我國稅收現代化進程中的程序稅制改革探討

王勵

（云南財經大學財政與公共管理學院，昆明650221）

我國稅收現代化進程中的程序稅制改革探討

王勵

（云南財經大學財政與公共管理學院，昆明650221）

稅收現代化是國家經濟社會現代化在稅收工作中的必然要求和反映。在改革開放后我國稅收現代化進程中，稅制現代化是稅收現代化目標實現的前提和基礎，而稅制現代化離不開現代程序稅制的保障。改革開放以來，我國程序稅制建設進展較快，但仍滯后于現代市場經濟和民主法治、社會共治發展需要。應通過稅收治理的不斷深化，使程序稅制改革從近期的制度完善到中長期的制度規劃上，統籌協調與可持續跟進我國的“兩個一百年”奮斗目標和“中國夢”實踐要求，與國家治理體系和治理能力現代化相匹配。

稅收現代化；稅收治理；現代稅收體系；程序稅制改革；公平正義

一、稅收治理現代化是現代國家治理的重要前提和保障

建設現代化國家是結合既定歷史時期國家發展的形勢與任務，將總體發展戰略目標和戰略步驟與各領域實踐改革探索辯證統一，不斷深化思想認識、提升行動效能的漸進過程。

黨的十一屆三中全會后，隨著改革開放的逐漸深入，國家整體發展戰略既著眼于社會主義經濟、政治、文化三個方面的統一，更把經濟建設擺到突出位置。1987年，黨的十三大指出，通過實施“三步走”的發展戰略，“到下個世紀中葉，人均國民生產總值達到中等發達國家水平，人民生活比較富裕，基本實現現代化”。其后，十七大明確提出經濟、政治、文化、社會“四位一體”建設，共同服務于“富強民主文明和諧”的現代化奮斗目標。進入21世紀第二個十年，中國已成為全球第二大經濟體，國家發展的整個戰略布局仍在不斷深化拓展和完善。十八大報告首次對推進中國特色社會主義事業做出有關經濟、政治、文化、社會和生態文明建設“五位一體”的總布局，更加強調均衡、可持續、以人為本的發展；2013年黨的十八屆三中全會審議通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出了“現代國家治理”的理念，“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”成為全面深化改革的總目標；2014年十八屆四中全會明確提出的“四個全面”戰略布局，是我國新時期治國理政的總方略，它將有力指引我國實現“兩個一百年”奮斗目標、走向中華民族偉大復興“中國夢”。

稅收現代化是國家經濟社會全面現代化在稅收工作中的必然要求和反映。在改革開放，明確走社會主義市場經濟發展道路后的三十多年時間里，稅收現代化從提出、探討，到逐漸確立并成為我國稅收改革的總目標。站在大力推進國家治理體系和治理能力現代化的頂層設計高度，稅收治理現代化這一時代命題應運而生。在傳統稅收管理現代化的實踐認識及其內涵外延的深化拓展和作用意義的綜合提升基礎上，稅收治理成為我國實現稅收現代化建設目標的具體路徑表達和實踐綜合反映。它依托制度化安排落實，通過多元治理主體對稅收權利與治理資源圍繞稅收理念、制度、機制、組織、模式、方法等各方面所做的全面整合配置、治理革新及其治理成效的全面提升，更加精準地顯現我國新時期“五位一體”和中華民族復興的偉大工程建設對稅收現代化目標的定位及其追求，是國家治理的重要基石與治理體系和治理能力現代化的重要組成部分。

二、改革開放后我國稅收現代化進程中的稅制概況

稅收制度簡稱“稅制”，而稅法是稅收制度的法律表現形式，兩個語詞在我國的運用至今都有廣義和狹義之分。從廣義角度來看，依據職能作用的不同，我國通常將稅制分為實體稅制和程序稅制，并對應稅法構建稅收實體法和程序法體系。

