淺議完善我國民族區域自治立法權的基本方向 

摘要：根據我國多民族的特點，我國設置了許多民族區域自治的法律程序。雖然有參考少數民族不同于漢族的一些特性，但我國的民族區域自治立法權在實施中仍然受到阻礙，說明目前我國民族區域自治立法權是存在缺陷的。所以，本文論述了我國民族區域自治立法權的發展，探討完善民族區域自治立法權該走的基本方向，從而為完善我國民族區域自治立法權的研究提供理論支持。

關鍵詞：民族區域；自治立法權；完善；基本方向

中圖分類號：D921.8文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2017）05-0184-02

作者簡介：宋俊艷（1976-），女，甘肅秦安人，法學本科，中共甘南州委黨校，法學講師，研究方向：行政訴訟法、民族區域自治法。

一、我國民族區域自治立法權的發展概況

在古代，中國內憂外患的問題就比較嚴重。從清朝開始，我國的思想和制度就一直受到資本主義改革的沖擊，長期的軍閥混戰使權利的正當性問題變得刻不容緩，比較早的歷史事件有戊戌變法和辛亥革命，民主與共和相結合的方式成為解決這些矛盾的方法之一。而一個國家的多民族問題與歷史背景是分不開的，我國的民族區域自治立法的發展概況大致分為四個階段：

（一）民國時期的“聯省自治”和均權制

民國時期建立的“聯省自治”最初是為了解決民族問題。“聯省自治”的提出者是梁啟超。所謂的聯省自治是為了統治本省區，允許本省實現自治，并且由他們自己制定省憲；每個省區可以自發組織省級會議，參會人員可由選區人民自己選派，大家一起制定省級憲法，建立起一個聯邦制國家。這個政策一出就受到人們的大力支持。大部分人都認為實行地方分權不會破壞民族統一，相反能夠鞏固國家的民族統一。只要建立一個中央機關，地方實行地方自治，各地方之間就不會有自治權利之爭。然而這種效仿美國聯邦制的地方民族自治會加大地方權利，削弱中央集權，因此這種制度并沒有從根本上解決中央與民族的權利分配問題。

均權制是孫中山先生為了合理分配中央和地方的權限而提出的，不再分割地方主權，從解決民族、民生、民權實際問題出發，認為一切權利屬于人民。民族自治地方情況不一，民族習性也不一樣，應該用革命手段讓民族地區的人民實現當家做主。

（二）抗戰時期的聯邦制

1922年，我國在西北西南地區實行聯邦制來解決民族區域自治問題，并建立聯邦共和國；1923年，在第三次人民代表大會提出的《黨綱草案》規定：“西藏、新疆和蒙古等地方與中國本部的關系有該民族自己決定”；1928年，我國又提出“民族自決權”的口號。這些都是在效仿蘇聯的探索道路，這是一次真正意義上實現各民族區域自治的嘗試，在尊重中國國情的情況下很大程度上解決了地方民族自治問題。然而，中國終究要探索出一條民族區域自治的新路子，而不是一味的效仿。

（三）解放后的民族區域自治

通過不斷的實踐和探索發現，單純地走蘇聯模式的民族區域自治道路是行不通的，應該轉變觀念，走自己民族地區該走的道路。1945年的人大代表政治會議中，毛澤東提出“改善少數民族的待遇，允許他們有自己的權力”，首次提出“自決”“自治”并且訂立了相關的自治法規。之后的《五四憲法》對其進行了補充和修改，我國民族區域自治立法從此走上正確的軌道。

二、目前我國民族區域自治立法中存在的問題

（一）立法主體和內容范圍窄，民眾參與性不強

目前我國頒布的民族區域自治條例和單行條例大部分都是由上級機關或者中央國家機關而賦予的，立法的內容也大致關于使用民族語言、照顧民族風俗、培養民族干部、發展民族人口等方面的規定，而有關少數民族自治地區的經濟、社會發展、文化傳承及生態保護的相關內容則少之又少，嚴重滯后于各地經濟社會發展的需要。而這種主體范圍過窄的立法模式使得立法的民主性降低。通過仔細分析和研究，我們不難發現民族區域自治立法從提出、制定到實施，都要經過一級一級評定評估審核，最后才得以出臺，整個過程基本屬于國家機關內部循環，公眾和民族區域人民很難參與到其中來，造成很多人對民族區域自治條例非常陌生，不知道該地區該具備的基本權利和義務，不利于立法的貫徹和施行。

（二）立法觀念陳舊，人員素質及立法效率有待提高

我國民族區域立法觀念還沒有完全從計劃經濟的立法理念中擺脫出來，主要表現在兩個方面：一是權利、權力不分，職權、職責不分，權利義務觀念不強；二是地方保護主義和部門保護主義的思想仍然還沒有真正根除，加上國家對于制定立法權依靠《憲法》或其他法律而不考慮當地人民的慣性，使很大一部分民族區域人民不理解立法必要性，從而產生的抵制立法權的實施。

三、完善我國民族區域自治立法權的基本方向

（一）民族區域自治立法權的主體

任何規章制度和法律法規都有主體，民族區域自治立法權也同樣如此。目前所有的民族區域自治地方實施的法律條例都是依照地方人民代表大會來決定的，也可以說，民族區域自治地區的主體是地方人民代表大會。每個民族地區基本上只會有一個這樣的主體，其管轄范圍非常狹小，而我國民族政策的根本目的是為了賦予民族地方更多的權利，促進民族地區與全國共同進步和發展。因此，從民族區域立法權的主體方向出發，擴大主體范圍，增加大會召開次數，全力彌補之前民族區域自治立法的不足，調動人民的積極性，賦予每個民族地方人民都有制定和修善立法權的權利，降低立法成本，滿足民主性和民族性的原則與要求。

（二）監督救濟機制的自治立法權的行使

國家賦予民族自治區域的立法權利，都是基于民族自治地區的特殊性考慮的。但是民族區域自治立法權并不具有獨立性和完整性，所有的民族立法權力在實施前都需要獲得上級機關乃至中央的批準，嚴重阻礙了民族立法權的實施。因此，取消民族自治區域立法權需上報機關的規定，才能確保地方民族獨立和完整。另外，專門設立對民族區域的立法監督機構，由此來監督民族區域自治立法權的制定和實施等過程，對民族區域自治立法權起到一定的規范作用，還有利于中央機關統一對民族區域自治立法權實行統一備案，避免遺漏。

（三）從權利的變通范圍方向來加以完善

民族區域自治立法權在變通立法方面一直頗受爭議，主要的爭議點在于對沒有正式授權的法律法規，能否根據民族自治特點進行變通。因此，對立法權利變通的確立，民族地區的變通立法措施才具有可操作性。一方面，民族區域地方的立法權可以根據《憲法》或者《立法法》來進行變通，使其更改和修善的立法權力能夠不脫離當地的民風民俗和民族之間的差異，以求適應民族地區的發展需要。另一方面，可以根據民族區域自治立法權進行自下而上的法律法規變通，縱向擴大立法權利變通的范圍，這樣既能維護民族區域發展，又能進行國家法律的完善，促進法制統一。

四、結語

民族區域自治立法體現著中國的基本國情，是實現祖國統一發展和保護民族區域人民的利益所需，也能促進祖國和諧發展和共同繁榮。民族區域自治立法權在我國的立法體系中占據著重要的位置，也是國家法律監督制度的一個組成部分，對監督立法起到積極的促進作用，還能推動社會主義事業的發展。

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