舊城更新規劃的可實施性探索
——成都市八里莊二仙橋片區更新規劃實踐

侯婉麗

(成都市規劃設計研究院，四川成都 610000)

舊城更新規劃的可實施性探索
——成都市八里莊二仙橋片區更新規劃實踐

侯婉麗

(成都市規劃設計研究院，四川成都 610000)

近年來，舊城更新的復雜性日益加劇，更新規劃也常常由于“規劃方案與土地資源不匹配、多元利益訴求難以協調，規劃實施缺乏政策配套”等等因素而難于實施。基于此，文章以城市規劃公共政策為基本原則，從可實施的角度出發，根據舊城更新中存在的問題，提出“以協商評估的結果為底圖指導規劃方案，實現規土匹配；全過程的公眾參與應對明確的利益問題；將技術文件轉變為政策文件，保證方案的可操作性”三大實踐經驗。

城鄉規劃； 舊城更新； 可實施

隨著我國經濟、政治體制的轉型，舊城更新過程中滋生的問題不斷涌現，進一步加劇了舊城更新的復雜性，舊城更新規劃也因此而難以實施。在規劃中如何平衡各方利益，解決利益沖突和社會矛盾，成為舊城更新規劃過程中不得不慎重考慮的問題，這也是更新規劃具有可實施性的重要突破口。基于這樣的背景，本文提出體現城市規劃公共政策原則，從可實施的角度出發，對舊城更新規劃的可實施性進行研究，以期能為其他城市的舊城更新規劃提供借鑒。

1 當前國內舊城更新實施中普遍存在的問題

1.1 規劃方案與土地資源不匹配

舊城更新的實施主體為政府，而更新區大部分土地權屬眾多且復雜，造成建設主體與土地客體的分離，增加了舊城更新土地儲備、協調的難度，直接影響了規劃更新方案、建設時序以及投融資等方面的工作。并且舊城更新規劃實施“先方案后更新”的方式，在前期編制規劃方案時，根據規劃路網、劃定每個更新地塊的邊界，這就導致在未充分考慮土地權屬、土地成本及土地規模等因素的情況下，極易出現后期更新過程中土地經濟難以平衡、土地權屬難以整合與土地更新規模難以預料等問題[1]。

1.2 多元利益訴求難以協調

《物權法》出臺后，對舊城更新中城市商業區開發、商品房開發等贏利性項目前期的征地、拆遷等準備工作，因《物權法》對個人不動產財產的平等保護，政府將無法為其找到合理的法律依據，“政府推土機”即便有《征地法》撐腰，也有可能因民眾的強烈抗議而無法推倒私人房產[2]。

在《物權法》的背景下，舊城更新需要面臨既有物權利益的再平衡、既有生產生活方式的再選擇、既有場所精神的再傳承等諸多問題，其本質是復雜多元的利益訴求[3]。 城市規劃的合理性不再只建立在工程技術是否合理的基礎上，平衡各方利益并獲得社會公眾的支持也將成為一個規劃能否實施的決定性條件。

1.3 規劃實施缺乏政策配套

舊城更新規劃一般來說都對重點發展地區以及項目進行了布局安排。但由于不能與政府及相關部門建設規劃有效對接，也缺乏明確的相關配套政策，實施的立法、資金和組織上的保障仍很難到位，因此舊城更新規劃應圍繞政策配套、機制創新提出政策性策略。在土地供應、拆遷安置、資金籌措、稅費優惠等政策方面需要進一步完善與創新，在機制方面，既要完善規劃引領、屬地權責、行政審批等現行機制，規劃還建議應創建事前征詢、獎勵激勵等全新機制，推進舊城更新規劃實施。

2 相關理論

2.1 協商民主理論的內涵

從20世紀后期開始，作為一種新發展的民主理論，協商民主開始受到西方學術界的廣泛關注。協商民主指的是在政治共同體中自有平等的公民，通過反思、對話、討論等形式，形成涉及公共利益的合法決策的一種民主體制。協商民主鼓勵公眾在多元化的社會中積極參與政治決策，強調公眾對公共利益的責任，通過一系列完善的民主程序達成政治共識及合法決策，確保公共利益的最終實現[4]。