改革開放后的三十多年，是我國經濟社會發展突飛猛進的階段，也是我國稅制逐漸邁向現代化的重要時期。

（一）我國現代實體稅制建設概況

實體稅制主要確定現行開征各稅種的實體要素及相應國家和納稅人的涉稅實體權利義務，是稅收制度最重要的組成部分。改革開放以來，我國實體稅制的改革從未停歇。至今，已先后通過1984年“利改稅”、1994年分稅制改革、2004年新稅制改革的三次重大變革，先后在制度構建的目標規則思考和內容設計方面突破了之前對“國家與企業”“中央與地方”“政府與市場”三大基本關系的傳統認知和處置做法，推動了我國經濟社會的飛躍和巨大發展〔1〕。

進入21世紀第二個十年后，距離上一次重大稅制改革已經過去十余年，我國新時期的稅制改革又將面臨新的發展機遇和挑戰，必須直面解決許多新出現的問題。作為全面深化改革的突破口和排頭兵，加快優化現行實體稅制體系和結構，通過改革完善增值稅、消費稅、個人所得稅、資源稅，建立環保稅，適時立法征收房地產稅等稅種制度，逐步提高直接稅收入比重，完善地方稅體系，堅持清費立稅，建成與國家治理現代化目標相匹配的，與現代財政制度相統一的，有利于科學發展、社會公平、市場統一的現代實體稅制勢在必行。

（二）我國程序稅制的現代化建設進展

對應實體稅制規范，程序稅制重在明確稅收管理方面各涉稅主體的程序性權利義務，它在內容和形式上的變化，會綜合反饋該時期實體稅制、稅收政策的具體踐行情況并從而直接影響制約稅制的總體成效。改革開放三十多年來，隨著社會主義市場經濟體制的不斷深化發展，我國程序稅制改革取得了多方面的重大進展，主要表現在以下三方面。

第一，革新稅收理念。現代程序稅制重在確認發展和諧稅收征納關系，保障維護管理相對人合法權益的作用定位日趨鮮明并具時代特征。

有學者針對我國涉稅活動適用程序稅制的立法情況，將我國程序稅制的發展演變自新中國成立以來分為三個階段，即1949年至1986年作分散規定的初創和停滯階段，1986年至1996年有專門立法的建立和發展階段，以及1996年至今向新模式轉化的健全和完善階段〔2〕。

1986年之前，我國程序稅制極為欠缺，全國沒有一部專門的稅收征管法律；1986年國務院頒布的《中華人民共和國稅收征管暫行條例》（以下簡稱《稅收征管暫行條例》）使我國稅收征管的“單獨立法”初具雛形〔3〕。第七屆全國人民代表大會常務委員會第二十七次會議審議通過的《中華人民共和國稅收征收管理法》（以下簡稱《稅收征管法》），自1993年1月1日起施行。至今，在我國專門的稅收程序法未出臺前，《稅收征管法》多被認為是稅收征管領域的小“程序法”來施行，同時《稅收征管暫行條例》被廢止。以《稅收征管法》為中心建立的程序稅制（程序稅法體系）對推動我國稅收征管的科學規范起到了積極的保障和促進作用。

法治是治國理政的基本方式和途徑，國家治理的現代化有賴于各個領域的法治化。進入21世紀，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中特別強調了“落實稅收法定原則”，對我國稅收程序法治（尤其是稅收立法和稅收執法）具有重要指導意義；四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》則涉及了思想觀念、體制機制、領導方式和作風建設等各方面，突出明確了“法律是治國之重器，良法是善治之前提”。以《稅收征管法》的修改完善為代表，以防止征稅權濫用、保護公民合法財產權不受侵犯和納稅人權益為宗旨的現代程序稅制理念、精神開始受到全社會的普遍重視與認同，納入相關制度設計的目標和具體要求中。我國程序稅制的總體制度特色逐步從最初的“征稅之法”逐漸向規范征稅權合法合理行使、弘揚納稅人權利的“權利之法”轉變，以納稅人為中心，為納稅人服務的稅收理念得到宣揚和貫徹執行。2009年，國家稅務總局進一步發布了《關于納稅人權利與義務的公告》，2011年再作《納稅人權利與義務公告》解讀，對我國納稅人在稅收征管中的權利義務首次作了細化歸納和說明解釋，方便了稅收征納雙方的理解和執行。通過廣泛開展的創建服務型、顧客導向型稅務機關的活動，我國納稅人合法合理的需求日益獲得滿足和提升，稅收征納雙方良性互動下新型和諧稅收征納關系發展態勢良好。

