“法律下鄉”研究述評

王雨亭++范睿

摘要：法律下鄉是國家推進農村法治建設的重大工程，始于建國初期，至今已有六十余年，具體情況究竟如何，甚值關注。課題組通過整理既有研究中眾多學者的觀點，從法律下鄉的原因和動力，法律下鄉途徑以及影響法律下鄉成效因素進行分析。

關鍵詞：法律下鄉；實際成效；研究述評

中圖分類號：D926.5文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2017）05-0137-04

作者簡介：王雨亭（1996-），女，浙江嘉興人，武漢理工大學文法學院，本科生，主要研究方向：民商法、刑法。

建國以來，為了整合農村社會發展，國家大力推進各種發展要素下鄉“下鄉”，如“政權下鄉”、“政黨下鄉”、“行政下鄉”、“科技下鄉”、“資本下鄉”等，法律下鄉屬其中之一。時至今日，“法律下鄉”已有六十余年，學界對“法律下鄉”的研究方興未艾。

一、法律下鄉的原因分析

推行法律下鄉需要有受體（農民）的主觀需求，同時也要有供體（國家）的支持。考察既有文獻，學者分別從這兩個方面進行分析。

（一）農民的角度（受體）

劉鐘祥、李萍、陳少鋒等學者認為，在我國農村的人口總人口的比重較大，農村的建設對于社會主義社會的建設有重要的作用。而農村的建設在于農民，建設社會主義新農村，需要有技術、懂經營、有法制思想的新型農民。提高農民的法律素質其是有利于讓廣大農民認識到維護自身利益權益的重要性，維權有渠道，合法律，更好地維護社會的穩定及發展。普及法律知識能夠讓廣大村民農民走近法律知識及理論，更加正確并且合法地運用法律武器同各種違法犯罪行為作斗爭，維護自身的合法利益，保障社會的穩定和發展。

但現階段我國的情況是，農民的當家作主意識、民主政治觀念非常缺乏。何紹輝提出新中國成立后，雖然我國的法律明文規定了人民是國家的主人，有參與民主政治，參政議政的權利，但我國幾千年封建專制統治的傳統，使得農民有一種認識，“政治是當官的討論的，與自身是無關的，不過問政治就是不給國家添麻煩。”部分村民無視法律，不懂法不守法的現象十分突出和常見。在農村社會越來越與現代社會接軌的情況下，法律在維護社會秩序、促進社會和諧、保障農村建設等方面的作用越來越顯著，“法律下鄉”已有現實迫切性和物質基礎。

（二）國家角度（供體）

劉瑩從現代國家與鄉村的治理模式對比的角度提出，現代國家與農村社會的治理模式有所脫節，現代國家的法律以人民主權和公民權利為基礎，強調法治，而農村社會則仍然按照歷史長河中形成的種種傳統，公序良俗，倫理道德加以治理，它與現代“法治”不相一致，更強調人治。

張麗琴站在農村村落的變化發展的角度指出，當下的中國農村不再是一個封閉的，對內的，長久穩定的共同體，村莊的流動性和異質性與日俱增。農村村落社區的復雜性和不確定性的在不斷增加，這使得原來維系農民生產生活關系的本土資源以及內生性權威不斷地減少和削弱，傳統農村社會關系的調整面臨更換的可能。從微觀上看，由于農村社會經濟性糾紛的增多以及農民利益訴求對象和訴求依據的變化，法律成為基層治理不可缺少的一部分。

董磊明則認為，鄉村社會的內生權威和秩序顯然已經衰退，已經沒有辦法應對農村中的違背倫理道德的背叛者。傳統社會時，農村通過輿論反響、群體懲罰等機制和辦法對這種出格行為進行了較好的控制，但在當前農村，這樣的控制機制已經衰微，對不良行為者很難起到應有的作用了，在這種情況下，需要引入新的管理機制，而法律是調解農村中社會問題、經濟糾紛不可或缺的角色，因此法律下鄉有必要性與迫切性。

汪亞光，李劍結合西方國家的發展經驗，針對“農村包圍城市”特色指出，現代國家建構不能夠缺少農村社會的發展，社會發展應是統一的，由此也符合我國全面小康的目標，為實現這一目標，我們要盡快把農村融入現代法治的體系中來。

劉楊和郭星華、楊晶等學者從國家推行法律下鄉的目的入手，在法治推進過程中，國家通過“送法下鄉”、“普法活動”以及“司法多方式下鄉”等一系列的配套政策推動法治下鄉，使國家的權力滲透到農村中，整合鄉村社會發展，促進現代國家建構。

