他公眾共同使用，并向業(yè)主給予征收補(bǔ)償。至于對(duì)小區(qū)內(nèi)道路等公攤面積征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，我國(guó)立法尚處空白階段，還需進(jìn)一步完善法律法規(guī)的相關(guān)內(nèi)容。實(shí)踐中，政府應(yīng)考慮發(fā)展水平、當(dāng)?shù)厝司杖朐鲩L(zhǎng)幅度等情況，舉行聽(tīng)證會(huì)征詢(xún)業(yè)主意見(jiàn)，制定具體的補(bǔ)償方案，或與業(yè)主代表進(jìn)行協(xié)商共同制定征收補(bǔ)償方案。

無(wú)論是征收還是公共地役權(quán)，都應(yīng)以法律為依據(jù)，不能擅自妄為，以免損害百姓利益。

三、小區(qū)開(kāi)放后業(yè)主的安全保障

小區(qū)開(kāi)放后，人身、財(cái)產(chǎn)安全問(wèn)題如何得到保障，由誰(shuí)來(lái)保障？這是業(yè)主目前最關(guān)心的問(wèn)題。《中華人民共和國(guó)物業(yè)管理法》第四十六條規(guī)定：“對(duì)物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)違反有關(guān)治安、環(huán)保、物業(yè)裝飾裝修和使用等方面法律、法規(guī)規(guī)定的行為，物業(yè)管理企業(yè)應(yīng)當(dāng)制止，并及時(shí)向有關(guān)行政管理部門(mén)報(bào)告。”第四十七條進(jìn)一步規(guī)定：“物業(yè)管理企業(yè)應(yīng)當(dāng)協(xié)助做好物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)的安全防范工作。”可見(jiàn)，在我國(guó)實(shí)定法下，物業(yè)負(fù)有保障小區(qū)內(nèi)業(yè)主人身、財(cái)產(chǎn)安全的義務(wù)。“物業(yè)公司對(duì)住宅小區(qū)安全保障義務(wù)應(yīng)定義為：根據(jù)法律規(guī)定或者合同約定，物業(yè)公司及其工作人員對(duì)住宅小區(qū)內(nèi)業(yè)主的人身、財(cái)產(chǎn)安全依法承擔(dān)的安全保障義務(wù)，就違反此義務(wù)造成業(yè)主人身及財(cái)產(chǎn)損失就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)損害賠償責(zé)任。”③目前，中國(guó)絕大多數(shù)的小區(qū)為封閉式小區(qū)，物業(yè)所轄區(qū)域有限，管理起來(lái)也相對(duì)容易一些，而且一旦小區(qū)開(kāi)放后，物業(yè)管理的區(qū)域表面上沒(méi)有變化，但實(shí)際上卻由私域延伸到了公域，這給物業(yè)公司帶來(lái)了極大的挑戰(zhàn)。《物業(yè)管理法》是在以封閉小區(qū)為大環(huán)境下制定的，初衷是要求物業(yè)對(duì)小區(qū)內(nèi)部這個(gè)封閉的區(qū)域盡到安全保障義務(wù)，當(dāng)私域與公域界線模糊時(shí)，物業(yè)是否還應(yīng)對(duì)小區(qū)盡到安全保障義務(wù)，義務(wù)的大小有無(wú)減損？筆者認(rèn)為小區(qū)開(kāi)放后，對(duì)于允許公眾使用的主道路，物業(yè)管理公司無(wú)需承擔(dān)安全保障義務(wù)。因?yàn)槲飿I(yè)是基于與業(yè)主訂立的物業(yè)管理合同才承擔(dān)管理責(zé)任，而公共道路的使用權(quán)歸國(guó)家也即全民所有，除非由國(guó)家出面與物業(yè)管理公司訂立一個(gè)安全保障合同，否則物業(yè)無(wú)需承擔(dān)管理義務(wù)。小區(qū)內(nèi)的公共道路，相對(duì)屬于公共領(lǐng)域，應(yīng)與小區(qū)外的公共道路一樣由政府進(jìn)行管理。當(dāng)然，政府也可以與物業(yè)管理公司訂立合同，委托物業(yè)進(jìn)行管理。而對(duì)于公共道路以外的相對(duì)屬于私人領(lǐng)域的區(qū)域，如居民樓及周?chē)男蓍e娛樂(lè)場(chǎng)所，物業(yè)依然需要承擔(dān)起安全保障義務(wù)，尤其當(dāng)更多的人可以進(jìn)出小區(qū)后，物業(yè)需要承擔(dān)起更高的注意義務(wù)。