第二，跟進我國依法治國和依法治稅進程，程序稅制設計更加重視對稅權行使的規制監督，體系建設漸趨科學嚴密。

隨著社會主義市場經濟體制的深化發展，我國稅收征納關系發生了深刻變化，納稅人數量大幅度增加，稅收調整利益關系越來越復雜，導致處理包括稅收分配關系在內的經濟社會關系規范急需健全完善，要求國家必須盡快提高稅收法治能力和水平，更多更好地運用法律規范調適各種稅收利益紛爭，解決好各種涉稅矛盾問題。

依法治稅的進程里，社會各界對依法行政重在“治官”而非“治民”、重在“治權”而非“治事”這一本質的認識越來越深刻。為此，原有重在通過行政程序的實施來強調納稅人的義務履行和確保征稅權行使的程序稅制設計重心逐漸轉換到對行政權的規范和監督上來，“實體重于程序”的意識和行為得到調改，“法無授權不可為、法定職責必須為”的政府法治基本原則要求開始落地生根。進入20世紀90年代，《行政處罰法》《行政訴訟法》《行政復議法》（及相應的《稅務行政復議規則》）和《國家賠償法》《行政許可法》《行政強制法》等若干加強規制和監督行政機關依法行使職權、加大對相對人權利救濟的一系列（稅收）程序制度先后漸次完善提升；及下，促進體現稅收程序獨立價值的公開、公正、參與、聽證、說明理由、回避等具體程序規范在有關法制條款內容里陸續有所增補，依法行政、依法治稅模式從上至下切實推行開來。

第三，依托稅收征管改革和政府職能轉型下不斷深化的簡政放權改革，稅務機關的技術性程序管理制度模式漸趨細化完善并整合精簡，程序稅制紅利逐步擴大釋放。

縱觀世界各國，政府管理的模式一般都經歷了一個從管理型政府到服務型政府轉變的過程。在中國，管理型政府模式執行歷史悠久，使得我國政府的這一自我革命更加艱巨和不易。對此，從20世紀80年代起，我國以稅收征管模式改革為先導的稅收征管改革先行一步，征、管、查分離且相互制衡的機制不斷摸索創新，納稅人自行申報納稅制度、以計算機網絡為依托的內外部管理監控體系、以稅務機關為基礎第三方力量加入有機結合的稅收服務體系、人工與計算機相結合的稅務稽查體系等制度機制逐漸推行、健全起來。

隨著我國經濟社會的開放性、包容度不斷增強，國際競爭日益加劇，我國已進入現代制度建設關鍵期。十八大報告明確指出：“經濟體制改革的核心問題是處理好政府與市場的關系，必須更加尊重市場規律，更好發揮政府作用。”為適應現代市場經濟深化發展需要，政府稅收活動應以不影響市場主體的正常經營決策為前提，盡量保持“稅收中性”。這就要求稅收顧及經濟運行效率同時必須發揮好再分配功能，促進稅收分配的公平性；結合我國漸進的政治體制改革、行政管理體制改革，在各個政府層級之間做好稅權、稅收收入劃分，促成政府職能轉型，確保新時期我國政府運行科學高效，確保國家長治久安。

進入21世紀第二個十年，我國所面臨的內外部環境條件更為復雜多變，各種沖擊和挑戰增多，稅收已不僅僅是經濟領域的問題，更關乎政治、社會穩定發展。在國務院關于職能轉變、簡政放權的總體部署安排下，從2013年開始，國家稅務總局持續深化簡政放權和稅務行政審批制度改革，切實向自身權力開刀。據統計，截至目前，國家稅務總局原有的87項稅務行政審批事項已取消57項、調整23項、僅保留7項，帶來企業辦稅門檻降低，時間、經濟成本等減負明顯。2014年后，《全國稅收征管規范》與《納稅服務規范》出臺并不斷優化升級，稅務機關內部各種涉稅技術性程序管理制度漸趨優化完善，與外部征管執法制度機制的對接順暢。這些改革，使程序稅制釋放的制度紅利不斷呈現，稅收工作的整體效率效能和各方滿意度都在提高。

