縣域內農村義務教育校際均衡發(fā)展政策研究

劉玉君

【摘 要】針對當前我國縣域內農村義務教育校際均衡發(fā)展狀況，從強化政策的價值功能，引導義務教育均衡發(fā)展，科學制定教育政策。加強教育法律法規(guī)政策執(zhí)行，健全運行機制三個方面提出一些政策建議，希望對我國義務教育校際均衡發(fā)展有所裨益。

【關鍵詞】義務教育；均衡；教育政策

1 強化政策價值功能，引導義務教育均衡發(fā)展

1.1 加強教育政策導向功能，貫徹縣域均衡發(fā)展理念

發(fā)揮教育政策的導向功能，引導縣域內農村義務教育校際均衡發(fā)展。首先要提出明確的教育目標。推進義務教育均衡發(fā)展的基本目標是：每一所學校符合國家辦學標準，辦學經費得到保障。教育資源滿足學校教育教學需要，開齊國家規(guī)定課程。教師配置更加合理，提高教師整體素質。我們在加強教育政策導向功能時，要注意教育政策的導向功能有直接與間接之分。前者指教育政策對其調整對象的直接作用，后者指教育政策對非直接調節(jié)對象的影響。我們往往忽視政策的間接導向功能。例如，有些地方在貫徹“基礎教育由地方負責”這一政策過程中，曾實施過農村中小學教師工資由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責的經費管理體制，這一政策的本意是想調動地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)的辦學積極性，卻致使一些財政困難落后鄉(xiāng)鎮(zhèn)拖欠教師工資問題更為嚴重，極大地傷害了教師的工作積極性。我們在看到教育政策直接導向功能重要性的同時，不可輕視教育政策的間接導向功能。

1.2 發(fā)揮教育政策分配功能，規(guī)范城鄉(xiāng)學校布局

發(fā)揮政策的分配功能，增加教育經費投入，對資源進行合理配置，加強寄宿制學校的建設，為兒童提供一個合適安全的居住環(huán)境。通過大力興建寄宿制學校，實現縣域城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展。在寄宿制學校建成以后，要加強對寄宿制學校的管理，通過管理來提高學校的教育水平。對于城鎮(zhèn)大班額現象，我們應該發(fā)揮教育政策的分配功能。首先國家應該頒布相關規(guī)定，明確班級人數的上限。各級地方政府應該圍繞生源變化，建立學齡人口預測機制，堅持“兩為主”原則，促進生源合理分布。加快城鎮(zhèn)配套學校建設，協(xié)調落實開發(fā)企業(yè)新建配套學校移交當地政府減免稅費政策。提升農村學校教育質量，改善農村學校辦學硬件與軟件條件，從而穩(wěn)定農村學校生源，緩解城市學校的壓力。義務教育堅持戶籍地就近劃片免試入學，防止擇校熱與亂招生。國家可將“大班額”情況納入區(qū)縣黨委、政府和教委的年度考核指標體系，并作為評估認定義務教育發(fā)展基本均衡的重要依據。

1.3 改革城鄉(xiāng)教師教育政策，優(yōu)化縣域教師資源

我國目前師資存在兩個嚴重的問題，一個是教師結構性失衡問題，主要表現為教師缺編超編問題，男女教師比例問題，優(yōu)質教師分布不均等。另外一個是教師流動失衡問題，主要表現為優(yōu)質教師從經濟不發(fā)達地區(qū)流向經濟發(fā)達地區(qū)。政府要加強宏觀調控，通過政策調節(jié)教師資源，促進師資流動。各級地方政府必須針對各地實際情況，及時發(fā)布相關規(guī)定來調節(jié)教師資源。對于存在超編現象的地區(qū)實行限制引進或不引進教師，而對缺編現象的地區(qū)放開引進教師，甚至實行特殊優(yōu)惠政策。其次，按編制標準足額配備義務教育教師，新增教師優(yōu)先滿足農村學校，城鎮(zhèn)薄弱學校需求。建立完善的城鄉(xiāng)義務教育學校教師補充機制。最后，實行骨干校長，教師定期輪崗交流制度，促進城鄉(xiāng)教師，校長之間之間的交流學習，確保師資配置均衡。教師行政部門應該建立激勵機制，鼓勵名師到薄弱學校任教。同時應建立體制改革試點，按照區(qū)域，比例合理輪流交換，輪崗期間保留原單位人事與工作，待遇不變，這樣才能更好的開展，解決后顧之憂。

2 加強教育法律法規(guī)政策執(zhí)行，健全運行機制

2.1 依法治教，落實政策執(zhí)行

我國政府應該從國家法律法規(guī)的層面來規(guī)范教育行為，比如建立《教育均衡發(fā)展法》等，國家在法律層面對于教育行為進行規(guī)范， 使得我國的教育行為能夠做到有法可依，有法可循。省級和縣級政府也應該根據國家的法律制定相關配套的法規(guī)，從各地自身實際狀況出發(fā)，制定符合當地教育發(fā)展的法規(guī)。我國東部，中部，西部各省存在差異，各省內部各縣之間存在差異，縣域內各校之間也存在差異。所以地方教育法規(guī)應該依據價值選擇，針對這些差距有針對性的進行政策調控，照自身的特點來建立，以能夠解決自身教育問題，實現自身教育的和諧發(fā)展為目的。只有使教育行為有法可依，有法可循，才能真正的能夠推進縣域城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展，才能真正的實現教育公平。

