利益主體訴求視閾下義務教育公共服務均等化的制度設計

柳欣源，姚玉香

(1.華東師范大學 生態與環境科學學院，上海 200241；2.吉林師范大學 教育科學學院，吉林 四平 136000)

利益主體訴求視閾下義務教育公共服務均等化的制度設計

柳欣源1，姚玉香2

(1.華東師范大學 生態與環境科學學院，上海 200241；2.吉林師范大學 教育科學學院，吉林 四平 136000)

義務教育作為基本公共服務的組成部分，其均等化水平在一定程度上影響著基本公共服務均等化整體目標的實現。為了推進義務教育均等化的進程，筆者以利益主體訴求為視閾，探討實現義務教育公共服務均等化的制度設計理路。指出義務教育公共服務均等化本質上是一種利益重分，重分利益實際上是對義務教育中主體的利益訴求與資源進行整合。由于義務教育中涉及國家與政府、學校與教師、學生及家長等多元主體及其利益訴求，忽視任一主體的利益訴求都難以實現真正意義上的義務教育公共服務均等化。只有統籌兼顧多元主體的利益訴求，對其利益沖突進行協調整合，才能真正實現義務教育公共服務均等化的目標。因此，實現義務教育公共服務的均等化須以統籌兼顧為原則，建立健全義務教育公共服務的利益表達制度、財政轉移支付制度和相關配套保障制度。

利益相關者；義務教育；公共服務；均等化；制度設計

“辦人民滿意的教育”，是“十六大”以來黨和政府對教育事業發展提出的殷切期盼，是黨和國家基本公共服務能力的基本體現。義務教育作為整個國民教育的基石，涉及所有的適齡兒童和青少年，其均等化程度不僅關涉人民對國民教育的滿意度，同時也關涉人民對政府基本公共服務的滿意度。因此，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》(簡稱《十三五發展規劃綱要》)將基礎教育列入基本公共服務項目清單的第一項，強調通過完善免費義務教育等舉措來推進基本公共服務均等化目標的實現。自1986年《中華人民共和國義務教育法》頒布以來，我國的義務教育雖然取得了長足的進步，并基本實現了全民普及，但非均等化發展還非常嚴重，這不僅有悖于教育公平，也在一定程度上影響著和諧社會的構建。而要推進義務教育公共服務均等化，必須厘清以下幾個問題：義務教育公共服務均等化的實質是什么？其涉及的主體都有誰？他們需要怎樣的義務教育公共服務？在此基礎上，我們才能設計出有效的制度保障義務教育公共服務均等化的順利推進。本文在分析義務教育公共服務均等化的本質及其相關利益主體訴求的基礎上探討推進義務教育公共服務均等化的制度設計。

一、利益重分：義務教育公共服務均等化的現實意蘊

義務教育是以法律形式規定的所有適齡兒童和青少年都必須接受的，國家、社會和家庭必須予以保障的國民教育。因此，從某種意義上來講，義務教育是國家為適齡兒童和青少年提供的一種強迫、普及、免費的公共服務，將教育資源公平、平等地分配給所有的適齡兒童與青少年是其內在要求。當前我國義務教育的非均等化發展從本質上來講是一種不公平的利益分配，而要實現義務教育公共服務的均等化則是要求打破原有的利益分配格局，通過對義務教育中的相關資源進行分配重組來實現教育利益的重新分配。

