食品安全責任的法律分配

馬英娟

2月27日，國新辦新聞發布會對我國目前在食品藥品安全監管方面的工作情況進行了回應。其中特別提到了食品安全謠言、奶粉抽檢、外賣如何監管等幾個直接關系到公眾身體健康和生命安全的問題。每當遇到食品安全問題，公眾的第一反應是追究食品生產經營者、政府及監管部門的責任，其實，社會其他主體，包括消費者，也有相應的法律義務。

食品生產經營者的責任

食品生產經營者的責任包括事先、事中和事后三個方面，體現在食品生產經營的全過程。這些義務大體上可以分為如下三類。

取得食品生產經營許可。我國的食品行政許可分為兩類：一類是食品生產經營的職業許可。“從事食品生產、食品銷售、餐飲服務，應當依法取得許可”，同時，“國家對食品添加劑生產實行許可制度”。另一類是產品的生產許可。《食品安全法》規定，利用新的食品原料生產食品，或者生產食品添加劑新品種、食品相關產品新品種應當依法取得許可。

依照法律、法規要求和食品安全標準從事生產經營活動。為防止食品安全事故的發生，國家要求食品生產經營者根據法律、法規和食品安全標準或者高于法律、法規和食品安全標準的水準制定企業的內部規則，對企業的生產經營活動進行控制。如果未能符合法律、法規和食品安全國家標準的要求，則構成違法。

建立確保食品安全的制度性保障和組織性保障。制度性保障義務：比如，食品安全追溯體系；從業人員健康管理制度；等等。企業的組織性保障義務，即必須配備專職或兼職的食品安全專業技術人員和食品安全管理人員，而且將配備這兩類人員作為食品生產經營者取得生產經營許可的條件之一。

政府及其監管部門的責任

行政機關，即狹義的政府，則承擔日常監管的職責。基于法律的不完備性和法庭訴訟的不足，現代國家日益強調政府的監管責任。

制定規則和標準的義務

隨著食品產業分工的日益細化，食品交易范圍的不斷擴大，加之科學技術在食品生產工藝中的運用，食品安全日益成為專業技術性很強的領域，而且變化迅速，需要一種專業的、持續的監管。但正如美國法律經濟學家波斯納所言：“立法機關雖然是最民主的，但其不具備處置具體風險的專家知識、機構能力和時間。”為實現法律對破壞市場的行為的阻嚇作用和對市場失靈的矯正作用，政府及有關監管機構的首要義務就是根據法律制定相應實施細則和規范、標準，增強食品安全立法的可操作性，確保食品安全立法的動態實施。

截至2016年1月，我國關于食品安全的法律主要有7部。為實施這些法律，國務院頒布了多部行政法規以及近30件規范性文件；國家衛生計生委和食藥監總局等監管部門頒布的規章、食品安全標準以及規范性文件達400多件。這些法規、規章和標準在增強《食品安全法》的可操作性、確保《食品安全法》的落實方面發揮了巨大的作用。

規范和控制食品生產經營活動的義務

政府的食品安全監管采用的具體的規范和控制手段包括：風險監測和評估。屬于政府監管責任的包括：制定、調整、實施國家食品安全風險監測計劃；針對食品安全隱患進行調查；等。因最初掌握食品信息的主體是食品生產經營者，所以，政府監管部門的監測與評估實質上是為食品生產經營者承擔風險。信息監管。主要通過以下五種方式實現，即食品標簽監管、食品廣告監管、食品安全信息發布、食品安全黑名單和食品安全全程追溯等。標準控制。“國家鼓勵食品生產企業制定嚴于食品安全國家標準或者地方標準的企業標準，在本企業適用。”食品生產經營許可。食品生產經營許可制度，在為食品生產經營者賦予取得生產經營許可義務的同時，也為食品安全監管部門設定了依法許可的義務。食品安全知識普及。政府部門有食品安全知識普及方面的責任。與此同時，“鼓勵社會組織、基層群眾性自治組織、食品生產經營者”開展食品安全知識普及工作。

法律課責

我國目前關于政府監管的問責主要是針對公務員個人。至于行政機關的法律責任，《食品安全法》僅限于違法實施檢查、強制等執法措施的行政賠償責任，對行政機關不履行法定職責或違法行使監管權力的情形沒有通過法律規范予以明確課責，存在一定的瑕疵。

社會其他主體的責任

社會其他主體的責任類型

監督義務。監督義務，是社會其他主體在確保食品安全過程中最為重要的責任。修訂后的《食品安全法》明確了四類社會組織的監督義務：食品行業協會、消費者協會和其他消費者組織、新聞媒體、食品檢驗機構和認證機構。

廣告禁止責任。廣告的責任承擔主體，首推食品生產經營者。但是，社會其他主體下列行為也違反了廣告禁止性規定：第一，食品檢驗機構、食品行業協會、消費者組織（以收費或牟利方式）向消費者推薦食品。第二，社會團體或者其他組織、個人為虛假廣告或者其他虛假宣傳代言，使消費者權益受損。

法律課責。除廣告禁止責任涉及食品行業協會、消費者組織之外，其余責任皆指向食品檢驗機構和食品認證機構的被動監督法律義務，主要包括以罰款為主的經濟處罰和以撤銷資格為主的行政處分。

消費主體的隱含責任

消費主體基本上不具有責任，尤其是消費者。但是，這并不意味著，消費主體只享有權利，不履行責任。在此僅簡要列舉消費主體權利所隱含的相關義務。

其一，獲取食品安全知識的權利和獲取食品安全風險信息的權利，作為兩種典型的權利，具有請求權的特征，其核心關切在于“消費者借助何種手段獲取知識和信息”，因此，隱含在其中的、指向消費主體自身的相關義務便是：不得使用非法手段獲取信息和知識。

其二，改善食品安全環境的權利，是一種豁免權，亦即消費主體本身并不承擔改善食品安全環境的義務，但是，作為一個具有實踐理性的主體，消費主體被預設了不應該減損食品安全環境這一義務，亦即自保的責任。如果消費主體對食品安全環境的好壞漠不關心，那么食品生產經營者和政府監管部門也就沒有改善的責任了。

消費主體隱含責任的開放性和復雜性，構成了消費主體權利的開放性和多樣性的基礎，并進而為《食品安全法》的完善提供了空間。

食品安全責任的共治結構

經過2015年的修訂，《食品安全法》形成了以國家食品藥品監管機關為中軸的縱向結構和以食品生產經營者、食品行業協會和消費者協會分工并立的橫向結構。以此為基礎，食品安全責任也依照縱向和橫向進行新的排列組合，形成了具有中國特色的食品安全責任網絡。然而，這一責任網絡并沒有窮盡食品安全的相關責任，反而留下了諸多的空白之處。只不過，這一舉措并非法律規范的不作為，而恰恰是“社會共治”原則的體現。道德責任、其他制度性責任，在留白之處展現著活力，將社會其他主體更妥當地納入到責任網絡中來，推動社會共治的常態化。