行政行為司法審查強度研究

陳藝芳

摘要：新修訂的《行政訴訟法》針對“立案難”對行政訴訟的受案范圍進行了擴大。用“行政行為”取代“具體行政行為”并且規定對一定范圍的行政規范性文件可請求附帶審查。隨著范圍逐漸擴大，我們要思考的問題便是行政行為司法審查強度問題。也即當案件進入了行政訴訟法過程中，人民法院對行政行為的審查如何進行，對行政行為審查程度的界限是什么？是實行全面的法律問題審查和事實問題審查抑或是區分二者審查強度。作者認為應該區分二者的審查強度，這不僅是法治發展的需要，也有利于在行政訴訟中協調行政權和司法權的關系使二者充分發揮其功能。

關鍵詞：行政訴訟；司法審查強度；區分；事實審查；法律審查

中圖分類號：D925.3文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2017）05-0224-02

一、司法審查強度內涵

當我們探討司法審查范圍時，首先厘清的概念就是何為司法審查。司法審查是指法院應行政相對人的申請，對行政機關對其實施的行為的合法性進行裁決的活動。司法審查強度也即行政機關在多大的范圍內受司法機關司法權審查，也稱為司法審查的范圍。這里所說的“范圍”和行政訴訟法中的受案范圍是不同的。行政訴訟中的受案范圍指的是有哪些行政爭議可以進行訴訟，側重于司法審查的“廣度”。而司法審查強度的含義是已經進入行政訴訟階段的案件受到司法審查的程度。

行政權和司法權作為一個國家民主制度的重要組成部分，兩者關系的界定意義重大。在我國行政主體擁有較大的行政權，較于行政相對人屬于強勢一方。所以其行政行為侵犯行政相對人的合法權益也時有發生。司法權旨在通過訴權保障公民的合法權益。人民法院如何對行政機關的行政行為進行審查，審查采取的標準和程度等問題。例如對行政機關的審查遵循寬松原則僅審查法律問題或者嚴格審查法律問題、事實問題，是我們研究司法審查強度的旨趣所在。

二、我國現行法律中行政行為司法審查強度規定

縱觀我國現有的法律，對行政權與司法權關系也即行政訴訟司法審查強度的立法規定于新修訂的《行政訴訟法》第6條：“人民法院審理行政案件，對行政行為是否合法進行審查”。因此，合法性原則是人民法院審理行政案件的權限。同時在第70條規定了人民法院可以判決撤銷或者部分撤銷并可以判決被告重新作出行政行為的六種情形?？梢钥闯?，法院對于行政機關的做出的行政行為進行的是合法性審查，不包括合理性審查。因為對于行政機關作出的行政行為適當性判斷應是適用行政復議制度。

現行法律對行政行為司法審查的基本原則確定的是合法性原則和一定程度的司法變更權。也即法院對行政權的介入程度到合法性為止。

三、司法審查強度中有存在的法律問題和事實問題

新修訂的《行政訴訟法》第69條規定了：“行政行為證據確鑿，適用法律、法規正確，符合法定程序的，或者原告申請被告履行法定職責或者給付義務理由不成立的，人民法院判決駁回原告的訴訟請求”。第70條規定了法院對行政機關有下列6種行政行為時，可判決撤銷或部分撤銷并可判決被告重新作出行政行為的情況。同時在第5條規定：“人民法院審理案件，以事實為根據，以法律為準繩”。第33條第2款規定：“以上證據（指上述7種證據）經法庭審查屬實，才能作為認定案件事實的根據”。因此，我國法律規定法院對行政行為的合法性既審查法律問題，也審查事實問題，進行的是全面審查。

司法審查強度在一定程度上體現為對行政行為是事實審查還是法律審查，二者程度是不同的。法院對事實問題審查限于審查行政機關是否有事實根據、是否有偏見、反復無常等情況。而對法律問題審查是審查行政機關對行政相對人所作出的行政行為所依據的法律理解適用是否正確?，F實中法律問題和事實問題并不是涇渭分明，二者時?；ハ嘟豢?，既可以認為是法律問題也可以解釋為事實問題。但是這也并不意味著二者在審查強度上不需要區分。

四、事實問題和法律問題應該有司法審查強度之區分

法院對行政行為審查應該有其限度，一方面體現為法院對行政行為只能進行合法性審查，另一方面體現為法院并不是對所有行政行為都進行審查。行政權與司法權在憲法意義上是平等地位。行政權與司法權奉行不告不理具有被動性不同，其行為由于面向未來有一定連續性因而是一種積極主動行使職權。所以行政機關在依法實施行政權時追求一定的社會目的效果不是單純適用法律。而法院的司法權行使是單純的依照法律的規定，沒有目的性而比較客觀。因此，行政訴訟雖然表現為司法權對行政權的審查，但二者也需要協調，在統一的憲政體制下，保證“司法是最后一道防線”的同時，尊重行政自主權和首次判斷權。對行政訴訟中區分事實問題和法律問題進行不同程度的司法審查便符合此種理念。

何為事實問題，即指的是爭議中的事實通過感官或從行為、事件中的推論而確定的，諸如時間、地點、氣候、光線等。事實問題需要通過證人、專家及證書、記錄等提供合法和相關證據來確定。法律問題主要是法律的解釋。在行政機關作出具體行政行為，司法機關對于事實問題的審查主要在于審查行政機關作出新政行為所認定的事實，即其證據范圍和證明標準。對事實審查的司法強度應不過于嚴苛，應在尊重行政機關和行政相對人無異議時進行一般程度的事實審查。但是事實審查中尊重行政權也是相對的，在行政行為中涉及到人身權利等事實審查時，應該要嚴格。因為行政訴訟的首要價值便是保障人權。對事實問題審查強度也即根據行政自由裁量形態不同確立不同的司法審查強度。所以法院不意味著完全放棄事實審查，只是強度稍弱于法律問題的審查。

對于法律問題的審查強度應是作出行政行為所依據的“法”是否正確，與上位法是否有沖突和違法情形。這一審查強度需要法院嚴格適用合法性標準，用專業的法律知識判斷。法院法律審查除了技術性法規的解釋外，例如審查行政機關是否越權、程序是否違法等法律問題，法院也應進行法律審查。法院的法律審查強度應稍大于事實審查。

司法審查強度的作用便是告知法院應對行政活動審查的程度。法院對于行政行為的事實問題和法律問題審查強度應區分開，分別適用不同的強度。對事實問題的審查強度稍弱于法律問題審查。這樣有利于我國法治的發展。

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