二、法律下鄉的過程研究

（一）法律下鄉的沿革

由國家主導的法律下鄉肇始于新中國的建立，但一直到人民公社解體之前，我國法律與政治高度一致，法律純粹作為政治目標的實現手段而存在，方容興、羅秉貞認為，這一階段的法律下鄉表現為國家通過各種法令在農村建構人民政權組織培育共產黨的基層工作機制以及推動高度統一的生產計劃。上世紀70年代末，國家提出要建立社會主義法治國家的方針，正式意義上的法律下鄉從此得以全面啟動。徐勇認為，在這個階段，我國法律主要通過建立專門的法律機構、依法行政、普法、設立村民委員會這些途徑在農村滲透于傳播。誠然，作為傳統的鄉土社會，法律的傳播自然與鄉村傳統密不可分。汪亞光、李劍提到，國家法律深入人心的過程也并非是生硬的，它時常借助傳統的方式或者傳統的形式外觀來實現，二者有機結合在一起。一些農村的“村規民約”，便是國家政策、國家法律、廣大村民的意志以及傳統規范習俗的融合體。

（二）對法律下鄉途徑的反思

法律下鄉已推行了很多年，取得了一些不可否認的成果，但同時隨著時代與社會的發展，它也面臨著一些困境，法律下鄉的成效并沒有達到理想的預期，這引發了眾多學者對法律下鄉途徑的反思。其中，普法作為法律下鄉的主要途徑，存在著較大的爭議。從普法的內容來看，劉東華認為，其注重實體法的介紹而輕視程序法的宣傳；重視守法教育而輕視用法教育；重視義務教育而輕視權利教育。普法的重點很多都在于公民義務的遵守，而對公民權利的內容涉及不多或不具體。從普法的形式來看，他提到，普法的形式落后于時代的發展，傳統的普法方式如普法宣傳車、發放宣傳單等方式已經漸漸不受大眾的歡迎。且普法形式缺乏常態化與制度化，例如每年憲法日進行的普法宣傳也往往是流于形式，不能起到實質作用。還有一些學者提出，普法是存在一定限度的。汪太賢提出，法律的接受源于對法律的信任，對法律信任感并不衍生于法律知識的儲備之中，而是衍生于人們對法律的感知和體驗之中，或者說形成于人們的法律經驗之中。普法與公民遵守法律之間，并非存在直接的因果關系。公民通過“普法”知曉和理解了法律，但并不等于公民就已經接受了法律。劉楊認為，一旦司法制度得以在農村糾紛解決機制和權益訴求體系中占據重要甚至主導地位，便意味著國家權力通過法律實現了的全面滲透。司法下鄉表面上是一個法律性的司法活動，其實質卻是政治性的政策活動。

（三）優化法律下鄉方式的展望

基于對法律下鄉途徑的反思，結合時代發展的實際情況，學界、法律界不斷思考、探討法律下鄉的新途徑，在借鑒以往成功經驗的同時，也提出了大膽創新的設想。

第一，在法律下鄉的形式上，劉文慧、宋遠軍認為，應實現農村普法方式的多樣性和趣味性。改變農村普法宣傳形式單一、陳舊、枯燥、理論化太強的現狀，充分利用現代化設施，在電視、手機等引進競爭機制。在實現農村法制宣傳趣味性方面，政府應用農民喜聞樂見的話劇、漫畫、小品等形式，將抽象的法律淋漓盡致地體現在生活中，并不斷進行宣傳方式的創新，將新出臺的法律以最快的方式傳達下去。劉東華提出法律下鄉應滿足提高資源利用效率的要求，通過互聯網、新媒體的方式傳播法律知識，結合社交媒體，及時掌握普法內容的評論等輿情信息，還可以針對特定人群進行普法。

第二，在普法的內容方面，楊晶認為普法內容的不科學不合理是民眾對于普法的態度普遍比較漠然的原因之一。改善普法內容，使之更加貼合民眾的需求是當前普法工作需要改進的重點。同時應加強權利教育，培養公民意識。人們往往在與自身利益發生切身關系的時候，才會引起對事情的關注。因此，宋麗莉提出，要將最大限度地維護農民的合法權益，作為當前面向農民普法的突破口。

