朱明

[摘 要]國家審計作為國家治理體系的重要組成部分，在預(yù)防腐敗、揭示腐敗和懲治腐敗等方面發(fā)揮著積極的作用。審計機(jī)關(guān)應(yīng)充分發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”的職能，積極尋求推進(jìn)反腐建設(shè)的提升策略，為國家發(fā)展保駕護(hù)航。文章探討國家審計在腐敗治理中的功能定位，并結(jié)合國家審計在腐敗治理中的作用機(jī)制，系統(tǒng)闡述國家審計推進(jìn)反腐建設(shè)的策略。

[關(guān)鍵詞]國家審計；國家治理；反腐

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.06.166

國家審計作為國家治理體系的重要組成部分，在預(yù)防腐敗、揭示腐敗和懲治腐敗等方面發(fā)揮著積極的作用。審計機(jī)關(guān)應(yīng)充分發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”的職能，積極尋求推進(jìn)反腐建設(shè)的提升策略，為國家發(fā)展保駕護(hù)航。

近年來，國家審計在查處腐敗行為、糾正不良之風(fēng)、健全反腐機(jī)制、推進(jìn)法治建設(shè)、增強(qiáng)干部自律等方面雖然多有建樹。但是，審計機(jī)關(guān)在制度建設(shè)、法律法規(guī)、組織管理和技術(shù)操作等層面仍然面臨著許多問題和挑戰(zhàn)。

1 國家審計在腐敗事項中的功能定位

國家審計作為“免疫系統(tǒng)”在反腐事項中扮演著重要的角色。審計機(jī)關(guān)以其獨(dú)特的優(yōu)勢，在預(yù)防腐敗、揭示腐敗和懲治腐敗等方面發(fā)揮了積極作用。國家審計在反腐事項中的功能定位可以從以下三個方面論述。

1.1 預(yù)防功能

國家審計作為獨(dú)立行使監(jiān)督的第三方，可以從制度層面向相關(guān)方反映意見并提出改善建議，及時堵塞管理漏洞，從而有效地預(yù)防腐敗的發(fā)生。同時，在具體業(yè)務(wù)過程中，審計機(jī)關(guān)可針對腐敗高發(fā)領(lǐng)域開展定期審計，以便有效防范舞弊風(fēng)險。目前，審計機(jī)關(guān)已形成了事前、事中和事后三種不同的審計形式，其中以開展事前和事中審計，最能充分體現(xiàn)“免疫系統(tǒng)”的功能，在維護(hù)經(jīng)濟(jì)活動有效性和經(jīng)濟(jì)性的基礎(chǔ)上，從源頭上預(yù)防腐敗滋生的土壤。

1.2 揭示功能

國家審計的監(jiān)督范圍能夠覆蓋國家經(jīng)濟(jì)的公共資源領(lǐng)域，是揭示腐敗的有力工具。在具體業(yè)務(wù)過程中，審計機(jī)關(guān)肩負(fù)起發(fā)現(xiàn)問題、尋找漏洞、查處各類違法違紀(jì)現(xiàn)象的重任。通過對具體業(yè)務(wù)的審查和分析，及時有效地揭示腐敗案件的線索軌跡。腐敗問題往往涉及經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的違法違紀(jì)，通過審計機(jī)關(guān)認(rèn)真細(xì)致的審查，經(jīng)常能夠有效地還原出貪污受賄、以權(quán)謀私、錢權(quán)交易等腐敗現(xiàn)象的蛛絲馬跡。

近年來，隨著越來越多的腐敗案件在審計機(jī)關(guān)的支持下被查處，充分彰顯了國家審計在反腐事項中的揭示功能。審計機(jī)關(guān)針對違法違紀(jì)行為進(jìn)行的審查裁定，為紀(jì)檢、監(jiān)察和司法機(jī)關(guān)進(jìn)一步懲治腐敗提供了重要線索。