三、我國稅收治理現代化進程中深化程序稅制改革的探討

當今世界，稅收已經成為治國理政的基礎和重要支柱，而稅收治理現代化的必備基礎條件即稅收制度（稅法）現代化。對此，黨的十八屆三中全會從推進國家治理體系和治理能力現代化的高度部署了稅制改革，使稅收職能作用超越了經濟層面，拓展到經濟、政治、社會、文化、生態、外交等諸多領域，更加深刻地融入國家治理的各個方面，并從更深層次、更高層面、更廣范圍影響國家發展。

與此同時，隨著現代國家治理的復雜性多樣性越來越突出，治理的不確定性和風險也越來越高，我國現行程序稅制在全面深化改革中反映和暴露出以下主要問題。

第一，稅制改革中程序性規范的綜合性和分散性特征并存，不穩定性突出、不確定性較強，使制度實踐效果大為受限。

稅收制度所調整的稅收分配關系及其所應界分的稅收法律關系的復雜性決定了我國稅制（稅法）的綜合性特點極為濃厚。該體系往往由一系列單行法律法規、行政規章及其他規范性文件組成，規模龐雜內容細碎，即使在實體稅制規范中，也會輔助規定相關的程序性要素，如稅收優惠內容在我國現行企業所得稅制度中就占有重要地位。但在另一方面，源于我國當前深化改革階段整個社會經濟處于大幅變動時期，涉稅情況廣泛復雜多樣不定，導致各方面的稅收實體與程序新政頻繁出臺，各領域變化調整多變革速度極快，稅法與制度、政策分立。這種應對做法存在較強的變動性和靈活性特征，對現實變化的反應較快、針對性突出而規范性和穩定性較弱，加大了程序稅制的規范明晰和簡化難度，使得管理碎片化、短期性特點凸顯，可預見性不明，程序稅制體系應有的公平與效率功能實際表現零散不一。

第二，程序稅制調改行政主導特征明顯，欠缺相應決策機制平衡保障和維護各方權益，剛性不足，效力級次較低。

總結歷史，非經代表同意不得課稅機制的形成和實施是西方稅收治理進入現代化的首要標志。而我國稅收立法權限體制受國家整體立法權限體制約束，改革開放以來實質上更多稅收決定權在國務院。到目前為止，稅收制度行政主導立法仍是我國授權立法最集中的表現領域，改革往往由行政機關單向推行，目標首先傾向行政管理秩序與效率維護。反映到稅收規范制定過程中，行政權力主導的“政策法”體制一直在延續適用，實踐中更大程度以政策為最高的行為準則，法律之于稅制、政策更多是從工具層面起到形式保證內容的作用，尤其是程序法制建設脫離、脫節于實體稅制發展，仍處于次要、從屬地位。至今，我國稅收征管改革的成果多為行政部門規章及以下級次規范性文件，極少以法律形式確認，尚未能在國家治理的頂層維度加以明確定位，影響了稅制（法）的權威和嚴肅性，延緩了稅收法治進程；稅收具體決策權力的分配及其在決策過程中的作用不明，聽證、公示等現代民主決策的規則秩序運用較少且模糊，決策運行的開放性和民主化程度不足，欠缺“公眾同意”的基礎〔4〕，涉稅各方的利益訴求和地位難以平等體現表達，不利于有效貫徹和落實政府職能轉型，與樹立陽光政府、責任政府，培育法治社會，加強法治政府、服務型政府建設的目標仍有較大差距。