2.2 協商民主理論對本文的啟示

在尊重不同利益的基礎上，協商民主理論強調社會公正以及公共利益的維護。在舊城更新利益多元化的格局中，存在著諸多利益沖突和矛盾，從協商民主的理念出發，就是要求舊城改造中各相關利益群體不應僅僅關注自身利益，而應在公共理性的影響下尋獲各方利益的一致與均衡，推動城市長遠發展等公共利益的實現。協商民主理論要求在決策過程中體現平等，即是要求舊城更新涉及的主要利益相關者——政府、開發商以及受影響的公眾——都是平等的，通過所有平等主體的參與協商，最終推動合法的舊城改造決策的形成。而對于處于弱勢地位的公眾來講，可以通過對其進行事前教育，普及舊城更新相關法律及專業知識等來消弱社會資源分配所導致的不對稱性，確保公眾具有平等的決策影響力的機會。

3 “可實施”視角下的成都市“八二”片區舊城更新

3.1 更新背景

北改工程是成都市最大的民生工程。北改工程共經歷了三個階段。第一階段是由市規劃局組織編制北部城區更新總體規劃，從總體層面進行統籌安排，解決系統性問題；第二階段是以“區申報，市統籌”的形式明確各個北改項目區及其更新類型；第三階段是由各區負責組織編制北改項目區實施規劃，以指導項目區建設。八里莊二仙橋片區位于成華區的中心，是面積最大的項目區。其規劃既要體現民生規劃的特征，保障公共利益，同時又必須具有可實施性。

3.2 更新規劃中的“可實施”理念

3.2.1 以協商評估的結果為底圖指導規劃方案，實現規土匹配

3.2.1.1 規土匹配

舊城區土地現狀使用情況復雜，權屬人眾多，必須把現狀摸排清楚。因此，在方案前期準備階段，由規劃設計人員和社區規劃師對規劃區現狀建設做深入細致的調查評估。評估內容包括建筑質量、功能適應性和人居環境等。以現狀為依據，運用規劃技術評估標準劃定規劃保留區和規劃更新區，交由規劃實施主體。并由區政府召開土地權利人協調大會，與業權人進行協商，明確各個業權單位的更新模式，達成一致意見后，反饋給規劃設計人員進一步修正，得到基于協商的評估結果，作為規劃方案的前置條件。以此解決土地權屬眾多復雜，規劃方案與土地資源不匹配的問題(圖1)。

圖1 基于協商的評估

3.2.1.2 協調平衡、確保公共利益落地

根據協商結果將規劃區按照更新模式分為三個區，即保留和已批項目區、明確業主自主改造區和區政府統一收儲整體改造區。

企業自主改造需要兼顧城市配套和土地業主兩方面利益。區政府統一改造由區政府統一拆遷整理土地，區政府作為大業主統籌安排。在進行方案構思時，為保證公共利益，重要的功能片區和大型公服、市政設施盡量布置在政府統一收儲的區域或愿意簽署自主改造協議的區域。其他中小型的公服、市政、交通等設施布局時，應核算各個自主改造地塊的公共資源貢獻率，兼顧各自主改造地塊業權邊界對布局的影響，利于下一步土地權利人的利益協調。還要考慮保留項目周邊土地性質發生改變后，對保留項目的影響。減少土地使用矛盾，減輕土地權屬協調難度，是一個規劃得以順利實施的基本保證。

3.2.2 全過程的公眾參與應對明確的利益問題

舊城更新過程中涉及到的土地征收、拆遷補償以及住戶安置等內容均牽涉到廣大公眾的切身利益，能否反應公眾的利益和心聲成為舊城改造成功與否的關鍵，因此在舊城更新中引入全過程公眾參與，確保改造工程順利實施。