(一)義務教育公共服務的實質是利益分配

依據公共選擇理論，無論是國家還是個人，都是以利益最大化為原則來做出自己的行為選擇。義務教育作為一種公共服務，既關涉國家利益，也關涉個人利益。

一方面，就個人而言，受教育權是人的基本權利，義務教育作為國家提供的滿足所有適齡兒童和青少年教育需要的公共服務，是一種非競爭性和非排他性的消費。這是因為，義務教育具有普及性的特點，這就意味著即使再多的人消費了義務教育，也并不影響其他消費者的可用量，不排斥其他人對義務教育的消費。但在實踐中義務教育卻存在著一定程度上的競爭性和排他性，嚴格意義上屬于“準公共服務”。這是因為，義務教育總是由一定的學校來承擔的，而學校也總是因其發展歷史、地域分布、辦學理念、師資力量、管理水平、硬件設施等等的差異享有不同的社會聲望，被人為地劃分為優質學校和非優質學校。雖然接受優質的義務教育并不意味著就一定能夠獲得更多的物質、權力和地位，但在現代社會，如果一個人在個體發展的開始階段就失去了與他人同等的教育權利和機會，沒能享受到與他人同等的教育資源，他就很有可能因此而喪失一切現有的和未來的發展可能[1]50。所以，從某種意義上來說，是否能夠獲得優質的義務教育公共服務，是個人能否獲得更高一級的教育，并獲得更好發展前景的基礎。因此，作為自利、理性的“經濟人”，學生總是傾向于選擇優質的學校。這就使得那些總體社會聲望較高的優質學校成為絕大多數學生和家長競相爭奪的對象。而學校由于其自身條件限制，無論如何協調，都不可能接納所有的選擇者。學校每接納一位學生，對其他學生而言就意味著減少了一份可供選擇的優質服務機會。因此，就個人而言，國家提供的義務教育公共服務本質上是一種教育利益的分配。

另一方面，就國家而言，通過提供義務教育公共服務，可以提高全體國民的基本素質，進而影響社會政治、經濟、文化、科技和人口等方方面面的發展，獲得社會利益。世界銀行通過對不同發展階段國家教育的社會受益統計發現，無論是對低收入國家、中等收入國家還是高收入國家，都可以從投資義務教育中獲得最大的社會回報[2]35。而只有使每個適齡兒童都平等地享有義務教育公共服務，才能最大化地獲得社會回報；因此，致力于使義務教育公共服務處于一種公平的利益分配格局，成為市場經濟下服務型政府的共同追求。因此，就國家而言，義務教育公共服務本質上就是對可支配的教育利益進行的一種分配。

(二)義務教育公共服務非均等化的本質是利益不均

如前所述，就個人基本權利而言，義務教育是國家向個人提供的一種公共服務，公平、平等地進行利益分配是其內在要求。但實踐中，由于其具有一定的競爭性和排他性，使其從嚴格意義上來講只能稱之為“準公共服務”。正是這種競爭性和排他性的特點，致使國家提供的義務教育并不是完全均等的，現實中的義務教育存在著諸多差異，主要體現在以下三個方面：一是區域差異，這種差異不僅存在于東、西、中部之間，還存在于省際之間和縣域之間；二是城鄉差異，雖然城鄉之間也屬于地域差距，但由于我國城鄉義務教育公共服務實際是兩種不同的管理體制，地域不是導致其差異的根本原因，在此單獨列出；三是校際差距，這類差距主要體現在同一區域內重點學校和薄弱學校之間的差距。根據教育經濟學的教育經濟函數理論，教育投入決定教育產出。我國義務教育公共服務在區域間、城鄉間、校際間表現出來的非均等化主要是由國家在教育經費、師資力量等方方面面的投入不均而導致的。如在2006年，普通小學生均預算內公用教育經費全國平均為270.94元，有12個省市沒有達到這個平均值。最高的是上海市，為2 308.80元，最低的是安徽省，為102.38元。最高是最低的22.55倍[3]68。城市學校校舍寬敞、設施一流；農村學校房屋破舊、設施落后。重點學校師資水平高，各科配備齊全；薄弱學校師資水平低下，某些學科教師緊缺。正是由于國家在義務教育投入上的不均等，導致其給學生提供的服務存在著非均等性。

由義務教育公共服務的非均等化所導致的不同學生群體所接受的不同的義務教育，從根本上說是不同群體學生享有了不同的教育利益。因此，義務教育公共服務非均等化從本質上講體現了一種利益不均的分配格局。