業(yè)主的人身、財(cái)產(chǎn)安全保障不能全部寄托在物業(yè)管理公司身上，而更應(yīng)該關(guān)注整個(gè)社會(huì)的治安管理問(wèn)題。“很多人擔(dān)心小區(qū)開(kāi)放后的安全問(wèn)題，這是因?yàn)槌鞘泄卜?wù)設(shè)施不完善，管理水平有待提高，沒(méi)有給人們提供充分的安全感，所以人們才將安全感寄托在圍墻或鐵欄上。這些問(wèn)題解決了，再通過(guò)社會(huì)自身的調(diào)適，居民的安全感會(huì)明顯提升。”④在調(diào)查中，有位居民也表示“雖然我們現(xiàn)在住的是封閉式小區(qū)，但其實(shí)是可以隨意進(jìn)出的，與開(kāi)放小區(qū)沒(méi)什么不同。但是有了這堵墻我們還是感到很踏實(shí)，并不是說(shuō)圍墻能對(duì)安全起到多大的作用，而是它給了我們心理上一種安全感。”看來(lái)，業(yè)主擔(dān)憂(yōu)的安全問(wèn)題，歸根結(jié)底還是應(yīng)該通過(guò)改善整個(gè)社會(huì)的治安問(wèn)題來(lái)解決。目前來(lái)說(shuō)政府可以通過(guò)提供相應(yīng)的一些保障機(jī)制，如加強(qiáng)周邊報(bào)警、防盜報(bào)警等安全技術(shù)防范系統(tǒng)，在制度方面對(duì)小區(qū)內(nèi)的最高時(shí)速，禁止隨意掉頭等作出規(guī)定來(lái)降低業(yè)主的顧慮。

四、結(jié)語(yǔ)

《意見(jiàn)》出臺(tái)的主要目的是緩解交通壓力，激活社區(qū)活力和城市經(jīng)濟(jì)，對(duì)于開(kāi)放小區(qū)的必要性與價(jià)值大部分人是認(rèn)同的，只是在當(dāng)前社會(huì)治安還需加強(qiáng)、法律法規(guī)還有待完善的環(huán)境下，小區(qū)開(kāi)放會(huì)帶來(lái)許多問(wèn)題，所以他們不敢輕易嘗試。許多居民也表示如果能做好相關(guān)保障措施與試點(diǎn)工作，逐步推廣，他們會(huì)更容易接受。就中國(guó)目前的狀況而言，開(kāi)放小區(qū)有很大的意義。推倒小區(qū)圍墻就相當(dāng)于打通了一個(gè)城市的任督二脈，不僅可以緩解交通壓力尤其是對(duì)北上廣這類(lèi)城市，還可以激活社區(qū)活力，帶動(dòng)一個(gè)城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，若能做好相關(guān)的配套措施，這將對(duì)中國(guó)城市的發(fā)展具有劃時(shí)代的意義。

[注釋]

①靳媛.從電網(wǎng)建設(shè)看公共地役權(quán)設(shè)定之實(shí)現(xiàn)意義[J].社科縱橫：新理論版，2008（01）.

②王麗明.<物權(quán)法研究>上卷[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2013：422-426.

③唐晶.論物業(yè)服務(wù)公司對(duì)住宅小區(qū)的安全保障義務(wù)[D].華東政法大學(xué)，2008.

④李木員，王碩.小區(qū)開(kāi)放聽(tīng)聽(tīng)委員咋說(shuō)[N].人民政協(xié)報(bào)，2016-02-29（005）.

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