第三，程序稅制下各具體管理流程、體系、機制、方式等正在大范圍集中細化梳理調改，放管結合情況還需探索總結，與相關部門的職能銜接尚待進一步有效統合。

《家庭、私有制和國家的起源》中指出：國家和舊有氏族組織的重要不同就在于公共權力的設立。如果說稅收收入是國家治理的物質保障基礎，那么，稅收演變發展至今對國家公共權力的規范行使表達則是人類文明智慧傳承發展在國家治理能力和治理體系建設上的一個最大貢獻，它內在要求社會各界共同參與，合力而為方能產生稅收的相對優勢效能。

2016年2月，國家稅務總局印發《關于深化行政審批制度改革切實加強事中事后管理的指導意見》，從制度建設、納稅服務、行政監管、社會共治四個方面堅持放管結合，指明了稅收征管從傳統依靠事前審批向加強事中事后管理轉變的改革方向和路徑，但實踐反映仍須進一步明晰具體職責所在，提高針對性、可操作性和便利化程度。對基層稅務機關而言，如何在當前深化改革里快速提高適應性和執行力，在眾多涉稅事項辦理上落實好簡政放權工作，在放管有機結合與優化服務、嚴格監管之間做到既不失職又不越權，尚待改革探索總結，同時也減輕稅務人員辦稅風險和后顧之憂，增強其工作積極性，將改革措施貫徹到位。

近期，世界銀行聯合普華永道會計師事務所發布了《繳稅2017》（Paying Taxes 2017）的專題報告，對全球190余個經濟體2016年的企業稅收負擔作了比較分析。其中反映我國勞務相關稅費仍高于世界平均水平，而納稅遵循時長為249小時，也處在高位，納稅申報和繳納等環節所需時間仍然較長，說明還需在轉變管理職能、全面整合政府管理效率效能改革中進一步提升可行性、實效性，降低納稅人制度執行成本，促使其更快更好激發市場活力。

綜上所述，在當今政治經濟社會大變革時代，我國程序稅制改革主要反映出行政主導引領推進為主、前瞻性與整合程度較弱、聯動性不足的情況，加之地方政府各層級、各部門之間涉稅改革的區域差異性較強、執行效率各異，制約了下一步程序稅制改革的現代化步伐，總體運作績效尚待提高。

我國正處于全面深化稅收改革的深水區和攻堅期，推進依法治稅是稅收治理領域最重要的一場廣泛而深刻的革命，這一系統工程艱巨而繁復，不可能一步到位、一蹴而就。法治興則國家興。稅收治理是國家治理的重要內容，要實現我國稅收現代化建設目標，關鍵是提升稅收治理能力，建設好現代化稅收治理體系。針對當前稅收治理現代化中出現的新情況和問題，站在現代國家治理的大局和實現稅收現代化的高度，對我國稅收治理現代化進程中的程序稅制改革的近期和中長期愿景作如下建議。

（一）程序稅制的近期改革

依據國家稅務總局明確提出的至2020年基本實現我國稅收現代化的目標要求，即逐步建立“完備規范的稅法體系、成熟定型的稅制體系、優質便捷的服務體系、科學嚴密的征管體系、穩固強大的信息體系、高效清廉的組織體系”等六大現代化稅收體系。在近期程序稅制改革的階段性目標設立方面，我國應以公平優先為基本原則，力爭2020年做到程序稅制相對成熟定型、架構合理、科學完備，法律化水平大幅提高。具體而言，在立法方面，改革完善現行稅收立法體制模式，加快稅收立法權回歸全國人大常委會，嚴格按《立法法》要求提升稅收立法成果。

