中間行政行為的可訴性研究 

摘要：我國行政訴訟實務中認為，中間行政行為是行政機關機在行使行政管理行為過程中做出的程序性和處于中間的階段性行政行為，由于對權利相對人沒有產生獨立和終局的行政法律后果，故原則上是不能起訴。本文從作者實際參與并入選最高人民法院的指導案例入手，通過對該案的分析，最終審判結果顯示，如果行政機關作出的程序性行政行為侵犯了權利相對人的人身、財產等合法權益，明顯、實際影響了權利相對人的權利、義務，且，權利相對人不可能通過其它訴訟獲得救濟，則該程序性行政行為就具有可訴性。

關鍵詞：行政行為；具體行政行為；中間行政行為；可訴性

中圖分類號：D922.1文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2017）05-0118-02

作者簡介：范秀華（1979-），女，漢族，中共黨員，本科，四川仙山律師事務所，專職律師，研究方向：行政法及行政訴訟。

一、我國行政法對行政行為、可訴性行政行為、中間行政行為的界定

行政行為，指行政主體行使行政職權對外作出的能夠產生行政法律效果的行為，包括以下幾個要素：一是主體要素；二是職權或權力要素；三是對外要素；四是法律要素；五是單方要素。

行政行為理論上通常分為兩大類，抽象行政行為和具體行政行為。

具體行政行為的定義在最高人民法院1991年頒布的《關于貫徹執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見（試行）》第1條中有明確的定義描述。該條文對具體行政行為進行了清楚、明確的表述。而司法實踐，則更是不折不扣遵照該條文執行。

中間行政行為是基于行政行為的過程角度而進行的定義，對應于最終行政行為。政府各部門在行使職權管理過程中，要經過許多環節才會作出一個決定，這些環節一般從提起控告或者發通知開始，經過這些中間環節，最后才會作出決定解決某個問題。這個過程和環節，或許又由許多行政行為構成，當政府職能部門為最終對事件處理完畢時所實施的，為最終的行政行為而進行的步驟，稱之為中間行政行為。

二、我國行政法對可訴性行政行為的認定

通常認為，抽象行政行為不具有可訴性，只有具體行政行為才可訴。依據來源于1989年《中華人民共和國行政訴訟法》第2條和第5條規定。2014年新修改《中華人民共和國行政訴訟法》及相應的司法解釋條文當中雖然取消了字面上對“具體行政行為”的表述，但是，只有具體行政行為才具有可訴性在司法實踐中仍然被固守和堅持。

三、中間行政行為原則上不具有可訴性的理念，在我國行政訴訟實務中表現淋漓盡致

我國司法實踐中，原則上對于中間行政行為的訴訟均采取了駁回起訴的處理結果。如：北京市西城區人民法院（2005）西行初字第191號北京八達嶺野生動物世界有限公司不服北京市城市管理綜合行政執法局關于治理整頓戶外廣告通告案，受理案件的法院在裁定書中載明：行政訴訟審查的對象應是對公民、法人或者其他組織的權益產生確定效力的成熟性行政行為，行政機關在作出行政處理決定之前的預備性或階段性行為，如果尚未對公民、法人或者其他組織的權益產生實際的影響，不屬于行政訴訟的受案范圍。故該案中，原告起訴的行政行為屬于行政管理機關在行使職權過程中的階段性行政行為，不具有可訴性，駁回了原告的起訴。

（2012）泰行終字第25號孟繁金訴泰安市規劃局要求“撤銷[2010]第2098號責令停止違法行為決定書”一案，二審法院亦認為：一系列行政行為組成的一個行政過程才會構成一個復雜的行政行為，最終作出行政處分之前，會有一些預備性、程序性和處于中間階段的階段性行政行為。表面上看，一些階段性行政行為雖然與普通的可訴行政行為沒有差別，但從的整體性的行政過程來看這些過程中的行政行為，它其實對權利相對人而言，沒有產生獨立、最終的行政法律效力，不單獨具有可訴性。就本案而言，孟繁金起訴的停止決定其實就是泰安市規劃局在作出最終的行政行為即拆除決定之前的過程性、階段性行政行為，不屬于人民法院行政訴訟受案范圍，故駁回原告的起訴。

還有《人民司法（案例）》2014年第4期發布的（2013）行監字第40號重慶市超龍故有限公司訴重慶市酉陽土家族苗族自治縣國土資源和房屋管理局案。類似的案例很多，這些案例表明，中間行政行為原則上不具有可訴性。

四、最高人民法院2016年第14批指導案例第69號指導案例審判結果表明，中間行政行為具有可訴性

誠如蔡小雪法官所言：“任何標準都有例外。‘正常行政程序的最后階段已經完成的標準不是絕對的。在有的情況下，盡管行政程序的最后階段尚未完成，但行政行為已經對公民造成實質性的不利影響的，應當認為這個行政行為已經成熟，具有可訴性。

