破產審判與“僵尸企業”處置的實踐探索與思考
——以衢州法院加大“僵尸企業”司法處置力度助推供給側改革為觀察點

魏新璋

破產審判與“僵尸企業”處置的實踐探索與思考
——以衢州法院加大“僵尸企業”司法處置力度助推供給側改革為觀察點

魏新璋*

“僵尸企業”處置是化解產能過剩的牛鼻子，破產審判則是“僵尸企業”處置的主戰場和法治路徑的最優選擇。本文從以衢州法院加大僵尸企業司法處置力度助推供給側改革為觀察點，回顧總結了近年來衢州法院運用破產審判處置“僵尸企業”中形成的府院聯動、執破銜接、司法網拍、破產簡易審、政府托底保值等工作成效和特色，分析在供給側改革背景下“僵尸企業”處置工作面臨的 “三多與三少”“三個更加”“三個有待進一步”等問題和困境，就下一步強化“僵尸企業”司法處置工作提出了轉變理念、深入調研、自身供給側改革、健全工作機制、加強府院聯動等建議。

僵尸企業 破產審判 供給側改革

引 言

“僵尸企業”主要是指那些處于停產或半停產、連年虧損、資不抵債、靠政府補貼和銀行續貸而存續的企業。①趙曉輝、許晟：《“僵尸企業”已有明確定義》，新華網2月25日。僵尸企業，不是有活力的企業，是無效率而未出清的企業。僵尸企業是過剩產能問題最嚴重、最集中的體現。而產能過剩又是中國現在“最大的結構問題”。“僵尸企業”的存在給整體經濟發展帶來了嚴重危害：首先，占有和耗費大量資金、土地、信用等經濟資源，但生產效率低下，不僅自身難以為繼，還擠壓了新經濟、新業態的發展空間。其次，加劇全行業產品價格回落，企業利潤下降，甚至推動局部不景氣向全行業蔓延，最終產生“劣幣驅逐良幣”的現象。第三，“僵尸企業”空轉嚴重，耗費資源，透支信譽，即使勉強維持生產，結果是缺乏有效供給能力，導致一些行業和產業產能嚴重過剩，使大量“需求外溢”，消費能力嚴重外流，給經濟持續健康發展埋下巨大隱患。

黨的十八屆五中全會提出“創新、協調、綠色、開放、共享”的五大發展理念，強調要更加注重運用市場機制、經濟手段、法治辦法化解產能過剩，加大政策引導力度，完善企業退出機制。②《中國共產黨第十八屆中央委員會第五次全體會議公報》。中央經濟工作會議部署了供給側結構性改革，明確了“三去一降一補”五大任務，③2015年12月中央經濟工作會議，提出了“三去一降一補”五大任務，即去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板。強調要把積極穩妥處置“僵尸企業”作為化解產能過剩的牛鼻子，司法部門要依法為實施市場化破產程序創造條件。④《2015年中央經濟工作會議公報》。中央的要求指明了我國經濟供給側結構性改革的方向、路徑和方法，破產審判必然地成為“僵尸企業”處置的主戰場，破產審判是處置“僵尸企業”法治路徑的最優選擇。

一、運用破產審判處置“僵尸企業”的衢州實踐

2016年2月25日，最高法院在杭州召開了全國部分法院“僵尸企業”處置工作座談會，會議要求全國法院迅速行動，積極開展“僵尸企業”處置的前期籌備工作。而早在此前近一年的2015年4月30日，衢州中院和衢州市政府召開府院聯席會議，專題研究部署全市“僵尸企業”司法處置問題。⑤2015年4月30日，衢州中院院長與衢州市市長共同主持召開府院聯席會議。市委副書記、市長，市委常委、常務副市長，分管工業的副市長出席會議，全市39個政府部門負責人、各基層法院院長參加會議。

（一）破產審判提速發力

1．基本情況。

2015年～2016年11月，衢州兩級法院在不到兩年的時間里共受理破產案件124件，此數字超過了2008年至2014年7年間受理案件的總和，至2016年11月，共審結75件（見圖1）。