(三)義務教育公共服務均等化的本質是利益重分

我國的義務教育公共服務均等化是一個漸進的過程。有學者將這一進程分為三個階段：一是前“普九”時期(1978—1984)，主要任務是協調辦重點學校與普及小學教育之間的利益沖突；二是數量與質量并重的“普九”時期(1985—2000)，這一時期國家已經意識到東、西、中部學校、城鄉學校、同一區域內不同類型學校之間在數量與質量之間的差距，并著力解決其間差距逐步拉大等方面的問題；三是以質量均衡為主的后“普九”時期(2001年至今)，這一時期的利益沖突逐漸從入學機會數量方面轉向教育質量差距方面[4]46-75。可見，義務教育公共服務均等化并不是簡單地利益均分，不存在絕對均等的義務教育公共服務。現實存在的義務教育公共服務均等都是相對的，有條件的均等。義務教育公共服務在不同時期均有不同的側重，體現出明顯的時代特征，在不同的歷史階段以及同一歷史階段的不同區域，其均等化的任務都是不同的。因此，義務教育公共服務均等化只能是相對的，是綜合考慮時代需求以及不同群體的利益訴求，以實現公共利益最大化為基本價值取向而確立的。

義務教育公共服務關系到每一個家庭的生活和每一個孩子的成長，也關系到國家繁榮、民族振興、學校發展。可以說，無論是家長、學生，還是國家、學校，他們對義務教育都抱持著不同的期盼，也都有著各自不同的訴求，單從任何一方的利益訴求出發實施義務教育公共服務都存在著一定的不合理性。在義務教育公共服務非均等化的現實狀況下，要逐步實現其均等化，其實質是要求義務教育公共服務的提供者充分關注和理解不同主體的利益訴求，協調整合不同主體的期盼，使不同主體的利益訴求達到某種程度的平衡，進而使每一主體均在一定程度上能享受到他需要的教育利益，實現利益的重新分配。

二、多元沖突：義務教育公共服務中的利益主體及訴求

義務教育公共服務均等化的推進離不開利益主體的作用。義務教育公共服務關涉的主體眾多，依據其在義務教育中扮演的角色，我們可以將其劃分為三大類：即決策主體、實施主體和接受主體。其中國家和政府作為義務教育公共服務的提供者，屬于決策主體。他們是推動義務教育公共服務均等化的主導力量，是眾多主體中最核心、最強大的勢力；學校和教師是義務教育公共服務的執行者，將國家和政府做出的決策、提供的服務付諸實踐，屬于實施主體，在一定程度上影響著義務教育公共服務的質量；學生和家長是義務教育公共服務的享有者，屬于接受主體。學生當下的個人成長、未來的發展可能以及為自己及家庭謀求幸福的能力在很大程度上都會受到義務教育公共服務質量的影響。正是由于三大利益主體在義務教育公共服務中扮演著不同的角色，有著各自不同的立場因而對義務教育公共服務利益訴求也不盡相同。

(一)國家和政府：義務教育公共服務的決策主體及訴求

國家和政府，作為絕大多數人民利益的代表，是要為絕大多數人民謀福利的。作為義務教育公共服務的決策主體，他們更加重視義務教育公共服務的長遠效益，更多地關注全體人民的共同需求。他們往往是從個人發展和社會需求兩個方面出發來進行義務教育公共服務決策的。一方面，他們為了維護國家穩定，促進經濟繁榮，需要大量的與社會主義國家意志相一致并適應各行各業發展需要的合格人才。雖然義務教育并不直接向社會各行業輸出人才，但國家和政府期望義務教育能夠成為各層次人才培養的儲備基地。另一方面，從國家民主和諧的角度出發，國家和政府也期望提供均等的義務教育公共服務，使全民共享優質教育資源，促進學生的全面和諧發展。