1.3 懲治功能

反腐是國家審計的一項法定職責(zé)。隨著國家審計相關(guān)法律和規(guī)章的日臻完善，審計機(jī)關(guān)的執(zhí)法力度得到了有效增強(qiáng)，國家審計已成為反腐的重要力量。在實(shí)踐中，對于腐敗行為的懲治，可以依照不同情況開展。一是對于審計機(jī)關(guān)權(quán)限范圍內(nèi)的腐敗行為，可依照法律法規(guī)，作出批評、罰款和沒收非法所得等處理方式；二是對審計機(jī)關(guān)權(quán)限以外的腐敗行為，可移交紀(jì)檢、監(jiān)察或司法機(jī)關(guān)處理。

2 國家審計在腐敗治理中的作用機(jī)制

在《聯(lián)合國腐敗治理公約》中，將審計作為國家腐敗治理的四大支柱之一。在我國，由中央紀(jì)委發(fā)布的《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2013—2017年工作規(guī)劃》中，強(qiáng)調(diào)通過加強(qiáng)審計監(jiān)督和健全經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計制度等方式開展腐敗治理活動。

審計在腐敗治理中具有先天的技術(shù)優(yōu)勢，尤其是在我國的審計體系中，國家審計在腐敗治理中充當(dāng)了先鋒的角色，發(fā)揮著不可替代的作用。

2.1 腐敗防護(hù)機(jī)制

我國當(dāng)前的腐敗防護(hù)體系可以歸納為七部分，分別是黨內(nèi)監(jiān)督、政府內(nèi)部監(jiān)督、人大監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、輿論監(jiān)督和公民監(jiān)督。國家審計隸屬于政府內(nèi)部監(jiān)督，審計機(jī)關(guān)具有行政監(jiān)督權(quán)，并在第一時間發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”的功能。隨著審計制度和法律規(guī)章的逐步完善，審計機(jī)關(guān)的獨(dú)立性和權(quán)威性正得到進(jìn)一步的加強(qiáng)，通過國家審計構(gòu)建的腐敗防護(hù)網(wǎng)也愈加嚴(yán)密，以事前預(yù)防、事中制止、事后問責(zé)的全過程防護(hù)式審計將在腐敗治理中承擔(dān)起主要的角色。

2.2 威懾警示機(jī)制

根據(jù)國家審計署2015年度發(fā)布的績效報告指出，審計署向司法、紀(jì)檢和有關(guān)部門移送重大違法違紀(jì)問題線索和事項共905件，涉及人員5750人，還協(xié)助有關(guān)部門查處了一批重大、特大案件。對重大、特大案件的查處始終是國家審計的工作重點(diǎn)之一，這些重大、特大案件的查處，可以起到威懾和警示的作用。審計機(jī)關(guān)不但揭露問題的表象，更重要的是發(fā)掘問題產(chǎn)生的根本原因，從制度、政策和流程上的缺陷入手，促進(jìn)標(biāo)本兼治。通過對審計結(jié)果的及時跟蹤處理，促進(jìn)清正廉潔的社會風(fēng)氣形成。

2.3 信息化預(yù)警機(jī)制

隨著“金審工程”三期建設(shè)的穩(wěn)步推進(jìn)，信息化審計平臺已初具規(guī)模，并逐步實(shí)現(xiàn)對腐敗行為的實(shí)時監(jiān)控和智能預(yù)警。通過將有關(guān)信息導(dǎo)入數(shù)據(jù)庫平臺，由平臺對這些信息進(jìn)行分析和處理，形成相對應(yīng)的指標(biāo)，再經(jīng)由網(wǎng)絡(luò)傳輸至審計機(jī)關(guān)，以此來幫助審計機(jī)關(guān)實(shí)時監(jiān)控被審計單位的業(yè)務(wù)情況，及時發(fā)現(xiàn)審計疑點(diǎn)和線索，起到信息化預(yù)警作用。以經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計為例，審計機(jī)關(guān)可實(shí)時監(jiān)控信息系統(tǒng)中的指標(biāo)，并與原指標(biāo)進(jìn)行比照，從而發(fā)現(xiàn)任期內(nèi)是否存在經(jīng)濟(jì)問題。智能預(yù)警可以為每個被監(jiān)測指標(biāo)設(shè)定報警程序，一旦出現(xiàn)超標(biāo)情況，便立即啟動，主動向?qū)徲嫏C(jī)關(guān)發(fā)出警示，幫助審計人員及時地處理和解決潛在的問題。

