解構與重構：論高校法律顧問制度的突圍*

游倬銳 徐桐桐

廣東金融學院，廣東 廣州 510520

?

解構與重構：論高校法律顧問制度的突圍*

游倬銳 徐桐桐

廣東金融學院，廣東 廣州 510520

當今高校對于法律服務的需求，其服務內容數量大，涉及法律問題趨于多樣化及專業化，原有的高校法律顧問制度已遠遠不能滿足。本文通過對我國高校法律顧問制度進行解構，從運行模式、機構設置、職能等方面剖析現行高校法律顧問制度的存在問題，同時借鑒其他領域法律顧問制度的成功經驗及不足，重構高校法律顧問運行模式，希冀對我國高校法律顧問制度的完善與發展有所裨益。

解構；重構；高校法律顧問；制度設計

一、解構：中國高校法律顧問制度現狀

國內高校引進法律顧問制度由來已久，但由于高校涉法事務呈現較為零散的特點，且領導層未給予足夠的重視，其發展一直處于停滯狀態。大多數高校，其法律顧問制度空有其形，未有其實。十八大四中全會后，教育部出臺了《中共教育部黨組關于認真學習貫徹黨的十八屆四中全會精神的通知》這一指示性文件，旨在推動依法治校，響應依法治國的精神。在此背景下，完善高校法律顧問制度被提到了各大高校的日程表上。下面是我國高校法律顧問制度現狀一覽表：

決策層人員構成薪資職能制度優點制度缺點高校法律顧問制度現狀校黨委會校長辦公室學術委員會及教職工代表大會外部聘用專門律師固定薪酬固定薪酬+提成承包給律師事務所固定顧問費+辦案費用固定顧問費按時間收費主要體現在事后救濟,即訴訟代理方面;事前合規性風險審查與防范力度較弱專業化程度高,處理效率高,效果好,不影響教學對高校內部事務不夠了解,費用高昂,涉法事務后續服務難以跟進且法律風險的事前防范能力較弱內部校內教師兼職固定薪酬底薪+辦案費用底薪+辦案補貼底薪+股權(部分民辦高校)教師兼職與聘用律師相結合固定薪資固定薪資+辦案提成1.對學校內部事務較為了解,勞動關系穩定,后續處理能夠跟進,費用低廉;2.專業化與熟練度并存,后續處理也能夠跟進1.專業化程度不高,業務水平不及外界律師;2.雙方以何方為主,決策上的主次存在著制度設計上的問;3.法律風險的事前防范能力較弱

如一覽表所示，國內高校的核心領導層由三部分組成，分別是代表決策權的校黨委會，代表執行權的校長及校辦，以及負責審議監督的學術委員會同教職工代表大會。法律顧問制度原先只對校長及校辦負責，如若進入決策層，則應給予其相等的地位，在行政上獨立開來，不受第三方影響。就這一點來看，國內絕大部分高校尚且不能真正實現，只停留在理論層面進行設計。

以浙江省為例，其所探究的高校總法律顧問制度的建設，在實施階段的限制因素分別是：資金、行政以及人才資源和職能分配，其中，行政是問題的關鍵所在。高校法律顧問制度的使命在于推進高校法治形態建設，預防控制法律風險，并解決校內的突發事件。突發性事件及訴訟難以預控，減少高校法律風險從根本上應從校方的行政決策入手，即要求法律顧問必須能夠對校方的日常管理政策進行審核。這實際上是變更了國內高校法律顧問制度機制的角色，要求實現由“事后補救”到“事前避免”的轉變。這也意味著高校法律顧問制度完善的基礎是賦予法律顧問制度以事權審查資格和參與權。

二、探索：各大領域法律顧問制度對高校法律顧問制度的啟示

高校本身是事業單位，縱向層面的管理上類似于行政單位，橫向層面的對外社會生活上又類似于企業經營，因此政府和企業的法律顧問制度值得我們去歸納與借鑒；此外，高校還有其本身的特點——其主體中有很大一部分是學生和老師，因此還要充分考慮這方面的因素，對一些國外做得比較好的高校法律顧問制度進行研究。