法者，治之端也。穩定是制度發揮作用的前提。價值觀更趨多元的現代法治社會，解決各種復雜的涉稅問題，首先需要稅收立法為實現各領域和部門、層面的多個價值取向和運行目標而作有益統合，提供明確可預見性制度規范以科學指引、穩定保障涉稅各方更加有序有效地進行經濟社會活動。2015年3月15日，十二屆全國人大三次會議修改表決通過的《立法法》突出標志著我國立法工作從“有法可依”向“良法之治”切實轉變。這次修改，最引人矚目的一大變化就是明確了“稅種的設立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”只能制定法律（見《立法法》第8條第6款規定）；通過完善立法體制規定實現立法和改革決策相銜接，讓立法引領改革，改革推進立法。2015年3月，中共中央審議通過的關于《貫徹落實稅收法定原則的實施意見》明確提出了2020年前完成貫徹落實稅收法定原則，把現行稅收條例上升為法律，實現所有稅種的設立、征收、管理等均由法律規范的任務時間表。其后，應提請全國人民代表大會廢止《全國人民代表大會關于授權國務院在經濟體制改革和對外開放方面可以制定暫行的規定或者條例的決定》，并通過每年的立法工作計劃安排，加強全國人大相應稅收立法項目的實施。這對推動我國稅收制度法律化，提升立法工作民主化和科學化程度，完善程序法在內的中國特色社會主義稅收法律體系將起到極其重要的引領和保障作用。在此之下，應適時出臺《稅法通則》，爭取近期內完成《稅收征管法》等稅收領域基本程序性規范的修改工作，有效彌補我國現行稅收程序性法律的空白與不足，提升現行稅收程序制度的立法級次，實現主要程序稅制對各方涉稅利益作科學穩定性平衡保護的基本目標。

《稅法通則》處于稅收法律體系的主導和統領地位，是整個稅法體系的靈魂所在，是稅法現代性的最有力注解〔5〕，尤其對解決稅收治理的核心問題（如稅權分配、稅收管理體制、征納各方的基本權利義務等）意義重大，有關納稅人權利與義務的規范、深化財稅體制及稅收征管體制改革、加強國地稅合作工作規范等應及早梳理提升匯總納入其中；《稅收征管法》應增加“推進稅收治理現代化”的立法目標，明確突出“國家稅收的基本制度由法律規定”的原則精神，在設計理念、立法宗旨和基礎程序規范制度機制方面跟進快速發展的實踐需要，更大程度積聚社會各界力量加快推進完善。

改進以稅收優惠政策制定為代表的稅收行政決策機制，提高稅收技術性程序規范制定權屬并加大清理現有規范性文件，加強對稅務機關行政立法權運行的外部監督約束力度，兼顧處理好轉型攻堅期我國稅收調節的靈活性和公平化程度。

這是我國近期強化改進稅收程序制度應解決的焦點問題之一。對此，《稅收征管規范》《納稅服務規范》等技術性程序規范的運行一旦成熟，應由國務院頒布行政法規來體現保證此類型程序稅制的科學、民主立法；通過不斷簡化《稅收減免管理辦法》《企業所得稅優惠政策事項辦理辦法》，在稅務網站、12366熱線、辦稅服務大廳等多種信息服務平臺定期及時更新發布當期《減免稅政策代碼目錄》《企業所得稅優惠事項備案管理目錄》等，便利化完善具體技術性程序規范的制定及推送過程，并在其中落實好正當程序原則，突破利益藩籬，完整規范形成適應我國經濟社會各方面和諧可持續發展的涉稅事前公共決策評估和第三方有序參與機制及事中跟蹤與事后反饋的績效評價機制，才能在社會各界的共同努力和實踐下，對稅權運行在源頭上加以有力的制約和保障，使稅收治理更加扎實步入現代化軌道。

針對現有稅收優惠政策多且亂、調改變動性極強的實際情況，為進一步規范政府行為，轉變職能，優化服務和提高管理水平，國務院專門下發了《關于清理規范稅收等優惠政策的通知》（國發〔2014〕62號），國家稅務總局修訂了《稅收規范性文件制定管理辦法》，截至目前，國家稅務總局已集中公布失效廢止稅務部門規章、稅收規范性文件共140件〔6〕。相信隨著政府職能轉型深度的拓展和力度的加大，這些具體管理辦法和政策的改進落實必將持續釋放出改革紅利，為實現國家治理體系和治理能力現代化提供更加高效有序的保障機制。