但由于我國實行的是中央政府領導、縣級政府執行的義務教育管理體制，雖然理論上二者之間存在著委托代理的關系，地方政府應依循中央政府的意愿提供義務教育服務。但實際上，由于中央政府和地方政府在其根本立場和利益訴求上并不完全相同，導致地方政府會根據自身利益對中央政府的決策進行矮化甚至淡化。中央政府代表國家利益，以絕大多數人的利益為根本訴求是不容置疑的，但由于受應試教育的影響，人們往往以升學率作為評價地方政府辦教育質量高低的標準，為了贏得更多的政績，有些地方政府往往拋棄絕大多數適齡兒童和青少年的利益，為了多出成績、快出成績，熱衷于辦重點學校，從根本上背離了中央政府追求的義務教育公共服務均等化的目標。由于中央政府與地方政府對推行義務教育公共服務均等化的目的與需求不盡相同，存在著一定的分歧，地方政府自然不會全力以赴執行中央政府的決策，這必然會影響中央政府期冀的義務教育公共服務均等化目標的實現。

(二)學校和教師：義務教育公共服務的實施主體及訴求

國家和政府只為義務教育公共服務提供決策，他們并不親自提供服務，學校和教師才是義務教育公共服務的實施主體，是他們接受國家、社會和家長的委托，對學生進行教育與培養。因此，他們在進行義務教育公共服務的時候，必須考慮國家和政府的利益需求，但是由人組成的學校以及具有自由意志的教師，也是有自己的需要的，他們在為學生提供教育服務的時候，也會摻雜進自己的利益訴求。首先，一所學校，要想生存必須有生源，要想獲得好的發展，必須有好的生源，而要想獲得充足的優質生源，學校必須獲得家長和學生的認可，而學生和家長評價一所學校的優劣，往往是從師資力量、辦學條件、升學率等多方面考慮的。因此，他們希望國家和政府能夠為他們提供更多的義務教育經費支持，使他們有足夠的經費不斷改善學校的辦學條件，進而吸引更多的優秀師資，提高學校的辦學質量，最終獲得更高的社會認可，在生源競爭中占有優勢地位。就教師而言，教育不僅是幫助學生獲得生存和發展的技能，促進學生的全面發展，而且是自己的謀生職業，是自己的生存方式。因此，教師也希望通過義務教育公共服務滿足自己的切身需要。首先，為了生存，教師希望通過自己提供的服務獲得更高的經濟回報，來滿足自己和家人生活的需要；其次，作為具有職業道德和職業理想的人，教師希望通過自己的服務能夠使學生獲得更多地知識，獲得更好的發展，贏得學生和家長的認可，來實現自身的價值[5]199。

但是，要實現義務教育公共服務的均等化，要求教育要關注絕大多數學生的利益，因而為了改變義務教育公共服務的非均等化，一方面，必然要使教育投入向欠發達地區、鄉村和薄弱校傾斜，這就難以滿足所有學校的教育訴求；另一方面，教師作為一種重要投入，是保證義務教育公共服務均等化的重要方面，為了改變義務教育公共服務的非均衡狀態，教師流動應該是從經濟發達地區流向欠發達地區，從城市流向農村，從重點學校流向薄弱學校[4]87。這與經濟發達地區、城市和優質校教師的根本利益訴求存在著一定的矛盾沖突。

(三)學生和家長：義務教育公共服務的接受主體及訴求

適齡兒童和其父母作為必須接受義務教育和為他們接受義務教育提供保障的群體，實際上是義務教育公共服務的最直接的權益主體。他們必然希望通過接受義務教育公共服務獲得更大的收益。首先，不讓孩子輸在起跑線上，是當今家長們的共同愿望。他們希望孩子在義務教育階段能夠享受到比其他孩子更好的教育。因為在他們看來，這是自己孩子未來能夠考上比其他孩子更好的高中、大學，找到更好工作的基礎。這在一定程度上也是孩子將來自己過上更好的生活甚至為自己家人提供更好生活的保障。所以，每一個家長都希望從國家提供的義務教育服務中讓自己的孩子享受到優質的教育資源。家長的這一訴求基本上代表了學生的意愿。但就學生個體而言，他們除了這些功利的需求之外，還希望通過義務教育獲得個體智慧，滿足自己個體全面發展的內在需要。可以說，通過義務教育間接地達到自己對經濟利益的追求以及內在成長需要是學生和家長對義務教育公共服務的重要期盼[5]198。