圖1：衢州法院近5年破產案件收結案數

所審結的75件案件，按照“市區一體、府院聯動、審執兼顧、執破銜接”的工作思路，通過簡易審⑥破產案件簡易審，并非一種單獨的企業破產案件簡易程序，而是強調在法律框架內，簡化程序，減輕債權人和其他利害關系人的經濟負擔，降低司法成本。、創新資產處置模式、強化管理人作用等方式，處置債務總額55.53億元，化解銀行不良資產17.61億元，盤活工業土地2127.75畝，工業廠房62.79萬平方米。通過盤活工業土地和廠房、激活市場要素、倒逼企業轉型升級、引入新投資人，從而實現騰籠換鳥、彰顯優勝劣汰市場規則等方面的顯著效果。如浙江誠誠化工有限公司破產清算案件，衢州中院運用“執破銜接⑦執破銜接，是指執行程序與破產程序的銜接。+簡易審”的模式，先通過執破銜接破解申請人缺位問題，通過指導管理人在兩個月內完成公司接管、債權申報及審查、合同清理、財產調查、審計及委托評估等工作，同時對接園區招商引資工作，提前遴選投資人，從7月30日裁定受理到10月9日通過破產財產變價方案和分配方案，再到11月30日資產成功處置，用時僅4個月。目前原破產企業浙江誠誠化工公司原址，行業龍頭企業廣東省深圳市森日有機硅公司，在通過破產程序競拍收購后投資盤活的30畝用地上，年產2萬噸液體硅橡膠、年銷售收入近5億元的項目已施工完畢即將投產。再如，2014年4月，江山市金山虎電工器材有限公司及其兩家關聯公司因資金鏈斷裂申請破產，負債總額達4.2億多元，其中金融債權3.77億元，共涉及全市12家銀行。為其提供直接擔保的企業有7家，涉外圍擔保的企業達40多家，其中不乏本地龍頭企業。江山法院針對政府擔心該企業破產可能引發“多米諾骨牌效應”，牽連其他企業破產、引發區域金融風險等問題，主動研判，及時裁定對三家關聯公司按照實質合并原則進行清算，并在第一次債權人會議上提交并通過了破產財產變價方案。同時，提前開展財產申報、資產評估、招商引資等工作，為及時拍賣、引進戰略投資者、職工安置、恢復生產騰出了時間，大大縮短了破產工作進程。當年8月13日，破產資產順利拍賣成交。投資者注冊了浙江金山虎電工科技有限公司，9月份新公司注入資金1億多元，新上兩套生產設備，原有80余名職工90%以上回到新企業就業，原有的商業渠道也得以保留。2015年新公司產能達1.2萬噸，實現銷售產值超5億元，2016年公司預計產能可達1.4萬噸，銷售產值有望超7億元。既有效割斷了擔保鏈，未牽連到其他擔保企業，也維護了正常的金融秩序，真正實現了騰籠換鳥。

2．達致市場出清。

已經審結的75件破產案件中，涉及工業企業58家，農業企業1家，商貿開發企業13家，房地產企業3家（見圖2），分別是浙江長河房地產有限公司、衢州市中山房地產開發有限公司（系列案）、浙江金沐實業投資有限公司。衢江法院審結的衢江石油公司破產案件，共有關聯企業8家，涉及石油、房地產、商貿、服裝等行業。衢州地區工業企業的破產成因大致有三種情況：一是“資金鏈”“擔保鏈”斷裂；二是企業過度擴張、盲目投資非主業；三是深陷民間借貸泥潭。破產的商貿開發企業多為破產工業企業的關聯公司或平臺公司。而房地產企業破產的主要成因是房地產市場波動和政策調整導致資金回籠困難，無法負擔巨額資金成本。

圖2：2015年～2016年11月破產企業行業分布情況

3．徹底融化債務雪球。

從已審結破產案件來看，破產企業所負債務主要為銀行貸款，金融債權在破產企業債務中占據較高比例，在審的65件破產案件，債務總額56.13億元，其中金融債權為22.35億元，占比為39.82%。另外，融資難等問題導致中小企業深度介入民間借貸，破產企業債務中，民間借貸較為普遍。部分企業特別是關聯企業，存在著企業互保、聯保等情形，容易導致一家企業資金鏈斷裂后，多家企業陷入危機。破產企業所負債務除金融債權、民間借貸占多數外，還有工程款、欠繳的稅款、工人工資等。例如，浙江誠誠化工有限公司破產清算案，最終確認的債權數額為6944多萬元，其中金融借款2900多萬元，占42.5%，民間借貸2700多萬元，占39.6%（見圖3）。如果放任這些債務像雪球一樣越滾越大，不僅會給企業持續加重負擔，還會給接盤人帶來潛在的債務風險，甚至給社會造成不穩定因素。破產程序不僅具有“停息止付”⑧《中華人民共和國企業破產法》第46條第2款規定：“附利息的債權自破產申請受理時起停止計息”。的作用，避免雪球越滾越大，還可以一攬子解決全部債務問題，徹底化解債務糾紛，使新投資人卸掉包袱輕裝上陣。