在程序稅制的執行方面，必須處置好稅收在促進經濟穩定發展、效率提高與保障社會公平之間的關系，有機形成專業化分工與社會協作共治模式，增強程序稅制實踐的法治化、公平性、文明度和社會共治效能。

2015年1月1日起施行的新預算法第五十五條，明確要求各級政府不得向預算收入征收部門和單位下達收入指標。這一法律規定標志著我國稅收任務時代的淡出以及稅收收入長期“超經濟高速增長”的結束，對我國依法征稅和公平公正執法具有里程碑式的重要意義。

2015年底，《深化國稅、地稅征管體制改革方案》公布實施，是我國自1994年稅制改革至今，最為宏大的一場稅收征管改革，對進一步增強稅收在國家治理中的基礎性、支柱性、保障性作用，推進稅收征管體制和征管能力現代化，到2020年建成與國家治理體系和治理能力現代化相匹配的現代稅收征管體制，降低納稅成本，提高征管效率，增強稅法遵從度和納稅人滿意度等作用深遠。2016年稅務系統進一步從完善國稅、地稅常態化合作機制，實施《國家稅務局地方稅務局合作工作規范（2.0版）》并升級3.0版等方面細化落實該項改革試點工作，確保征管體制改革圓滿推進。

除此之外，目前稅務系統正在從上至下抓緊落實“稅收法定”，不斷細化整合稅收執法權力清單和責任清單，實踐《稅務行政處罰裁量權行使規則》和相應處罰裁量基準制度，深化稅收執法風險內控機制，試點推行公職律師或法律顧問制度，公正文明執法方式、機制探索和具體執法程序規范完善已初見成效，征管資源節約、執法水平提高。

現代市場經濟條件下，稅收治理的現代化是國家現代化中經濟現代化的重要引擎，更是社會和政治現代化的起始工程。當前我國約有四千萬戶企業及個體納稅人，還有數以億計的自然人個人所得稅納稅人〔7〕，涉稅信用范圍寬廣、基礎龐大，稅收治理必須主動融入“互聯網＋”，依托應用大數據技術、云計算、物聯網等加快建設現代稅收征管體系，這是提升稅收治理能力的關鍵。2016年，納稅信用體系建設乃至社會信用綜合治理收效明顯，包括國稅總局在內的中央各相關部門18個領域聯合實施41項守信激勵措施，并對稅收違法案件當事人依法采取阻止出境、限制融資授信、禁止部分高消費等18項懲戒。各項“稅收紅（黑）名單”的公布、部門間信息共享和合作機制健全所帶來的涉稅內外激勵約束效應漸趨擴大，也促使稅務機關基層管理更加透明公開、執法手段更有策略性，客觀上大幅度推動提高了稅收治理的社會化效果。在科學轉變稅收治理理念及治理思路、手段方式之下，以納稅人自主申報制度為基礎，以促進稅法遵從為根本，以風險管理為導向，以分類分級管理為重點，優化服務、規范執法，法治化、信息化的現代稅收征管新格局初步設立。為實現稅收征管現代化目標，使我國稅收實踐透明用權、陽光行權、社會共治打下堅實基礎。

（二）程序稅制的中長期改革愿景

人類文明發展進步至今，公認正義是社會制度的首要價值表現。

“法律的歷史是程序的歷史”。國際經驗表明，制定并推廣便捷、高效的稅收戰略管理已成為確保稅收中長期改革成功并保證整體稅制改革有序推進的基石〔8〕。其間，應以戰略發展的長遠眼光來看待我國稅收現代化進程中的程序稅制中長期改革問題，跳出從經濟、財政看稅收的單一套路，從包括政治學意義、社會學意義層面來全面辯證認識、落實好現代稅收應具有的最根本的正義價值屬性（羅爾斯認為，正義是“社會的基本結構”，是“社會主要制度分配基本權利和義務，決定由社會合作所產生的利益之劃分的方式”，一個社會的正義“本質上依賴于如何分配基本的權利和義務”，依賴于在社會的不同階層中存在著的經濟機會和社會條件），堅定稅由法定、稅收法治的信念意識，融合頂層設計并擴大基層和社會大眾的探索創新，從外部增進倒逼機制作用，突出稅收對促進經濟社會和諧可持續發展的價值內涵及其精神追求，體現稅收治理現代化過程應具有的民主民治、公平法治、人本善治等基本要件〔9-11〕。