但教育資源是有限的，尤其是在當前義務教育公共服務不均等的背景之下，不可能人人都獲得優質的教育資源。實現義務教育公共服務的均等化就是要重新分配有限的教育資源，使更多的學生獲得相對公平的義務教育服務，這就帶來了不同學生群體間、既得利益群體與弱勢群體之間在優質教育資源分配上的利益沖突。如農村孩子大量涌入縣市學校，造成縣市學校的“大班額”，產生農村學生與縣市學生的利益沖突；限制擇校，就近入學等政策迎合了弱勢群體的利益訴求，卻遭到了既得利益者優勢群體的反對。

三、統籌兼顧：義務教育公共服務均等化的制度設計

如前所述，義務教育公共服務均等化本質上是一種重構利益格局的過程。這就必然要求統籌兼顧多元主體的利益訴求，進行利益整合。利益整合可以通過觀念、經濟、制度三種方式來實現。經濟方式整合的是人與物之間的關系，觀念方式整合的是人與自身之間的關系，制度方式整合的則是人與人之間的關系[4]127。鑒于義務教育公共服務均等化本質上是通過利益重分使多元利益主體獲得平等的服務，享有相對公平的利益，要解決的是人與人之間的關系問題。本文僅探討義務教育公共服務的制度設計。

(一)建立義務教育公共服務的利益表達制度

利益表達是現代政治學的一個基本范疇，指的是“一定的利益表達主體，通過確定的表達渠道，按照民主參與、公平正義、平等協商的原則，對關系到自身利益的事件，提出利益訴求，并以實現這種利益訴求為目標的制度。”[6]6“利益表達”是提供良好的公共服務、構建服務型政府的前提。從本質上說，利益表達的價值在于，使公眾通過合法的途徑表達自身的利益訴求，進而影響決策層的決策，使公眾從被管理的對象變成影響決策層管理的參與性力量，從而有效地行使民主權利。要實現義務教育公共服務均等化的目標，必須了解多元主體的利益訴求，妥善協調各方的利益關系，正確處理已經形成的利益沖突，如果沒有完善的利益表達制度，相關利益主體無法暢通地表達自己的利益訴求，不僅會影響義務教育公共服務均等化的實現，而且還容易導致某些利益主體采取一些非制度化的，甚至是非法的利益表達方式來進行表達，進而影響和諧社會的構建。因此，建立完善的利益表達制度，是義務教育公共服務均等化的內在要求，是公平平等的體現。我國目前的利益表達制度存在著渠道不暢、不平衡等問題，主要表現在弱勢群體的利益表達組織發展滯后，渠道狹窄，影響社會輿論和話語權的能力低。因此，在統籌兼顧原則下，完善利益表達制度，需給予弱勢群體更多的關注。

(二)建立義務教育公共服務的財政轉移支付制度

財政轉移支付制度是解決基本公共服務因經費不足而導致非均等化問題的重要舉措，也是我國實現義務教育公共服務均等化的重要手段。有學者認為，財政轉移支付有三種思路：一是不考慮各地區的實際需求，僅以各地區財政能力的均等化為目標；二是以各地區的財政需要為依據，根據擬算的教育需要分配轉移支付額；三是兼顧各地區財政能力與財政需要，綜合確定均等化轉移支付額[7]16。財政能力指的是地區財政能夠承受的投入；財政需要指的是地區需要的財政支出，只有兼顧投入能力和支出需求，才能確定合理的轉移支付額，實現投入的利益最大化。但是，建立兼顧各地區教育投入能力與支出需要的財政轉移支付制度只能解決義務教育公共服務區域間的均等化，卻無法實現義務教育公共服務的校際、城鄉均等化。由于同一地區不同學生的需求還存在差異，因此，還要考慮同一地區不同群體學生的利益訴求差異，使義務教育滿足不同學生群體的發展需要。由于不同群體的學生具有不同的發展性向，教育財政要滿足不同學生的不同發展需要，如何進行教育經費的使用必須由地區和學校來把控，只有這樣才能準確掌握學生的教育需求，提高教育投入的有效利用率。這就需要賦予地方政府和學校充分的資源配置權，因此，轉移支付只能采取不規定用途的一般性轉移支付方式。在兼顧不同利益主體訴求的基礎上，還要考慮適用于所有學生切身利益的發展需要，保證義務教育公共服務的基礎性、普及性，在這種情況下，為了保證切合所有學生利益訴求的實現，應當使用具有一定限制的專項轉移支付。

