堅定信心 再接再厲努力開創畜牧草原工作新局面

文│馬有祥（農業部畜牧業司司長）

堅定信心 再接再厲努力開創畜牧草原工作新局面

文│馬有祥（農業部畜牧業司司長）

一、畜牧業加快轉型升級，草原生態保護建設成效顯著

2016年是“十三五”的開局之年。萬事開頭難，開好頭，起好步，對全局發展至關重要。一年來，我們堅持“產出高效、產品安全、資源節約、環境友好”的發展方向，積極應對市場波動、進口沖擊和生態環境壓力，加快推進調結構、轉方式和補短板，著力提高質量、效益和競爭力，現代畜牧業建設攻堅克難，保持了平穩發展的良好勢頭，草原生態環境持續改善。

1.生產供給有保障。2016年畜牧業生產進行積極的適應性調整，畜產品供應安全充足，主要畜禽品種都有盈利，收益全線飄紅。預計全年肉蛋奶產量分別達8480萬噸、3015萬噸和3660萬噸，同比分別下降1.7%、增長0.5%和下降5.4%；工業飼料總產量超過2億噸，小幅增長。畜禽養殖帶動農民人均增收約300元，做出了重要貢獻。

2.發展水平穩步提高。預計2016年年末畜禽養殖規模化率可以達到56%以上，同比提高2個百分點以上。國產高產蛋雞品種市場占有率達40%以上，奶業20強企業的市場份額已超過50%，年產50萬噸以上飼料企業市場集中度達到56.5%。規模養殖成為畜產品生產供應的主導力量，科學飼養水平和技術裝備水平不斷提升，穩定和增強了保障能力。

3.質量安全狀況持續向好。前三季度畜產品抽檢合格率99.3%，生鮮乳三聚氰胺檢測合格率100%，飼料產品抽檢合格率96.3%，在各類農產品中繼續保持較高水平。初步構建了嚴密的生鮮乳質量安全監管體系，全國所有奶站和生鮮乳運輸車輛納入信息化管理。初步形成了較為完善的飼料質量安全管理工作機制，事前規范準入，事中全面控制，事后嚴格監管，環環相扣，不遺不漏。

4.草原生態環境加快恢復。重大草原政策項目加快實施，草原承包、草畜平衡和禁牧休牧等經營管護制度全面落實。目前累計承包草原43.7億畝，占全國草原面積的74.2%；落實禁牧休牧面積15.3億畝，落實草畜平衡面積26億畝。2016年全國大部分牧區雨水充沛，草原植被長勢總體較好。預計全年天然草原鮮草總產量10.4億噸，草原綜合植被蓋度達到54.6%，處于近年最好水平。

一年來，全國畜牧草原系統上下一心，畜牧業司、草原監理中心和全國畜牧總站密切配合，著力抓了以下幾項重點工作。

1.以規模養殖為抓手，著力推動畜牧業生產方式轉變。制定發布《全國生豬生產發展規劃（2016—2020年）》，實施畜禽標準化養殖項目和良種補貼項目，開展財政促進金融支持畜牧業試點。發揮示范場的輻射作用，新創建500家標準化示范場。實施肉牛基礎母牛擴群增量項目，夯實肉牛生產基礎。支持河北、西藏等8省區及新疆生產建設兵團共852個肉牛肉羊標準化規模養殖場（小區）進行改擴建，不斷提升肉牛肉羊生產水平。針對年初生豬供應偏緊、價格持續上漲的問題，我們加強調研監測和分析預警，及時發聲引導輿論，主導了整體形勢研判，有效遏制了負面炒作。

2.以糞便綜合利用為核心，著力推動畜禽養殖糞污治理。落實《農業部關于促進南方水網地區生豬養殖布局調整優化的指導意見》，啟動畜牧業綠色發展示范縣創建活動。在湖北和湖南兩省開展洞庭湖區畜禽水產養殖污染治理試點，整縣推進畜禽養殖污染綜合治理。總結推廣畜禽糞便綜合利用典型模式，在10個省開展畜禽糞污綜合利用試點，整縣推進畜禽糞便有效儲存、收運、處理和綜合利用全產業鏈發展。選擇浙江省開展了畜牧業綠色發展示范省創建。會同環保部出臺《關于進一步加強畜禽養殖污染防治工作的通知》和《畜禽養殖禁養區劃定技術指南》，督促和指導各地落實畜禽養殖污染防治有關工作要求，科學合理劃定禁養區。