2017年是我國稅收現代化建設的關鍵之年。應更好把握并能動運用稅收治理的規律和特點，加強各項改革關聯性、系統性、可行性的研究，在稅收公共權力的分配和運行上充分反映和展現現代社會主義文明發展的成果，通過努力完善程序稅制及其體系的全面法治化，圍繞我國現代化稅收治理的長遠目標——正義追求，擇機適時規劃和部署落實稅收制度的法典化改革愿景，以建成成熟穩定、規模宏大、體系完備、架構科學、執行高效，將程序與實體規范有機融為一體的中國稅法典，在供給側結構性改革中應對解決好我國深層次結構性矛盾，促成新常態下中國經濟社會的持續發展，并進而為在中國共產黨成立一百年時全面建成小康社會，在新中國成立一百年時建成富強民主文明和諧的社會主義現代化國家而努力。

〔1〕胡怡建.我國稅收改革發展的十大趨勢性變化〔J〕.稅務研究，2015（2）：3-9.

〔2〕施正文.稅收程序法論：監控征稅權運行的法理與立法研究〔M〕.北京：北京大學出版社，2003：316-325.

〔3〕閆海.稅收征收管理的法理與制度〔M〕.北京：法律出版社，2011：1-16.

〔4〕朱為群，曾軍平.現代國家治理下我國稅制體系的重構〔J〕.經濟與管理評論，2015（1）：67-72.

〔5〕劉劍文.走向財稅法治：信念與追求〔M〕.北京：法律出版社，2009：139-154.

〔6〕國家稅務總局辦公廳.2016·稅收改革這一年：興法治：依法治稅照亮稅收現代化光明前景〔EB/OL〕.（2016-12-29）.http：//www.chinatax.gov.cn/n810219/n810744/ n2412282/c2427832/content.html.

〔7〕劉麗.基層稅務機關如何適應稅收新常態〔N〕.中國稅務報，2015-06-17（B02）.

〔8〕劉奇超.我國新一輪稅收征管改革的制約、重點與實現路徑：以國外稅收征管發展新趨勢為借鑒〔J〕.經濟體制改革，2015（1）：174-179.

〔9〕楊斌.論稅收治理的現代性〔J〕.稅務研究，2010（5）：3-8.

〔10〕王軍.踐行五大發展理念健全現代稅收制度〔J〕.求是，2016（6）：23-25.

〔11〕張念明，龐鳳喜.穩定稅負約束下我國現代稅制體系的構建與完善〔J〕.稅務研究，2015（1）：48-54.

A Study on the Reform of Procedural Tax System in the Process of Chinese Tax Modernization

Wang Li
（College of Finance and Public Administration，Yunnan University of Finance and Economics，Kunming 650221,China）

Tax modernization is the inevitable requirement and reflection of the national economic and social modernization in taxation work.In the process of tax modernization after Chinese reform and opening-up,the modernization of the tax system is the prerequisite and basis for the realization of goals in tax modernization,but the modernization of the tax system cannot be separated from the protection of the modern procedural tax system.It is showed that the construction of procedural tax system in China has been progressing rapidly ever since the reform and opening-up,but it is still falling behind the demands of modern market economy, democratic legal system and social co-governance.It is suggested as follows:through in-depth tax administration,the procedural tax system should be reformed,from near-term system improvement to long-term system planning,to match the nation's process in achieving Two Centenary Goals and China Dream,as well as the modernization of governance system and administrative capacity.

tax modernization;tax administration;modern tax system;procedural tax system reform;fairness and justice

F812.42

A

2096-2266（2017）05-0031-08

10.3969/j.issn.2096-2266.2017.05.006

（責任編輯 楊朝霞）

2016-11-15

2017-01-16

王勵，副教授，主要從事稅收制度、稅收管理與稅法學研究.