2.4 制度完善機(jī)制

在中央發(fā)布的《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》中提出了有關(guān)腐敗治理的總體方案，其中指出要進(jìn)一步明確要完善制度。在實(shí)際工作中，審計機(jī)關(guān)往往更容易發(fā)現(xiàn)制度、政策和流程上可能存在的漏洞，也更容易從制度、政策和流程入手提出合理的改善建議。通過堵塞漏洞、防微杜漸，可以從根本上杜絕有關(guān)人員的腐敗機(jī)會。

3 國家審計推進(jìn)反腐建設(shè)的提升策略

當(dāng)前，國家審計在推進(jìn)反腐建設(shè)中仍然存在著一些不足，要提升國家審計在反腐建設(shè)中的成效，可以從以下三個方面來考量。

3.1 構(gòu)建強(qiáng)有力的審計隊伍

一支強(qiáng)有力的審計隊伍能夠在反腐建設(shè)中發(fā)揮重要的作用。審計隊伍的能力水平直接影響審計工作的完成以及審計目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。構(gòu)建一支強(qiáng)有力的審計隊伍，需要不斷提高每一位審計人員的綜合素質(zhì)，并在某些特殊專業(yè)知識方面形成互補(bǔ)，從而在反腐建設(shè)中發(fā)揮出應(yīng)有的作用。

首先，審計人員要具備很強(qiáng)的責(zé)任心，充分理解國家審計在反腐建設(shè)中的關(guān)鍵位置，真正把反腐作為自身的工作目標(biāo)。其次，要培養(yǎng)審計人員的廉政理念，遵守《審計署關(guān)于加強(qiáng)審計紀(jì)律的八項規(guī)定》的要求，以發(fā)揮審計工作的獨(dú)立性。最后，要積極提高審計人員的專業(yè)水平。目前，腐敗的方式和手段正趨向多元化和復(fù)雜化，往往涉及到多個領(lǐng)域，這對于審計人員的專業(yè)能力提出了更高的要求。

3.2 提高公眾參與度

公眾參與對于推進(jìn)反腐建設(shè)意義重大，是非常有力的外部監(jiān)督手段。在對經(jīng)濟(jì)類案件的外圍調(diào)查中，許多審計線索，往往來源于公眾的舉報。因此，審計機(jī)關(guān)在各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)中，要特別留意來自公眾的聲音，并且從制度上保障、鼓勵和支持公眾的參與。同時，審計機(jī)關(guān)除關(guān)注報紙、廣播、電視等傳統(tǒng)媒體外，還要考慮引入微博、微信公眾號等新媒體，發(fā)動公眾參與的熱情，提升治理腐敗的效益。

3.3 建立和健全審計問責(zé)制

建立和健全審計問責(zé)制，對于提高審計監(jiān)督效果，有效推進(jìn)反腐建設(shè)具有重要意義。對問責(zé)的范圍應(yīng)涵蓋兩方面：一是審計人員違規(guī)行為的問責(zé)。對于審計結(jié)果應(yīng)實(shí)行終身追責(zé)制，若違規(guī)情節(jié)嚴(yán)重可追究法律責(zé)任；二是審計整改的問責(zé)。可以考慮把審計整改結(jié)果納入領(lǐng)導(dǎo)干部的績效考核中，作為領(lǐng)導(dǎo)干部評價的重要依據(jù)，以減少整改不力或不到位的情況。