2.2 改革財政體制，健全經費運行機制

明確投入比例，完善經費分擔機制。據2014年《中國統(tǒng)計年鑒》顯示，我國教育中央財政支出占國家教育財政總支出的約5.03%，相比2006年6.81%，中央財政支出比例呈現下降趨勢。而目前我國各級政府財政實力劃分實際情況，中央強于省級，省級強于地市級，地市級強于鄉(xiāng)縣級。如果中央政府和省級政府能夠承擔更多的責任，那么無論地方經濟發(fā)展水平如何，都能夠保證兒童接受全國最基本的教育服務從而縮小因地方經濟不同導致的地區(qū)差異，縮小校際之間差距。同時我國義務教育正外溢性越來越強的特征，如2014年小學階段非京籍招生數量比例為36.04%。隨著人口流動范圍的擴大，義務教育的全國性公共產品特征凸顯。中央政府和省級政府承擔更多財政責任，才能減輕流入地的財政負擔，保證流動人口子女能夠接受良好的教育，實現校際均衡發(fā)展。堅持創(chuàng)新管理，完善轉移支付制度。大力推進教育管理信息化，創(chuàng)新義務教育轉移支付與學生流動相適應的管理機制，實現相關教育經費可攜帶，增強學生就讀學校的可選擇性。統(tǒng)一標準對我國現有的教育轉移支付制度進行改革，建立均等化的轉移支付制度，實現城鄉(xiāng)教育之間的均衡發(fā)展。

2.3 提高政策執(zhí)行主體素質，矯正政策行為偏差

教育政策執(zhí)行人員自身的素質對于教育教育政策執(zhí)行的結果有著重要的影響。隨著市場經濟日益發(fā)展，包括區(qū)域教育行政部門在內的地方政府官員們的“經濟人”的“逐利”色彩正日趨濃厚。而政策執(zhí)行主體的利益價值觀時刻都在影響政策行為，滲透到政策執(zhí)行的過程中。但最重要的是提高教育政策執(zhí)行者的素質。從教育政策的主要執(zhí)行者來說，主要是提高政府有關人員，校長和教師的素質。首先，對于政府人員，需要提高對政策的認識水平和更好地執(zhí)行政策的主動性，這不僅需要不斷學習有關教育政策方面的理論知識，提高理論水平。在執(zhí)行教育政策過程中體現以人為本，尊重客觀規(guī)律的原則。提高政策執(zhí)行的技能，具有良好的有關偏差問題的分析與解決能力。進一步強化政府人員的“公仆”意識，樹立為人民服務的價值取向。其次，對于校長和教師而言，應提高他們對于政策的理解能力和在學校管理，教學過程中執(zhí)行政策的自覺性。將對教育政策的理解轉化為學校管理工作要求的能力，在教學過程中按照相關政策精神和要求進行教學改革，開展教學活動。提高政策執(zhí)行者特別是校長和教師執(zhí)行相關政策的意識，能動性，創(chuàng)造性，更好地實現教育政策的目標。

2.4 解構監(jiān)督困境，構建監(jiān)督檢查機制

面對義務教育地方負責責任難以落實狀況的“監(jiān)督困境”，應構建起適合中國行政管理體制的義務教育督導檢查機制。我國主要是上級政府對下級政府的檢查督導方式，如何使其發(fā)揮有效作用，并使得這種檢查督導更具有可操作性和低成本性。我們可以將高層政府對義務教育的投入以隱形的方式體現，而低層政府的投入以顯性方式體現。

建議中央政府對地方政府的援助，可以轉換成教師工資的方式進行。將教師工資的供給責任上收到中央可以起到提高教師社會地位，保證教師工資穩(wěn)發(fā)放增長，實現全國均衡教師工資的作用。世界許多地方早已將教師納入公務員隊伍，如法國，韓國，埃及等將義務教育工資納入中央財政預算，由中央財政獨立負擔。建議將學校的校舍擴建，改建，設備的添置等由省，市，縣，鄉(xiāng)四級政府分擔，讓每一級的政府都承擔起看得見，摸得著的義務教育供給責任。如省級政府承擔校舍建設任務，這樣能保證全省范圍內校舍條件的均衡與協(xié)調。地市級政府，縣級政府各承擔設備添置的一項內容，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也可承擔與其財力相當的學校硬件設施，甚至村級政府也可承擔力所能及的責任。這樣的各級政府分擔義務教育供給責任的激勵督導機制，利于全國范圍內促進義務教育的發(fā)展。

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