第三，建立常駐農村的法律服務機制，使法律下鄉常態化和機制化，也是一個重要的途徑。常樹民提出，要高度重視并加強鄉鎮基層司法所的作用，充分發揮其專業優勢，為農村經濟發展提供法律服務，為鄉鎮基層政府當好參謀助手。劉文慧、宋遠軍認為，國家應該加大投入，通過提高待遇和福利等手段招攬高素質人才，嚴格選拔和監督工作，定期進行培訓，提高法律水平，掌握必要的從村法制知識，在農村建立完善的法律服務機制，加快農村普法的步伐。李萍也認為應健全農村法制建設的長效機制，一是健全農村法律體系，二是依法行政。

第四，健全農村執法監督體系，嚴格執法，保障法律的尊嚴，樹立法律的權威。法律被踐踏、人的作用大于法的作用，直接導致了農民對法律的偏見。這要求農村的執法者要自覺遵守法律，知法守法，嚴格執法。同時，讓權力在陽光下運行，需要建立完善的制約監督體系，馬艷提出，農村執法監督是我國監督體系中最薄弱的版塊，要建立健全執法監督體系。

第五，廣大農村的基層干部作為農村“權威”的象征，在村民自治、法律的普及執行中發揮著重要的作用。李萍認為，要提高基層干部的文化水平，尤其是法律知識水平。形成以基層干部為中心，在農村形成學法、用法、宣傳法、實踐法的法治氛圍，潛移默化中扭轉農民思想，提高其法律意識，從而提高農村法治建設的成效。

三、影響法律下鄉成效的因素

（一）經濟發展的滯后與不平衡

經濟發展的情況在很大程度上影響著法律下鄉的成效。經濟發展的滯后不僅使得農村物質文明落后，而且還間接作用在政治文明精神文明上。

一方面，劉文慧、宋遠軍等提出在經濟落后的情況下，人們更著眼于追求基本的生活需求，往往忽視法律這一在他們眼中“高高在上”的東西。另一方面，劉瀟瀟等認為法治所推崇的自由、平等、公平理念往往在市場經濟較發達的經濟形態和復雜的社會環境中才得以呈現。法治作為上層建筑的重要組成部分，是建立在經濟基礎之上的。農村經濟發展的相對落后，社會環境相對單一，使法律失去了扎根、生長的環境，法律在調整社會經濟關系方面所能發揮的作用和價值不能得到很好的體現，這降低了法律的威信力，同時也阻礙了其在鄉村的傳播和發展。同時，區域經濟發展不平衡是我國的顯著國情之一，這一現狀使得我國缺乏在農村推行統一法治建設的社會背景和現實基礎。在經濟發達的農村地區，傳統禮教對人們的約束在漸漸弱化，法律的作用和地位也漸漸得到凸顯。而在經濟發展滯后的地區，農村相對封閉，村民們大多還以傳統習俗、禮數作為調整人與人之間、村與村之間的社會規范，同態復仇思想盛行。這也正說明在不同經濟基礎上的不同鄉村社會秩序具有多樣性復雜性及發展的不平穩性。

在分析經濟落后地區的農村法制建設現狀中，馬作武先生指出在我們國家的有些地區，特別是中西部和老少邊窮農村的閉塞、經濟的落后，致使了這些地區很難接受新鮮的事物，愚昧和無知盛行。他在駁論蘇力先生《法律規避和法律多元》一文中所舉的“私了”案例時認為“這是一種愚昧落后的、個別的現象，強奸案可以私了，那么殺人案又何嘗不能私了呢？”然而在某些少數民族地區卻不可否認地存在著被害人親屬不接受國家法律對兇犯的判刑而堅持以賠償“命價”來消除矛盾的風俗習慣。我們可以把它們看作一種對發展變化較少且速度較慢的中國農村社會的真實寫照。

（二）民主政治的不完善與傳統文化的影響

王剛認為，民主政治乃是法治型政治，民主政治的不健全、不完善也必然導致法治的不健全、不完善，造成公民難以形成現代化的民主與法治意識。在我國農村，存在著政府權力與村民自治的沖突。法制并不是簡單的要求政府依據法律治國，而是在于對政府權力的限制和制約。劉瀟瀟認為，中國經歷了長達兩千多年的封建社會，在人們思想深處依舊有著官僚主義的觀念，農村很少做到真正的村民自治，民主并未真正落實，村民仍然崇尚行政權力。但現階段，農村執法機構不健全，執法人員的整體素質有待提高，執法工作依據法律規范少。