3.4 建立和健全與其他機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)聯(lián)動

審計機(jī)關(guān)要加強(qiáng)與紀(jì)檢、監(jiān)察和司法機(jī)關(guān)的工作協(xié)調(diào)，定期召開工作協(xié)調(diào)會議，研究和推進(jìn)反腐建設(shè)計劃，并明確階段性的重點(diǎn)任務(wù)。在實(shí)施過程中，把握信息共享、分工協(xié)作、各司其職、分類督辦等原則，有效形成審計監(jiān)督的合力。在整改措施方面，對于違反黨紀(jì)、政紀(jì)的人員應(yīng)通過紀(jì)檢、監(jiān)察機(jī)關(guān)給予處分，對于觸犯刑律的人員則需移交司法機(jī)關(guān)，追究其刑事責(zé)任。以此將整個審計監(jiān)督的工作鏈完整銜接，充分推進(jìn)反腐建設(shè)的整體效果。

關(guān)于協(xié)調(diào)聯(lián)動的建立和健全可以通過制度落實(shí)到以下三個具體層面。

第一，建立和健全案件移交制度。審計機(jī)關(guān)在業(yè)務(wù)過程中，如果發(fā)現(xiàn)重大、特大案件的線索，例如發(fā)現(xiàn)某人員存在腐敗行為的跡象，應(yīng)有意識地開始收集資料，并做好詳細(xì)的取證工作。該腐敗行為經(jīng)證實(shí)后可及時移交紀(jì)檢、監(jiān)察或司法機(jī)關(guān)。此外，審計機(jī)關(guān)可以充分發(fā)揮財務(wù)會計方面的專業(yè)優(yōu)勢，移交與腐敗行為相關(guān)的、有說服力的證據(jù)，為協(xié)作機(jī)關(guān)提供幫助，并通過表達(dá)專業(yè)性的意見，為協(xié)作機(jī)關(guān)對案件的定性和處罰提供參考。

第二，建立和健全聯(lián)席會議制度。聯(lián)席會議制度有助于審計機(jī)關(guān)與紀(jì)檢、監(jiān)察和司法機(jī)關(guān)加強(qiáng)業(yè)務(wù)上的聯(lián)系，通過定期的交流了解共同關(guān)注的問題，從而在整體上更好地把握案情。審計、紀(jì)檢、監(jiān)察和司法機(jī)關(guān)的通力合作以及聯(lián)動機(jī)制，能夠有效保障權(quán)力運(yùn)作受到監(jiān)督，并逐步形成有效治理腐敗的長效機(jī)制。

第三，建立和健全協(xié)同辦案制度。與紀(jì)檢、監(jiān)察和司法機(jī)關(guān)的協(xié)同辦案，是優(yōu)勢互補(bǔ)與資源整合的客觀需要，也是全面履行審計職能、拓展審計領(lǐng)域、實(shí)現(xiàn)審計成果最大化的必由之路。以審計準(zhǔn)備階段為例，審計機(jī)關(guān)應(yīng)主動與紀(jì)檢、監(jiān)察和司法機(jī)關(guān)取得聯(lián)系，了解對方對即將開展的審計工作是否有特殊需求，同時了解是否存在針對被審計單位的舉報材料，以便在業(yè)務(wù)計劃的制定中有針對性地給予關(guān)注和證實(shí)，從而更好地滿足協(xié)作機(jī)關(guān)的需要。

4 結(jié) 論

劉家義審計長曾指出：“審計的根本目標(biāo)是維護(hù)人民群眾的根本利益”，而腐敗行為恰恰是違背人民群眾根本利益的。推進(jìn)反腐建設(shè)是國家審計的內(nèi)生性因素所決定的，現(xiàn)階段各級審計機(jī)關(guān)都無法回避這一重要職責(zé)。審計機(jī)關(guān)要進(jìn)一步探索反腐工作的路徑，完善治理腐敗的作用機(jī)制，真正發(fā)揮國家審計在反腐建設(shè)中的獨(dú)特作用。

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