安監局為什么敗訴

曉陽　趙繪宇　胡苑

甘肅省天水市清水縣安監局對事故企業開出了罰單，但拿不到全部罰款，通過法院強制執行，卻遭遇“不準予強制執行”的裁決。原因是什么？

據西部商報記者陳振峰報道，2015年8月21日，羅某公司所在的工地發生墻體倒塌，造成2人死亡的生產安全責任事故。甘肅省天水市清水縣安監局事故調查組調查發現，羅某安全管理不到位，安全投入不足，隱患排查整改措施不力，在不具備前期施工手續和安全生產條件下擅自施工，對事故負有主要管理責任。清水縣安監局于2015年11月29日作出行政處罰決定書并送達羅某，決定對羅某處以罰款50萬元整，履行期限15日內。但羅某以公司經濟困難為由，當時只繳納10萬元，其余40萬元一直沒有履行。無奈，清水縣安監局遂申請法院依法強制執行。

法院審理認為，安監局開出的行政處罰決定書已經于2015年11月29日送達羅某。根據《行政強制法》規定，當事人在法定期限內不申請行政復議或者提起訴訟，又不履行行政決定的，沒有強制執行權的行政機關可以自期限屆滿之日起3個月內申請人民法院強制執行。但本案中，清水縣安監局于2016年10月21日才申請強制執行，已超過法定申請期限。而且，根據該安監局提交的材料，證實其作出的履行行政處罰決定催告書，沒有羅某的簽名，經詢問羅某，證實催告書確實沒有送達。

依《行政強制法》第四章規定，行政機關作出強制執行決定前，應當事先催告當事人履行義務，并應給予當事人陳述和申辯的權利；催告書、行政強制執行決定書應當直接送達當事人，當事人拒絕接收或者無法直接送達當事人的，應當依照《民事訴訟法》的有關規定辦理。

《民事訴訟法》又是怎樣規定的呢？該法第八十四條規定，送達訴訟文書必須有送達回證，由受送達人在送達回證上記明收到日期，簽名或者蓋章，否則不構成有效的送達；第八十六條規定，如果當事人拒絕接收，可以采用留置送達。

《行政強制法》第五十四條規定，催告書送達十日后，當事人仍未履行義務的，行政機關可以向所在地有管轄權的人民法院申請強制執行。

本案中，清水縣安監局并沒有向羅某送達履行行政處罰決定催告書，明顯損害了羅某的合法權益。綜上所述，法院作出裁定如下：清水縣安監局的行政處罰決定書中的40萬元，不準予強制執行。

不能忽視時限及程序性要求

清水縣安監局申請法院強制執行已經生效的安全事故行政處罰決定書，卻被人民法院裁定不予執行，安監部門處理安全生產事故的權威性或許因此被質疑，對安全生產管理秩序造成危害的行為沒有能依法得到及時有效的懲罰。

本案中，清水縣安監局未能向人民法院提供羅某簽名的履行行政處罰決定催告書送達的回證，也未能采取法律認可的其他送達方式，不能滿足《行政強制法》第五十五條申請人民法院強制執行的必要條件要求，人民法院依法裁定：不予強制執行安監局行政處罰決定書中當事人未履行的40萬元罰款。清水縣安監局如果對人民法院不予執行的裁定有異議，可以自收到裁定之日起十五日內向上一級人民法院申請復議，上一級人民法院應當自收到復議申請之日起三十日內作出是否執行的裁定。

除了前述催告書未能有效送達外，清水縣安監局的申請未能獲得人民法院支持還有下述原因。清水縣安監局于2015年11月29日作出行政處罰決定書，并送達羅某。《行政強制法》第五十三條規定了期限屆滿之日起三個月內，行政機關可以申請人民法院強制執行，期限起算日應慮及行政處罰的執行、當事人提出行政復議和行政訴訟的期間。

《行政處罰法》第四十六條規定：當事人應當自收到行政處罰決定書之日起十五日內，到指定的銀行繳納罰款；《行政復議法》規定：提起復議的有效期間為知道具體行政行為之后60日內。本案當事人羅某未提出行政復議。

《行政訴訟法》第四十六條規定：公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應當自知道或者應當知道作出行政行為之日起六個月內提出。羅某未提出行政訴訟。

至此，依據《行政強制法》，提出強制執行的最長期限為決定書送達之日起6個月之后的3個月內，共計9個月。但清水縣安監局在約11個月后，即2016年10月21日才申請強制執行，早已超過法定申請期限，人民法院不能支持。

在行政處罰中，安監等執法部門應注意：不僅在適用具體的安全生產法律法規和規章時須以事實為依據，在實施行政處罰時，應依法充分保障當事人的程序權利。行政機關對法定義務和當事人程序權利的忽視，會導致在行政訴訟或需要法院對強制執行作出裁定時，處于不利地位。