(三)建立義務教育公共服務的配套保障制度

要有效促進義務教育公共服務的均等化，離不開相關的配套保障制度，主要包括立法制度、監督制度和問責制度。首先，建立健全義務教育公共服務立法制度，以一般法和專門法相結合的形式，建立多層級的法律體系。具體來講，可以《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國義務教育法》等為依托，結合《十三五發展規劃綱要》和教育的實際需要研制《義務教育公共服務法》。二是建立健全義務教育公共服務監督檢查制度。《十三五發展規劃綱要》強調推進基本公共服務均等化，應創建政府服務新形式，提供公開透明、高效便捷、公平可及的政務服務和公共服務。因此，推進義務教育公共服務均等化，可采用“互聯網+義務教育公共服務公開”，使所有利益相關主體全面了解義務教育公共服務過程中的所有環節，清楚每一筆資金的去向與用途。三是建立健全義務教育公共服務問責制度。建立中央政府對地方政府的義務教育公共服務問責制，包括經費使用不當、均等化推進不力等，防止相關權利主體的腐敗、尋租問題的產生。

[1] 祁星雨.利益表達與整合——教育政策的決策模式研究[M].北京：人民出版社，2006.

[2] 鄭巧.義務教育均衡推進——公共服務型政府的選擇[J].福州黨校學報，2007(2).

[3] 胡耀宗.基本公共服務均等化視閾下的義務教育政策選擇[J].清華大學教育評論，2009(6).

[4] 楊曉霞.義務教育均衡發展改革中的利益整合研究[D].華中師范大學，2013.

[5] 姚玉香.主體期盼視域下基礎教育發展的合理選擇[J].東北師大學報：哲學社會科學版，2014(6).

[6] 李丹.利益表達的法理基礎及其制度構建[D].北方工業大學，2008.

[7] 胡德仁.地區間農村小學教育均等化的財政轉移支付模型[J].地方財政研究，2009(8).

[責任編輯：何宏儉]

System Design On the Equalization of Compulsory Education Public Service Under the Perspective of Expectations from Stakeholder

LIU Xin-yuan1，YAO Yu-xiang2

(1.School of Environment and Life Sciences，East China Normal University，Shanghai 200241，China；2.School of Educational Science，Jilin Normal University，Siping 136000，China)

As a part of basic public services，compulsory education and its equalization affect the realization of the overall goal of basic public services to a certain extent. In order to promote the process of equalization of compulsory education，the paper discusses the system design of equalization of compulsory education public service from the perspective of stakeholders. It is pointed out that the equalization of compulsory education public service is essentially a kind of interest re-division，which is the fundamental interest of the main body in the coordination of compulsory education. Since compulsory education involves multiple subjects such as the government，schools，students and parents and their interests，it is difficult to realize the goal of equalization simply because of the demands of any subject. We must fully respect and consider the aspirations of multiple subjects，take into account the expectations of multiple subjects，in order to maximize the equalization of compulsory education in public services. Implement compulsory education，therefore，equalization of public services should be based on principles of unified planning，establish and perfect the system of compulsory education public service interests expression，fiscal transfer payment system and related supporting security system.

Stakeholder；Compulsory Education；Public Service；Equalization；System Design

10.16164/j.cnki.22-1062/c.2017.01.027

2016-09-10

國家社科基金重點項目(14AGL017)。

柳欣源(1984-)，女，吉林長春人，華東師范大學生態與環境科學學院教師，華東師范大學教育學部博士研究生；姚玉香(1978-)，女，河北樂亭人，吉林師范大學教育科學學院副教授，博士。

G40

A

1001-6201(2017)01-0173-06