3.以糧改飼為突破口，著力推動種養結合協調發展。2015年，我們在全國10個省區30個縣啟動了糧改飼試點工作，地方反響非常好。2016年，我們積極協調，將中央財政補助資金從3億元增加到10億元，實施范圍擴大到了17個省區。5月底，農財兩部聯合下發《關于做好2016年農業結構調整試點工作的通知》，6月份在鄭州召開糧改飼試點工作會，進一步明確了工作思路和要求。目前，試點地區落實糧改飼種植面積678萬畝，超出2016年600萬畝預期目標13%；補貼青貯玉米等優質飼草料近2000萬噸，覆蓋奶牛213萬頭、肉牛91萬頭、肉羊202萬只。“為養而種”的生產方式加快推廣，糧草兼顧、農牧結合、種養一體的新型農牧業發展格局正在形成。

4.以舉辦D20峰會為引領，著力推動奶業振興。經過周密籌備，2016年8月26日在河北石家莊召開了第二屆中國奶業D20峰會暨奶業振興大會。國務院領導同志對峰會做出了重要批示，韓部長及中宣部、食藥監總局和河北省等7位部省領導演講，中國奶業20強企業簽署發布《中國奶業振興宣言》。峰會主題鮮明，內容聚焦，組織有序，宣傳有力，社會反響熱烈，提升了行業精氣神，贏得業界普遍歡迎和充分肯定，得到社會積極正面關注。同時，繼續組織實施生鮮乳質量安全監測計劃，以嬰幼兒配方乳粉奶源基地為重點，通過專項監測、異地抽檢和飛行檢查等方式，對奶站和運輸車進行監督抽檢，共抽檢生鮮乳樣品1.9萬批次。修訂發布復原乳檢測方法行業標準，協調印發《關于加強復原乳標簽標識監管的通知》，組織開展全國復原乳標識專項檢查。會同有關部門制定發布《生鮮乳購銷合同（示范文本）》，維護生鮮乳購銷秩序和奶農利益。

5.以實施重大政策項目為支撐，著力推動草原生態持續改善。

新一輪草原保護補助獎勵政策的實施，對持續推進草原生態保護和草牧業發展具有十分重大的意義。為爭取這項政策繼續實施，我們會同財政部開展了一期政策績效考核和評估研究，提出“十三五”政策建議并經國務院批復。新一輪政策內容更完善，提高了補獎標準，擴大了實施范圍。2016年，中央財政安排補獎資金187.6億元，較上年增加18.1億元。此外，在組織實施已有草原保護重大工程的同時，啟動了農牧交錯帶已墾草原治理試點工程和現代種業提升工程草種項目，完善了退牧還草工程建設內容。穩步推進草原改革，《推進草原保護制度建設工作方案》以農業部文件印發，協調將草原綜合植被蓋度納入地方生態文明建設考核核心指標體系。印發《關于促進草牧業發展的指導意見》，協調各地加大統籌力度，加快推進草牧業發展。

二、草原改革進入深水區，要深刻認識當前面臨的新形勢新要求

草原既是陸地面積最大的綠色生態屏障，也是草牧業發展的物質基礎。這些年，經過大家的共同努力，我國草原生態持續惡化的勢頭得到初步遏制，局部地區草原生態環境明顯改善。但草原生態系統功能的恢復是一個長期的過程，目前還只是處于起步階段，草原生態環境整體仍很脆弱，草牧業轉型發展任重道遠。逆水行舟，不進則退。我們不能有絲毫的松懈，更來不得半點馬虎。要以生態保護和生產發展的客觀形勢為出發點，以中央和部黨組的要求為落腳點，繼續保持敏感性，強化責任感，觀大勢，謀大事，適應新形勢，把握新要求。

1.生態文明體制改革對草原工作提出了新要求。黨中央、國務院高度重視生態文明建設，將建設生態文明提升到“關系人民福祉、關乎民族未來”的高度。習近平總書記強調，生態環境沒有替代品，用之不覺，失之難存；要堅持生態保護第一，采取綜合措施，加大草地等保護力度；要在國家政策支持下，齊心協力管護好草原等生態資源。2015年，中共中央國務院印發《關于加快推進生態文明建設的意見》和《生態文明體制改革總體方案》，提出了生態文明建設的8大制度、47項具體改革任務，其中明確由農業部牽頭的草原改革任務有兩項，需要農業部參與的有近20項，其他的改革任務也大多與草原有關。如果說2015年是生態文明建設的破題之年，那么今后幾年將是全面深化生態文明體制改革的推進和落實之年。改革能否成功，制度能否落地，關鍵在今后這幾年。我們必須從生態立國、生態興邦的大局出發，進一步提高對興草添綠重要性的認識，主動入位，積極作為，加大生態文明體制改革任務的研究和落實力度，為建設美麗中國創造更好的生態條件。

