論我國農村土地征用程序的法治化 

摘要：農村土地征用問題是城鎮化過程中無法避免的問題。伴隨著我國城鎮化步伐的加快，土地征用現象發生的越來越多。土地是我國的稀缺資源，是農民得以生存的基礎，也是維護農村穩定發展的前提。從我國目前的農村土地征用的程序來看，在土地征用過程中行政主體的自由裁量權過大過寬，這容易導致權力的濫用，在這種情況下公正的程序就顯得尤為重要。

關鍵詞：土地征用；程序；法治化

中圖分類號：D922.3文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2017）05-0108-02

作者簡介：韓娟（1991-），女，漢族，河南鄲城人，華東交通大學人文社會科學學院，2016級碩士研究生，研究方向：憲法學與行政法學。

一、關于土地征用程序問題

行政征用是行政主體依照法律的規定，基于公共利益的目的，依法強制性地取得行政相對人土地所有權，并給行政相對人合理經濟補償的一種具體行政行為。因此，它是一種特定的行政行為。

行政征用的基本構成要素為：1.公共目的性。表現在國家行使征用土地權力的目的是為公共利益，這是土地征用的的首要條件。2.強制性。體現在國家行使征收土地的權利時不受任何國家機關、團體和個人的干涉，土地所有權人必須服從。3.補償性。國家征用土地所有權人的土地時必須依照法律的規定給予適當的補償，國家并不是無償的征用土地所有權人的土地。①這三個要素是行政征用的基本構成要素，是行使土地征用權時所必須具備的要素。

土地征用程序是行政主體在實施土地征用行為時的方式和步驟。土地征用程序在整個土地征用過程中發揮著不可替代的作用，是決定土地價值能否實現的重要環節，是決定土地所有權人的利益能否得到保障的重要因素。在土地征用過程中，行政機關擁有極大的自由裁量權，包括公共利益如何認定到補償的方式和標準的確立，都由行政機關說的算。如果對有權力的人沒有任何的約束機制，勢必會導致權力的濫用，這是不言自明的真理。在這種情況下，規范行政機關的自由裁量權就顯得極為重要，這是保障土地被征用人合法權益的重要渠道，也有利于土地征用程序走向法治化。

二、我國農村土地征用程序的現狀

目前，我國沒有統一的土地征用法和行政程序法。雖然我國的土地征用啟動程序的規范性文件集中于我國的《土地管理法》、《土地管理法實施條例》、《征用土地公告辦法》、《國土資源聽證規定》等法律文件中，可是依據現行的規定來看，土地征用主要由以下幾個步驟構成：擬定征用方案、審查報批，征用方案公告、制定補償方案、公告補償安置方案并組織實施、清理土地和實施征用土地。從上面的土地征用環節中，可以看出各個環節都存在不同程度的程序混亂以及程序規范模糊，曲解的情況，缺乏必要的公正性，并且沒有體現被征用土地人的參與情況，也沒有征求意見的環節和后續的司法救濟程序，存在很多程序規定上的缺陷。農民的利益得不到保障，由此引發的沖突和問題不斷。

（一）土地征用程序缺乏公正性

公正的程序要求對權利主體和義務主體同等對待，這是對權利保障中應首先體現的方面。首先，糾紛的解決者應保持中立的地位，這是公正程序的要求。并且在解決糾紛時與實體權利義務有關的人不應扮演裁決者的角色。裁決者保持中立的地位會給當事人一種公平待遇的感覺，有利于程序公正的實現。其次，公正的程序還要求在糾紛解決的過程中，要充分聽取處于弱勢地位的當事人的意見，讓雙方當事人都能參與到其中。

從《土地管理法》中可以看出，土地征用方案是經過市、縣人民政府批準并組織實施；土地征用補償、安置方案的出臺，是由市、縣人民政府批準后，并由其土地行政主管部門實施；而且如果被征用土地的被征地人如果對補償方面的相關問題有不同意見而發生爭議的，由縣級以上地方人民政府組織協調，如果協調沒有成功，那么就由批準征用土地的人民政府做最后的裁決。由此看出，在征收征用土地規定的制度方面，基層人民政府既是運動員又是裁判員，充當了征用土地的決策者、實施者、被征收土地的使用者、爭議的協調者和裁決者的多重身份。這種情況下，就嚴重違背了“任何人不能作為自己案件的法官”的法理要求，往往造成行政機關打著公共利益的旗號來達到謀取私利的目的。在行政主體占絕對優勢的情況下，相對人明顯的處于弱勢的地位，這種情況下往往由行政主體一方說的算。②

（二）土地征用程序中法律地位不對等

公正的程序在制度設計的時候要求應該含有聽證制度、公告制度等方面的內容。土地征用程序中要求給予土地的被征用方充分的參與機會，征用土地的行政主體應當充分聽取對方的意見和建議，但是，在實際的操作過程中，雙方當事人的法律地位明顯的不對等。

我國《土地管理法》中有關被征用土地方的權利特別少，僅僅有兩次象征性的公告。我國《土地管理法》第46條規定的“國家征用土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施”。這次公告僅僅是一個附屬程序，僅僅是批準程序中的附屬程序，它的目的在于讓權利人進行權利登記。可以從中看出已經批準了再進行公告完全起不到監督的作用，更體現不出被征用土地方的參與原則。還有就是第48條規定的“征用補償安置方案確定后，有關地方人民政府應當公告，并聽取被征地的農村集體經濟組織的意見”。從這次的公告可以看出，土地征用方案是已經確定之后而發出的公告，完全談不上是征求意見更多的是告知。