傳統文化對后世的影響是根深蒂固的，其對法律下鄉成效的影響同樣不容小覷。張志勝認為，中國從古至今都缺乏崇尚法律信仰法律的傳統精神，代之以“權力崇拜”和“權力至上”的信仰，在鄉村社會中被演繹為“唯權”、“唯上”“唯尊”等人治觀念，使得農民只盼望清官的存在而不相信法律的公正。在歷史上，法律歷來是是施以刑罰而不是維護權利的工具，這種觀念使人們對法律心生恐懼、敬而遠之。正如費孝通在《鄉土中國》中所寫到，中國古代重禮治而輕法治，在鄉土社會中，往往用禮治來維護社會秩序、解決問題。這種觀念依然流傳至今，在鄉村這種人情社會中，不少人認為參與訴訟有傷體面與和氣，而且往往被視作道德敗壞的象征。張志勝認為，村民對司法的恐懼阻礙了農村法律秩序的構建。

（三）法制的不完善

我國國土面積廣闊，社會現狀錯綜復雜，在立法上不能面面俱到。同時受我國立法技術得影響，法律漏洞與空白部分較多，并且法律修訂比較頻繁。同時，我國處于社會主義初級階段，長期倚重工業，在農業立法方面，有所欠缺和不足，不能與農民利益相切合，致使法律難以在鄉村社會生根發芽。

從農村立法的數量上來看，農村現在的發展不僅僅是圍繞農業生產展開，更是伴隨農民權利保障和以農業為主的各種形式的農業新經濟，比如農業的規模化、土地使用的多樣化等。但我國當前立法存在著滯后性，相關法律較為匱乏。

從立法的技術上來看，我國的立法基本是以自上而下的方式進行，這使得與農村相關的法律不能完全地反映農民的需求。王剛認為，城鄉二元化立法體制的存在，造成農民在教育、醫療、養老、就業、勞動保護等方面得不到和城鎮居民平等保護，調整農村事務的一些法律存在嚴重缺陷，不符合農村實際，不能充分反映農民利益，缺乏可操作性，造成這些法律不能執行或難以執行。

我國當前農村立法的質量普遍不高，農民的民主自治和參與權、代表權缺乏可操作性的法律制度保障，農村教育發展和社會保障尚存法制盲區。

農村執法艱難，司法救助無力也是農村法治建設急需解決的問題?，F階段存在的突出問題主要存在以下幾個方面，一是農村執法機構不健全，遠遠不能滿足客觀需要。二是有的執法人員整體素質不高，有法不依、執法不嚴，自身存在違法亂紀現象。三是行政干預較多，地方保護主義較嚴重。四是法律監督偏軟，法制宣傳教育開展不力，法律資源缺乏，辦事效率低下等問題。

司法效率低下使得農民喪失了對法律的信任，是法律下鄉的一大阻力。宋麗莉認為，由于訴訟過程的繁瑣、復雜、高昂花費等原因，致使農民耗費了很大的成本和代價去打官司，但自己的權利仍然得不到維護和落實，從而導致農民喪失了運用法律手段維護自身權益的信心，抑制了農民對通過司法程序維護自身利益的需求，造成法治建設在農村更加舉步維艱。

四、對既有研究的評析

通過對文獻的收集與閱讀，現有的研究無論是在研究視角、研究方法還是研究內容，都給我們提供了有利的借鑒，但是也存在著不足。

在研究視角上，角度傾向于多元化，從宏觀總體到微觀個體，學者的研究既有從宏觀角度的分析與概括，又有對某一具體村莊法律下鄉現狀的剖析、深度挖掘，并從個案研究出發，進行對比分析。

在研究方法上，從單純的定性分析到定性分析與定量分析相結合，從宏觀方法轉向微觀方法。將理論與實際緊密結合，進行了廣泛的案例調研，運用數理分析方法，通過圖表等形式直觀的呈現出調查結果。

研究內容上，學者將目光投向村民日常生活中的問題，具有較強的現實意義。但同時，我們也看到其不足之處，現有的研究領域略顯狹窄，僅僅停留在村民對生活中基本問題糾紛的解決方式上，缺乏對近年來農村新狀況的研究，比如在推進城鎮化過程中涉及到的農村土地流轉、宅基地糾紛等問題。這也為我們指明了新的研究方向，項目組在廣泛調研的基礎上，將著力研究分析農村各個領域的新情況、新問題。

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