(一)政府法律顧問制度

1.成功經驗的借鑒

(1)法律顧問的運行模式。

比較項目運行模式人員組成典型代表政府法律顧問專職化模式政府法制機構人員(專職法律顧問)+律師(專業人員)黑龍江①、廣東②、湖北半市場化模式由司法行政機關人員招聘國際、國內知名法律專家、執業律師兼職法律顧問甘肅、湖南③、吉林完全市場化模式直接聘請律師兼職法律顧問陜西、山東高校法律顧問專職化模式設立專門法律顧問機構(如法律顧問室),聘請專業法律人士擔任顧問并由黨委主要領導擔任專門機構負責人北京大學、武漢大學半市場化模式隸屬校長辦公室,校內教師或校外法律人士兼任顧問華東師范大學完全市場化模式沒有固定機構,由校內教師或校外法律人士兼任顧問,法律顧問不入編制廣東金融學院

從比較中可知，政府法律顧問運行模式的設置均是建立在專門機構的基礎上，可見法律顧問的專門化是應對法律風險、實現最大效益的要求。與政府法律顧問制度相比，高校在法律顧問模式專門化上還亟待改進，尤其是高校法律顧問究竟該由誰管理、對誰負責？殊值討論。

(2)法律顧問的聘用。

比較項目人員產生編制類型聘用方式典型代表政府法律顧問推薦產生、政府聘用專職、兼職合同制浙江④協商推薦、自主選擇專職、兼職合同制湖南⑤公開招聘專職、兼職合同制廣州高校法律顧問校外專業律師+校內教師校外專職校內兼職合同制浙江大學、中山大學聘用校外專業律師專職專職合同制廣東外語外貿大學聘用校內教師兼職兼職合同制廣東金融學院

從比較中可知，政府法律顧問的聘用有一整套統一規范的程序，且有相應機關配合實施。與此相比，高校法律顧問的聘用隨意性較大，由于高校法律顧問大多數由各高校自主選擇，缺乏其他配套機制和相應規范明細的聘用標準，加之法律顧問僅僅局限于高校教師及律師群體導致的法律顧問來源單一性，往往造成了高校法律顧問素質普遍不高的現象。

(3)法律顧問的職能。

比較項目運行機制成效典型代表政府法律顧問事前法律風險防范+事中法律風險控制+事后法律糾紛救濟在切實維護公共利益的同時提高了政府公信力廣東、湖南高校法律顧問主要集中在事后法律糾紛救濟給高校帶來了一系列不必要的訴訟和經濟損失廣東財經大學廣東金融學院

盡管各地政府法律顧問的職能范圍不盡統一，但我們可以看到，事前和事中的風險審查在各地政府法律顧問職能中均是不可或缺的一環。與此相比，現今大部分高校法律顧問的職能大多體現在事后補救層面，即代理參與調解、仲裁和訴訟上，事前審查工作不夠全面和深入，重大事項上缺乏必要的參與度，而這往往也是造就高校面臨潛在的法律風險較大、法律糾紛頻發的問題所在。

2.存在問題及其反思

目前政府法律顧問的聘用主要有專職和兼職兩種：由于專職的法律顧問歸入政府編制，法律顧問某種程度上隸屬于政府，難以像社會律師獨立于政府意志之外⑥，受到政府不當干預程度較大，未能很好發揮其事前審查以及及時糾正政府違法行為的職能。至于兼職法律顧問，其大多數采用的是協商推薦與自主選擇相結合機制，由于未能引入必要的競爭機制，法律顧問往往是利用政府這個平臺來擴展人脈和業務，某種程度上成為了政府的附議者。

這個問題在高校法律顧問制度實施中也同樣存在：由于高校法律顧問制度在總體規劃和設計上不夠明確，導致當前高校法律機構往往掛靠在行政機構名下，受到行政權力不當干預程度較大，缺乏獨立性。