從我國《土地管理實施條例》的規定可以看出，土地征用的方案和相關補償是在征用后公告的，是一種后置程序。被土地征用人只有在政府對地塊和安置標準確認之后，才能獲知相關消息。在征用土地的過程中，被土地征用人對所征用土地的程序和有關的補償以及所要承擔的風險一無所知，完全被剝奪了知情權和參與權。在聽證的過程中，被土地征用人完全被排除在外，征收補償方案的確定明顯缺乏聽證、協商、公正評估等內容，都沒有體現被土地征用人的參與原則，雙方完全處于不對等的地位。

（三）土地征用程序缺乏司法救濟方面的規定

在所有的有關救濟程序中，司法方面的監督無疑是最有效的監督，是保障公民權利最有效的手段。因為土地征用中，雙方處于不平等的法律地位：處于強勢地位的行政主體和處于弱勢地位的公民。假如對實施的程序不加以規定和監督，容易導致行政主體及其工作人員打著公共利益的旗號而任意理解法律，以自己的方式和方法來處理土地征用過程中的爭議。這樣對本來就處于弱勢地位的被土地征用方的地位更加不利，缺乏對土地權益人的權益救濟。我國對于土地征用制度沒有明確規定相關的司法救濟，沒有為被土地征用方設立出現征用爭議向人民法院起訴的救濟途徑，這是一個嚴重的缺陷和不足。我國的土地征用程序應當明確規定土地征用出現爭議時的司法救濟途徑，只有這樣才能保障處于弱勢地位的當事人的合法權益。

三、我國土地征用程序的構建

（一）單獨設立公共利益審查機關

我國的土地征用程序一般是指行政征收征用中的個別程序。而行政征收、行政征用的目的是相同的，都是以實現公共利益為目的，所以，關于公共利益的認定是行政征收和行政征用的重要內容。

依據我國《土地管理法》的規定，土地征用中，用地單位向縣級以上人民政府提出用地申請。以公共利益為申請理由是每個用地單位提出申請的依據，但是，如何確定是否是為了公共利益，應當由專門的行政機關進行公正的認定，審查其是否符合“公共利益”的標準。

根據我國目前關于公共利益范圍的廣泛性和復雜性的特點，關于認定公共利益的程序要作為土地征用程序中的重點。在我國，土地征用是對被土地征用人的財產權的一種侵害，為了使“公益”和“私益”達到相對平衡的狀態，在土地征用程序中應當體現相對人參與的原則。在行政機關認定公共利益之前，應當召開相關的征求意見的會議，給相對人參與的機會，聽取被土地征用方的意見和建議。當土地征用的范圍較大時，聽證會議應當由土地申請人、被土地征用人、有關專家組成，對征用土地的行為的必要性與合理性進行有關的聽證。聽證結束后，行政機關應根據聽證中篩選的相關信息進行審查，如果認為征用目的符合公共利益標準，應當作出決定并及時向財產權益人進行公告。若土地征用的目的是符合公共利益要求的，則責令批準；若不符合公共利益的要求，那么應當駁回土地申請人的申請。

（二）將聽證程序列入法定程序

將土地征用聽證程序與“兩公告，一登記”制度一起列入法律，保障被土地征用方具有充分的知情權、參與權和發言權。聽證會議應當由土地申請人、被土地征用人、有關專家組成，對征用土地的行為的必要性與合理性進行有關的聽證。在構建聽證制度的同時，需要讓被土地征用方充分加入到土地征用的過程中，確保土地征用的最后決定是建立在雙方當事人參與的基礎上，給各利益方提供有效溝通、協議的渠道。

（三）明確司法救濟作為土地征用糾紛解決的最終手段

司法是法治的最后一道防線，把司法救濟明確到土地征用程序中是非常有必要的。在被土地征用者看來，當權利受到侵害時，法律應為其提供救濟的途徑，保障其因土地被征用而遭受的損失。一方面，公正的司法救濟程序給被土地征用者提供了參與的機會和陳述的權利。另一方面，當土地征用機關違法征用土地或假借公共利益的名義侵權時，司法機關在很大程度上為被土地征用者提供了訴訟權和司法救濟途徑。

在審理土地征用糾紛中，審理機關應重點審查土地征用行為是否是為了公共利益。如果不符合公共利益，審理機關應根據法律的規定對土地征用決定進行撤銷。在審查補償爭議時，審查機關則應重點審查財產評估報告，確定被征用土地的價值，法院對補償標準具有終裁權。

我國仍處于城鎮化發展的初級階段，相關法律法規還不夠完善，土地征用補償機制不合理，土地征用評估機制不健全，部分土地征用工作人員的行為方式有待改善。農村土地征用問題是一項關系國計民生的大問題，此問題的有效解決關系到農民的切身權益。在完善各項土地征用工作的同時，應該遵守法律法規，堅守法治理念，讓農村土地征用走上法治化、規范化的道路。

[注釋]

①孟德斯鳩.論法的精神（上冊）[M].北京：商務印書館，1982：154.

②吳睿，王晴穎.論征用之公共利益要件[J].甘肅行政學院學報，2004（1）.

[參考文獻]

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[2]楊進，張迎春.關于改革農村土地征用制度的思考[J].經濟體制改革，2005（1）.

[3]孟德斯鳩.論法的精神（上冊）[M].北京：商務印書館，1982：154.

[4]王翠敏.土地征用法律程序的失范與完善[J].齊魯學刊，2007（5）.

[5]吳睿，王晴穎.論征用之公共利益要件[J].甘肅行政學院學報，2004（1）.