另一方主體——企業或自然人應主動遵守法律要求，注意不要超過聽證、行政復議、行政訴訟等期限要求；在行政處罰案中，企業或自然人有權提出管轄權異議；有權進行陳述和申辯；對重大處罰可要求進行聽證，有權要求有直接利害關系的主持人回避。在行政處罰決定書作出之前，企業或自然人有主動消除或者減輕違法行為危害后果等法定情節的，可要求依法從輕或者減輕處罰；在履行義務階段，可以申請延期或分期；進入強制執行階段，可與行政機關達成分階段履行的協議；在行政強制執行時，有獲得提前催告的權利。各方均應注意保留有效證據，有利于后續法院裁定、訴訟時，合法權利得以充分實現。

由上文可見，忽視法律法規中的程序要求，會導致行政機關申請強制執行、行政復議等無效甚至敗訴的后果。

行政許可、行政強制措施等其他具體行政行為也有著大量程序性規定。《生產安全事故報告和調查處理條例》專門規定了事故報告和調查的程序性要求。行政許可、行政處罰的設立，即行政機關制訂規范行政相對人的安全生產管理辦法等抽象行政行為，受到《立法法》等諸多程序性限制，因主題和篇幅所限，本文不再列舉。規定具體監管內容的《安全生產法》《職業病防治法》《危險化學品安全管理條例》《安全生產許可證條例》等法律、法規中也有一些程序性要求。

安監局應該如何“追罰”

從清水縣安監局的執法過程來看，行政處罰決定罰款50萬元，當事人羅某以公司經濟困難為由只繳納10萬元，其余40萬元一直未繳納。按《行政處罰法》第五十二條規定，當事人確有經濟困難，可以延期或者分期繳納罰款的，當事人應提出申請并得行政機關批準。本案中，行政處罰對象是羅某個人，他應以個人資產承擔罰款義務，與公司經濟情況并無直接法律關系，更無提出延期或分期申請得到行政機關批準的事實。

這里需要強調，在《行政處罰法》中，并無在行政處罰決定書作出之后有關減免的規定。按照依法行政、公權力不得放棄行使的行政法原則，行政處罰決定書一旦作出具有確定力，除依法修改原行政處罰決定書或經法院判決、裁定外，行政機關不得減免。依據《行政強制法》第四十二條，實施行政強制執行，行政機關可以在不損害公共利益和他人合法權益的情況下，與當事人達成執行協議，執行協議可以約定分階段履行；當事人采取補救措施的，可以減免加處的罰款或者滯納金。

羅某未繳納余額40萬元罰款一案的事實情況，不符合分期、延期或分階段履行的條件，不適用減免規定，行政處罰決定未能充分執行，清水縣安監局本應及時依法執行行政處罰決定。下一步，清水縣安監局可以一方面繼續追索當事人逾期未繳納罰款，加處罰款，增加對當事人羅某的威懾力；另一方面，如果在此前的監督檢查、調查處理時已經依法查封、扣押了設備、物品、設施，可以依法將查封、扣押的財物拍賣撥抵繳罰款。

依據《行政處罰法》第五十一條規定，作出行政處罰決定的行政機關可以采取下列措施：到期不繳納罰款的，每日按罰款數額的3%加處罰款；根據法律規定，將查封、扣押的財物拍賣或者將凍結的存款劃撥抵繳罰款。

新《安全生產法》第六十二條規定，安監部門有權對不符合保障安全生產的國家標準或者行業標準的設施、設備、器材，以及違法生產、儲存、使用、經營、運輸的危險物品，予以查封或者扣押，對違法生產、儲存、使用、經營危險物品的作業場所予以查封，并依法作出處理決定。實施查封、扣押、拍賣抵繳罰款等措施，必須根據現實狀況、依照法律規定，執行主體有法律規定的權力，執行條件和程序也要依法進行。根據《安全生產法》的規定，在本案中，清水縣安監局是適格的。

為了進一步提高安監部門安全監管專業執法能力，筆者建議安監部門應重視、遵從行政法律規范的程序性要求，多吸收專業人員加入隊伍。安監系統中的法規政策部門應注意梳理執法行為的程序性要求，同時借助電子政務或在線辦公系統，設定提醒職能科室法定行政行為時效等，并加強對其他部門相關培訓、教育、督促和檢查。

（本文作者丁曉陽系索理思化工亞太區環境健康安全與法規事務經理；趙繪宇系上海交通大學凱原法學院副教授；胡苑系上海財經大學法學院副教授）

編輯 包冬冬