(二)企業總法律顧問制度

1.成功經驗的借鑒

(1)法律顧問制度的運行模式。

比較項目不同主體機構設置顧問配置企業總法律顧問制度央企、大中型國有及國有控股企業專門的法律顧問機構配備企業總法律顧問大型民營、外資企業倡導設置法律顧問機構配備企業法律顧問其他中小型企業根據實際需要自主決定是否設置法律顧問機構高校法律顧問制度985、211重點院校設立專門法律顧問機構聘請專業法律顧問本科院校設立專門法律顧問機構或隸屬校長辦公室校內教師或校外法律人士兼任顧問專科院校沒有固定機構校內教師或校外法律人士兼任顧問,法律顧問不入編制

企業總法律顧問制度“因地制宜”的設置方式，符合企業發展的實際需要，實現了法律顧問資源的合理配置。高校法律顧問制度的建設同樣可以借鑒企業總法律顧問度“因地制宜”的經驗，依各校的實際情況，分層次來設置法律顧問，法律顧問制度較完善的院校可進行高校總法律顧問的試點及推行。

(2)法律顧問的職能。

比較項目主要職能具體內容企業總法律顧問事后補救處理糾紛、進行訴訟參與企業依法管理審查規章制度、重要決策、經濟合同等具體事務經營決策對經營決策中涉及的法律問題提出意見高校法律顧問事后補救調解糾紛、代理訴訟

企業總法律顧問的職能明確，且能事前有效防范企業法律風險。在高校法律顧問制度中，也需要重視糾紛的事前審查、事中控制、事后補救，以此減少和防范法律糾紛。根據企業總法律顧問制度的經驗，高校法律顧問制度建設中應明確法律顧問的權利義務與責任，給予法律顧問事前審查資格及參與權，讓其廣泛參與到學校的法律事務中來，以促使其更全面有效地處理高校法律事務。

2.存在問題及其反思

目前企業法律顧問的受重視程度不夠、待遇較低，特別是在國有大中型企業員工的收入水平明顯比社會律師要低得多，而企業法律顧問的收入與一般員工并無差別，又加之缺乏績效考核及相應的激勵機制，往往是導致企業法律顧問跳槽或轉行的主要原因。

類比到高校法律顧問，據調查，法律顧問的人員組成中有不小的比例系本校教師，其出于義務而參與法律顧問工作，基本無特殊待遇，甚至連代理高校訴訟的辦案經費都無法得到保障，難免導致情緒低落，直接影響其工作質量和工作積極性。

(三)國外高校法律顧問制度(以美國為例)

1.成功經驗的借鑒

(1)法律顧問的運行模式。

比較項目運行模式獨立性對比美國高校法律顧問基本上相當于以一個小型的法律公司的模式來組建法律顧問團隊其提出的咨詢意見,不受學校或部門領導意見的干預國內高校比較項目采用專職化、半市場化或者完全市場化模式由于國內高校具有較強的行政化色彩,因此相關重要決策基本上還是由領導拍板決定,法律顧問起到的作用微乎其微

首先，從運行模式上看，美國高校對法律顧問工作人員的要求非常高，要求具有專業的法律資格證書和豐富的法律實務經驗。而國內高校在法律顧問設置方面的投入過于少甚至不予重視，再加上在人員聘用機制上存在著素質參差不齊以及責任落實不明確等問題，設置的法律顧問往往無法發揮類似美國高校法律顧問的專業性。

其次，從獨立性上看，美國高校法律顧問所提出的咨詢意見不受學校或部門領導意見的干預。而國內高校由于濃厚的行政色彩，加上法律顧問機構設置歸屬的不明晰，導致法律顧問的相關意見與建議對于學校領導的決策沒有實際上的影響，甚至該意見與建議都到達不了學校決策層，最終導致學校絕大部分的重大決策還是只由相關領導拍板決定。

(2)法律顧問的職能。

比較項目運行機制成效美國高校法律顧問除了對學校以及學校各部門涉及的法律事務負責之外,還對師生提供法律服務,并且還有眾多分類詳細的職能最大程度發揮了法律顧問制度的效用國內高校法律顧問主要集中在事后法律糾紛救濟給高校帶來了一系列不必要的訴訟和經濟損失