在規劃制定階段，通過社區規劃師進社區、進單位，調查了街道社區居民對更新區域規劃工作的需求和建議。

在規劃方案選擇階段，一是土地業權單位自行組織公眾參與活動，環節包括土地業權單位與區政府簽訂土地整合協議或自主改造協議、確認規劃方案、自主實施改造等，采取的方法主要有簽署決定、共識決策等。二是土地業權單位代表與規劃分局聯席會組織進行的公眾參與活動，主要集中在規劃設計及確認環節，采用的方法主要有代表磋商協調、監督評估規劃團隊提出的公建配置咨詢方案等。

在規劃實施階段，通過社區規劃師加大宣傳展示規劃的力度，讓社區居民深入了解對其所在區域的發展規劃，爭取市民的廣泛參與和積極支持。

在規劃反饋階段，提供了幾種公共參與方式：一是公眾可通過電話熱線，表達自己的意見以及讓政府或者規劃部門解答公眾關心的問題和疑問；二是社區規劃師對規劃的實施效果收集意見，并針對實施中遇到的問題提出具體的建議。三是社區規劃師對區域范圍內的各項規劃修改、方案調整征求街道、社區的反饋意見。

此外，公眾還可以通過問題研究會、鄰里會議、公眾聽證會等形式參與城市規劃全過程。

3.2.3 將技術文件轉變為政策文件，保證方案的可操作性

規劃編制適應公共政策的要求，從實際出發。一是協同規劃分局制定《公共配套資源轉移補償細則》，將規劃中深奧的技術文件轉變為了簡潔明了的政策文件。《公共配套資源轉移補償細則》確定了“八二”片區更新后公共資源貢獻率閾值，對高于閾值的地塊業主按政策予以補償，對低于閾值的地塊業主按政策予以增繳。通過政策途徑，調劑平衡各權益人利益。二是制定“土地整理”三大協議。在動遷階段采用“模擬拆遷協議”的方式匯總搬遷意愿，當項目區內的模擬拆遷協議簽約率達100 %時，協議正式生效，相關動遷工程方能啟動；這種方式以“成熟一塊、整理一塊、拆遷一塊”為原則，將土地整理與群眾意愿緊密結合，尊重土地權利主體的利益，力求實現土地開發主體與客體統一。當土地業權單位無意愿參與改造時，由政府與業權單位簽訂“收儲協議”，以便實現空間資源的再整合；當土地業權單位愿意按規劃改造時，由業權單位向政府提交改造計劃和相關承諾，簽訂“自主改造協議”，并納入相關街辦目標督導，保障舊改順利推進。

4 結束語

在城市存量時代，舊城更新進入攻堅期，舊城更新所帶來的現實問題日益受到社會各界的關注，這些社會矛盾極大影響了社會穩定。因此，舊城更新規劃不僅應適當調整和優化好城市物質空間，還需關注城市面貌、解決民生問題。“八二”片區更新規劃綜合經濟、社會、心理等多元思維的考量，提出以協商結果作為改造模式分區評估的前置條件，在保障公共利益，提升片區整體品質的前提下，能夠平衡土地權益人的利益，保障舊城更新活動的經濟動力，使規劃方案具有可實施性，對推進舊城更新工作具有一定的啟發意義。

[1] 亢德芝，伍超，侯亞琴，等. 基于“規土融合”的棚戶區改造土地儲備與經營機制[J].規劃師，2016，32(1)：11-14.

[2] 朱喜鋼，金儉，奚汀. 《物權法》氛圍中的城市規劃[C].和諧城市規劃——2007中國城市規劃年會論文集，2007:457-461.

[3] 潘慶華. 舊城改造中的公眾參與探索與思考——以成都市中心城區北部片區改造工程為例[J].規劃師，2013，29(B08)：54-57.

[4] 陳家剛. 協商民主與當代中國政治[M]. 北京：中國人民大學出版社，2009.

侯婉麗(1985～)，女，本科，工程師，從事城市規劃設計。

TU984.11+4

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[定稿日期]2016-09-26