2.農業結構調整對草原工作提出了新要求。這些年，我國農業加速發展，種植業資源長期透支、過度開發，養殖業不斷趨于專業化、集約化，“種”和“養”之間的傳統紐帶逐步斷裂，出現了農牧分割、種養分離的局面，帶來了新的問題。一方面，從種植業看，一些地區玉米“獨大”，倉容緊張、財政負擔重的問題凸顯，大量使用化肥、農藥、農膜使生態環境嚴重受損，亟待在結構上進行調整。另一方面，從養殖業看，草業發展不足，糧飼不分，苜蓿等高品質飼草料嚴重短缺，草食畜牧業發展也受到影響，還造成了大量畜禽糞便資源不能還田利用。資源、環境成為農牧業發展的兩道“緊箍咒”，必須下大力氣調結構，補短板，治污染。農業結構往哪個方向調？資源稟賦是定位器，市場需求是導航燈。需要汲取傳統農業精華，根據新形勢新要求，立足各地自然條件和生產基礎，構建新型種養關系，促進農牧業綠色發展。這既是糧食去庫存、養殖去污染的應急之策，也是實現農牧業可持續發展的根本之道。所以，部黨組把推廣糧改飼、構建“糧-經-飼草”三元種植格局、推進農牧結合，作為調整優化農業結構的重要著力點，給予高度重視。我們一定要擔起責任，抓住機遇，重新搭建種養之間的紐帶，促進種養業效益“雙提升”。

3.現代畜牧業建設對草原工作提出了新要求。草原是草牧業發展的物質基礎，草牧業是現代畜牧業建設的短板。短板既是差距，也是潛力。建設現代畜牧業，必須堅持“產出高效、產品安全、資源節約、環境友好”的發展方向，這對草原工作特別是草牧業發展提出了更高的要求。一方面，應堅持綠色發展。綠色發展是畜牧業現代化的重要標志。要實現生產過程更加綠色，使資源節約、環境友好、生態保育型草牧業基本建成。牧區特別是青藏高原水源涵養區和嚴重退化沙化草原區，一定要落實禁牧休牧和草畜平衡制度，應該減的牲畜一定要減下來；農牧交錯區、農區和南方草山草坡地區，應充分發揮各自區域資源稟賦優勢，因地制宜發展優質飼草種植，推廣先進適用養殖模式，不能用的添加劑和藥物一定不能用，著力培育生態有機草畜產品。另一方面，應堅持適度發展。將來發展草牧業，一定要使養殖規模同草原和飼草料資源承載力相匹配，種植的飼草料有畜禽消化，產出的畜產品有市場接收，畜禽糞便經過處理有土地消納，適度規模經營將是建設現代草牧業的必然選擇。要使適度規模經營在草牧業發展中的引領作用得到充分發揮，使家庭牧場、農牧民合作社、農牧業企業等新型經營主體成為產業主力軍，著力提升草牧業生產的集約化、專業化、組織化和科技化水平。

三、持之以恒，久久為功，推動草原保護建設工作再上新臺階

由于自然、地理、歷史等方面的原因，我國草原生態保護建設和草牧業發展仍然存在一些特殊困難和問題。草原管理精準化要求不斷提高，但本底數據還未厘清；鞏固草原生態建設成果的壓力越來越大，但管理機構隊伍仍十分薄弱；草牧業發展形勢喜人，但牧區生產設施建設嚴重滯后。這些，都與中央要求、社會關注和群眾期盼有差距。我們要深刻認識當前新形勢、領會新要求，進一步增強責任感和緊迫感，認真貫徹中央關于生態文明建設和供給側結構性改革的決策部署，遵循“創新、協調、綠色、開放、共享”的發展理念，堅持“生產生態有機結合、生態優先”的基本方針，直面問題，凝心聚力，持之以恒，久久為功，推動草原工作再上新臺階。

1.進一步強化草原法制建設。2017年，我們計劃在全系統開展一次“草原法制建設年”活動，深入推進依法治草。主要抓三個方面的工作。一是抓立法。積極協調配合有關部門，推進《草原法》修訂和《基本草原保護條例》制定立法進程。開展《草原征占用管理辦法》《草種管理辦法》等配套部門規章的修訂準備工作，推進《草原生物災害防控管理辦法》的制定工作。二是抓執法。組織開展草原禁牧和草畜平衡制度落實專項監督檢查，查處通報一批重點案件。強化草原征占用審核審批管理，杜絕“先上車、再補票”現象，嚴格控制草原用途改變。各地要加強草原監理體系和村級草原管護員隊伍建設，改善執法裝備條件，加大草原違法行為查處力度。三是抓宣傳。組織開展草原普法宣傳、種草綠化宣傳、進村入戶宣傳以及其他有關政策法規宣傳，突出宣傳重點，創新宣傳形式，豐富宣傳載體，著力營造依法治草的良好輿論氛圍。