圖3：浙江誠誠化工有限公司破產案件各類債權情況

（二）運用多種方式推進破產審判

1．盡量運用重整、和解程序。

人民法院開展破產案件審理，最終目的是要建立市場主體救治和退出機制。法院是“生病企業的醫院”，而不是單純的“生病企業的火葬場”，要以市場化為導向，堅持以救治為主，對于雖然喪失盈利能力和清償能力但仍具有運營價值的企業，可以通過重整、和解等手段，幫助企業改善經營、更新營業，實現企業更生和良性發展；對于那些繼續耗費社會資源、透支社會信用、缺乏運營價值的“僵尸企業”，才進行破產清算，促使它們盡快退出市場、釋放生產要素。2015年至2016年11月受理的124件破產案件，有39件適用重整程序。

2．主動引導執轉破⑨執轉破：是指執行案件移送破產審查工作，法律依據為《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法的解釋〉》第513～516條。。

囿于我國缺乏寬容失敗的社會共識，債務人恥于申請破產，債權人出于種種現實考慮也不主動申請破產。為破解申請人缺位難題，衢州法院轉變觀念，對確無履行債務清償能力的債務人，通過執行程序和破產程序的銜接，引導其進入破產程序。2015年至2016年11月，衢州法院受理的124件破產案件中有72件是在執行程序中通過向當事人充分釋明后，引導當事人申請進入破產程序，比例超過三分之二。衢州中院同期受理的19件破產案件有16件通過該機制由執行程序導入破產程序。既使執行案件中的一大批“老賴”摘掉了“老賴”的帽子，“恢復名譽”，同時使他們可以“不受限”地重新出發，經商辦企業，也解決了一大批久拖未結的執行難案。

二、破產審判與“僵尸企業”處置的七個方面

（一）破產是淘汰更是保護

“僵尸企業”的形成是我國經濟發展過程中長期積累的結構性、體制性、機制性矛盾的一種反映。其形成原因是多方面的，一是有的政府、銀行在“保”，政府出于保住經濟增量基數、維護社會穩定等考慮，不愿企業倒閉破產，不惜持續利用財政補貼和銀行支持等手段，維持企業存活，使企業負債如滾雪球，越積越大，最終導致企業成為“僵尸企業”。二是企業自身在“熬”，有些企業利用政府追求GDP、保社會穩定的心理，對地方政府進行道德綁架，有的希望能熬到下一任，有的希望熬到下一周期，還有的希望熬到對手先倒下去，不愿意主動退出市場。在衢州地區，“僵尸企業”主要存在于民營企業中，具有明顯的“蟄伏”特征，經濟繁榮時企業活躍，經濟下行壓力加大時少生產甚至不生產。三是“資金鏈”“擔保鏈”斷裂處理不及時而變成不死不活的企業，靠“吊瓶”生存、依賴“呼吸機”喘氣。四是將企業當作融資平臺，貸來款項不投入實業，而是另行投資房地產、資本市場等，為了持續獲得貸款，即便企業虧損也不停產。五是部分企業趁前幾年工業用地便宜跑馬圈地，靠土地抵押、轉讓賺錢，但企業并未實際生產，等等。

當然也有些企業主認為，破產是件“丟面子的事情”，或擔心破產后會“拔起蘿卜帶出泥”，被追究責任。有些大型企業有一種“大而不倒”的心理預期，認為企業規模大，等待政府來幫扶兜底。對銀行而言，不良貸款率是考核業績的主要指標，企業只要能歸還利息，不管是否在經營或前景如何，一般都予以續貸。銀行這種不愿讓不良貸款顯性化的觀念，使“僵尸企業”得以茍延殘喘。