該案案情為：原告王甲系王乙之父。王乙是某公司保安，于2013年3月18日因交通事故死亡。致王乙死亡的原因是駕駛摩托車倒地翻覆，但如何會倒地翻覆，原因無法查實，該市交警大隊無法做出明確具體的事故責任認定書，故于依據《道路交通事故處理程序規定》第五十條的規定于同年4月1日作出《道路交通事故證明》。2013年4月10日，第三人公司就王乙作為其員工，因交通事故死亡，向工傷認定部門申請工傷認定。申請時向工傷認定部門提交了《道路交通事故證明》等系列證據材料。而工傷認定部門要求王甲還要提供公安機關交通管理部門對本案事故作出的《交通事故認定書》，由于王甲無法提供，工傷認定部門就在當天作出《工傷認定時限中止通知書》（以下簡稱《中止通知》）中止了本案的工傷認定，并向原告王甲和第三人送達了該通知。

此后，原告又于2013年6月24日通過國內特快專遞郵件方式，向作為被告的工傷認定部門提交了《恢復工傷認定申請書》，要求恢復對王乙的工傷認定。而被告一直未對王乙啟動工傷認定程序，不得已的情況下，原告才在當年7月30日向法院提起行政訴訟，請求判決撤銷被告作出的《中止通知》。

訴訟過程中，產生了兩個爭議焦點：一、《中止通知》是否屬于可訴行政行為。二、撤銷《中止通知》是否符合法律規定。

筆者作為該案代理律師，對爭議焦點發表了如下代理意見：關于爭議焦點一，筆者認為：判斷行政行為是否具有可訴性，并不在于該行政行為處在哪個環節，而是在于該行政行為是否符合行政行為可訴的構成要件：（1）行政機關對相對人形成正式、有效的意思表示；（2）這種意思表示按照法律規定的時間和方式對相對人進行表述；（3）該意思表示的內容對相對人的實體權利、義務造成了影響。這也是判斷行政行為是否可訴的核心要件。只要行政機關的行為對相對人的權利義務造成了實際影響即具有可訴性，這是“有損害即有救濟”法律原則的體現。本案《中止通知》并非被告答辯所稱，對原告不產生實質影響。交警大隊作出的《道路交通事故證明》，已經是交警部門的最終證明材料，也是終局性的“認定”。原告無法也無權再要求交警部門再出具任何“責任認定”手續。被告狹隘理解《工傷保險條例》第20條規定出具《中止通知》，看似是一個中止行為，實質上產生的卻是終局性的法律后果，這實際上就使得王甲的申請工傷認定成為不可能，就對原告王甲的權利造成了實際影響，而且是永久性影響。因此，其符合行政行為“可訴”的核心要件，具有可訴性。

關于爭議焦點二：筆者認為，被告依據《工傷保險條例》第20條第3款規定作出的《中止通知》，系適用法律錯誤。該條文是說：如果司法機關或者行政管理部門在未作出結論期間，如果勞動部門的工傷認定需要以該結論為依據的，才可以作出中止工傷認定決定。而被告對“結論”的理解狹隘且錯誤。從《道路交通事故處理程序規定》第50條規定可以看出，現實生活中確實存在無法查明交通事故發生原因的情況，在此情況下，公安機關交通管理部門應當依據職權出具道路交通事故證明，交通事故發生的時間、地點、當事人情況及調查得到的事實應當清楚載明，并依法送達當事人。交警大隊作出的《道路交通事故證明》已清楚載明“我隊對案發時王乙駕駛的摩托車翻覆的具體原因事實無法查實”，這已是道路交通主管部門的最終結論。也就是說，若被告及第三人沒有證據證明王乙在交通事故中應當承擔主要責任，且不存在《工傷保險條例》第十六條不得認定為工傷或者視同工傷的情形，則本案原告現有要求被告進行工傷認定的證據符合《工傷保險條例》第十四條職工在上下班途中，受到非本人主要責任的交通事故認定工傷的情形，被告應當結合本案其它證據材料認定工傷。《中止通知》已經對原告的實體權利義務造成侵害，應當依法予以撤銷。如前所述，《交通事故證明》已經是交警部門的最終證明和“終局認定”，原告已無法也無權再要求交警部門再出具任何手續。被告因適用法律錯誤而作出的《中止通知》就像一面高墻，將原告阻隔在救濟途徑之外，若不予撤銷，原告將永遠無法獲得救濟，永遠無法進行工傷認定。故原告要求撤銷《中止通知》符合法律規定。

審理法院于2013年9月25日作出行政判決，撤銷了被告作出的《中止通知》。一審宣判后，被告提起了上訴，二審審理過程中被告遞交撤回上訴申請書而生效。

五、中間行政行為的可訴性亦應當具備相應條件

雖然上述案件法院撤銷了《中止通知書》，但并非所有中間行政行為都具有可訴性，該案的裁判要旨中明確中間行政行為可訴的條件為：如果行政機關作出的程序性、中間性行政行為侵犯了權利相對人的身權、財產權等合法權益，明顯、實際影響了權利人的權利和義務，權利相對人不可能通過其它訴訟獲得救濟，針對該程序性、中間性的行政行為提起行政訴訟的，人民法院應當依法受理。

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