2.進一步夯實草原精準化管理基礎。精準化管理體現在哪里？我認為關鍵在兩方面。一方面，標準要全面客觀。草原標準體系的研究建立，是目前我們亟須加強的一塊工作。《草原分類》行業標準已出臺，要抓緊研究制定其他有關行業標準，并著手謀劃將一些比較成熟的行業標準上升為國家標準，提高標準的法律效力和適用范圍。同時，要積極協調修改完善《土地利用現狀分類》國家標準中關于草地的定義和分類，對于把草地叫作“牧草地”“未利用地”這些不準確甚至錯誤的說法，一定要盡力扭轉過來。另一方面，數據要準確清晰。由于種種原因，目前草原調查統計制度尚未建立，數據這一塊目前我們也比較欠缺。全國草原管理仍沿用二十世紀八十年代末第一次草地資源調查的數據，已經不能滿足實際需要。要抓緊組織制定草原資源清查實施方案，協調啟動實施清查專項，全面摸清目前的草原家底。開展草業產值測算試點，明確草業產值測算指標和數據采集方式方法，建立健全草原調查統計制度。同時，還要協調好第一次全國地理國情普查有關草地數據的問題，堅決守護好草原陣地。

3.進一步研究落實草原改革任務。主要有經營制度和生態文明制度兩個層面的改革任務。在經營制度改革層面，習近平總書記2016年在安徽小崗村農村改革座談會上強調，解決農業農村發展面臨的各種矛盾和問題，根本要靠深化改革，調動億萬農民積極性，為農村發展提供新的動力。根據小崗村會議精神，農業部牽頭起草了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，中辦國辦已于10月印發實施。草原承包經營制度，是農村基本經營制度的重要組成部分，是黨在牧區的政策基石。大家要根據中央要求，著手開展草原“三權分置”研究，明確草原所有權權益，穩定和完善草原承包權，規范草原經營權。在生態文明制度層面。2016年，農業部制定印發了《推進草原保護制度建設工作方案》，這是中央生態文明體制改革的重要任務之一，2017年要抓好落實，不斷推進草原經營管護制度建設。經過反復協調，草原綜合植被蓋度納入了生態文明建設考核指標體系，全國有一個總的考核指標，各省區也有自己的指標。大家要抓好指標的考核和兌現，一定要將指標分解到縣、落實到地，到“十三五”末這是要交賬的。其他一些已經出臺的生態文明體制改革重要制度，如自然資產管理、生態環境損害賠償、黨政領導干部生態環境損害責任追究等，大家也要抓緊研究落實。

4.進一步實施好強牧惠牧政策。草原生態保護補助獎勵政策，是新中國成立以來，在我國草原牧區實施的一項投入規模大、覆蓋面積廣、受益牧民多的重大政策，已經成為中央強農惠農富農政策的重要組成部分。六年來，十三個草原牧區省區付出了卓越努力，扎實做好政策實施工作，取得了顯著成效。在這里，我向有關省區，說一句感謝，道一句辛苦！爭取政策難，落實政策更難，確保落實政策不出問題難上加難。我在這里重點強調一下，請各有關省區務必高度重視，不懈怠，不退縮，繼續做好新一輪政策的落實工作。

5.進一步推進現代草牧業發展。一手抓好重大工程實施，夯實產業發展基礎。組織實施“十三五”草原保護建設利用規劃，繼續推進退牧還草、京津風沙源草原治理、新一輪退耕還林還草、農牧交錯帶已墾草原治理等草原生態保護建設重大工程。通過工程措施與自然修復相結合、重點突破與面上治理相結合，著力保護和恢復草原生態環境，提升草原生態服務產品生產供應能力，改善草原地區基礎設施條件，打牢產業發展的物質基礎。一手抓好試驗試點，提升產業發展水平。繼續推進草牧業試驗試點，實施南方現代草地畜牧業推進行動，改良天然草原，發展人工種草，推進草產品和畜產品生產加工營銷，創新技術支撐和金融支持體制機制。組織專家、技術人員以及合作社和龍頭企業，深入生產一線特別是貧困地區，開展生產指導服務和產銷對接，引導養殖戶實行良種良法配套，提高生產水平。及時總結試點成效，提煉經驗模式，做好宣傳推介，著力培育新業態和新手段，延長產業鏈條，促進一二三產融合發展，不斷完善利益聯結機制，提高資源利用率、勞動生產率和農牧民收益率。通過政策引導、項目帶動和市場驅動，加快推進現代草牧業發展，在產業轉型升級的同時促進農牧民增收和產業精準脫貧。

（注：2016年12月8日，農業部畜牧業司在湖北省召開草原生態保護建設重點工程座談會暨草原處長工作座談會，本文為馬有祥司長在座談會上的講話，本刊發表時略有刪減。）