除了對學校重大事項進行事前審查以及事后的訴訟補救外，美國高校的法律顧問的主要職能體現在具體條文規定的前提下，將其工作與職責范圍細化到學校及師生生活的方方面面。而國內高校法律顧問基本上沒有太多固定職責，當學校遇到事情需要法律顧問的時候才會找上法律顧問，因此甚至連學校的學生都不知道學校有相關法律顧問制度的存在。

2.存在問題及其反思

盡管美國的高校法律顧問已相當完善，但我們也應該清楚地認識到，其能取得今天的成績與美國濃厚的法律法治觀念以及其長期的試錯與完善的過程是密切相關的。而且，如此完善的法律顧問制度對于學校本身體制自由度以及維持該制度運行的成本的要求是非常高的，因此在以美國的法律顧問制度為我們模板和目標的同時，也應該結合我們當前的基本國情，認清楚現狀并制定相關的完善計劃，才能最終建立適合我們國家我們高校特色的完善的法律顧問制度。

三、重構：中國法律顧問制度的突圍

結合上述政府、企業、國外高校法律顧問制度的成功經驗及不足，經過反復的論證與研究，筆者重構了一套行之有效的高校法律顧問運行模式，主要體現在以下六個方面：

(一)機構設置：按照985、211/普通本科/專科三個層次來設立專門的法律顧問機構，讓其對代表決策權的校黨委會、學術委員會和教職工大會負責，而不是對代表行政權的校長辦公室負責。

(二)聘用方式：a.采取聘用校內教師與校外專業法律人士相結合模式或招聘“雙師型”人才(律師+教師)；b.聘用方式采用合同制，并寫明相關權利義務和法律責任。

(三)職能：適度賦予法律顧問對學校重大行政行為、重大事項的事前審查資格和參與權，從而推動建設高校總法律顧問制度。

(四)待遇：有固定底薪。若代理學校案件，由學校參照社會同類事務收費標準，結合委托事項情況與法律顧問協商確定。但為學校及領導決策辦理相關法律事務和提供法律意見的不再額外支付報酬。此外，設置明確的運行績效考核方式來“浮動式”地獎懲法律顧問。

(五)專業技能：對法律顧問進行定期培訓或為其提供對外學習交流機會，尤其在金融債權債務、合同糾紛等經濟類法律糾紛方面加強工作研究和探索，以適應不穩定的外部經濟環境和及時應對潛在的經濟法律風險。

(六)相關制度規范：a.進一步明細高校章程中對法律顧問權責的規定，及時將有價值的工作經驗上升為規章制度；b.有關法律顧問制度的相關政策制度定時公開，不得有損高校師生知情權；c.制定明確的高校法律顧問獎懲、責任追究及后備人才制度。

[ 注 釋 ]

①<黑龍江省人民政府法律顧問管理辦法>第2條.

②<廣東省政府法律顧問工作規定>(意見稿)第4條、第7條、第8條、第11條.

③<湖南省法律顧問團工作規則>第3條、第4條.

④<浙江省人民政府法律顧問規則>第4條.

⑤<湖南省法律顧問團工作規則>第4條.

⑥我國<律師法>規定：“國家機關的現職工作人員不得兼任執業律師”.

[1]俞鋒，祝敏.社會轉型關鍵期高校總法律顧問制度的合理構建——基于浙江高校的區域本土化[J].生產力研究，2012(12).

[2]周雁武.我國國有企業總法律顧問制度探析[J].社會科學家，2005(7).

[3]蔣園園.美國高校總法律顧問辦公室的經驗及其對我國的啟示[J].現代教育科學，2012(9).

*2016年大學生創新國家級項目階段性成果(項目編號：201511540002)，并于2016年11月12日榮獲第一屆“法源杯”全國財經高校法律職業技能大賽一等獎。

D

A

2095-4379-(2017)06-0034-04

游倬銳(1995-)，男，漢族，廣東汕頭人，廣東金融學院，法學(知識產權)專業學生；徐桐桐(1995-)，女，漢族，廣東汕頭人，廣東金融學院，法學專業學生。