上述種種情形，必然導致經濟缺乏競爭力、持續力，甚至有頃刻崩塌的危險。為了改變對破產認識不全面、不科學的問題，衢州法院通過開展座談、舉辦講座、召開新聞發布會等，在各類媒體上進行廣泛宣傳，普及宣傳破產法律知識。如召開破產審判新聞發布會，邀請人大代表、政協委員、企業家代表和媒體記者參加，提升社會公眾對破產制度價值和功能的認識；編印《企業破產實務指南》，將破產法律法規及典型案例等內容匯編成冊向社會各界發放，引導社會對企業破產保護文化的正確理解。衢江法院在審理一起涉500余名購房戶的房地產公司破產案件中，有效利用微信平臺發出“好聲音”、傳播“正能量”，通過建立債權人微信群，發布案件信息、情況說明及債權人會議決議等，通過充分的信息公開，消除了債權人的疑慮，使得債權人會議各項決議順利通過。

（二）法院是破產審判權力的執掌者，但絕不能孤軍奮戰

1．主動謀劃，同時要積極向政府建言。法院在審理破產案件的過程中，要堅持市場化導向，建立常態化市場主體救治機制和退出機制。1979年，我國開始探索建立中國特色社會主義市場經濟體制。這期間經歷了很多坎坷曲折。1993年，中央作出關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定，到現在已經經過了20多年，我國初步建立了社會主義市場經濟體制。實踐證明，過去那種僵硬的、強制性的、行政命令式的企業清理方式已經行不通了。但是強調市場這只“看不見的手”，不是說就忽略、弱化了政府的作用，黨的十八屆三中全會指出“大幅度減少政府對資源的直接配置……，加強和優化公共服務”⑩參見2013年11月12日中國共產黨第十八屆中央委員會第三次會議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》。，在企業破產案件審理中，應當推進落實政府的屬地責任和公共服務、社會管理職能，實現國務院和地方政府出臺與企業兼并重組相關的金融服務、稅收、土地管理、工商登記等領域政策在破產程序中的對接。

2015年初，衢州市政府將“企業破產重組盤活工作”確立為工業“五個一批”工作重點，?《2015年衢州市政府工作報告》提出工業“五個一批”的工作部署，即引導一批實力企業成為行業的整合者；鼓勵一批中小企業投入實力企業的懷抱；推進一批企業破產重組和搬盤；培育引進一批創新型企業；推動一批企業上市發展。衢州兩級法院結合衢州工作實際，運用法院自身職能，將破產審判工作作為服務黨委政府中心工作的結合點和著力點，把“僵尸企業”司法處置作為支持政府“企業破產重組盤活工作”的抓手，及時向市委、市政府提交《關于為我市經濟社會發展提供有力司法保障和有效司法服務若干意見的專題報告》和《關于推進“僵尸企業”司法處置、助推我市經濟轉型升級的報告》，要求衢州兩級法院推進企業市場化破產審判工作，以簡易審為抓手，充分發揮破產程序在推進企業兼并重整過程中有效資源配置的作用，運用企業破產重整程序和破產清算程序，最大限度地盤活破產清算企業的生產要素資源，提出推進企業資產重組的司法舉措，從加強宣傳形成共識、完善涉困企業甄別和評估機制、打好企業破產重組政策組合拳、強化體制機制保障、完善破產企業稅費優惠政策、加大中介機構的培育力度、關注破產審判力量配置等七個方面提出具體的意見建議。日常工作中，衢州中院不定期向市政府領導報送《企業破產重組盤活工作專報》，通報衢州兩級法院破產審判進展情況和需要政府協調解決的問題。

2．搭建平臺，保證法院與政府職能部門的順暢溝通。2015年4月30日第一次府院聯席會議后，衢州市政府專門成立了由分管工業的副市長任組長的破產重組盤活工作協調小組，針對重點片區重點企業，構建“一對一包干”機制，以“盤一個、成一個、活一個”為目標要求，成立八個工作組，由一位部門（國土局、財政地稅局、市人行、市經信委）分管領導以及兩個市區的常務副區長任組長，協助法院做好“僵尸企業”司法處置工作，做好社會維穩工作，妥善處理企業遺留問題。同時在市區兩級法院與各片區、八個工作組之間建立起一套定期溝通協調與信息共享機制。協調小組每月定期召開工作例會，就企業破產重組盤活工作進展情況及存在的困難、問題進行定期溝通交流。

（三）“執行不能”就應導入破產

雖然我國企業破產法出臺已近十年，但破產案件數量遠遠低于立法者當初的預期，“僵尸企業”及其債權人出于種種考慮都不愿申請破產。“僵尸企業”本該入土為安，為何大行其道？最直接的原因是“僵尸企業”處置工作啟動難。為了破解這一癥結，衢州中院在多方聽取意見建議的基礎上，制定了《關于規范執行程序與破產程序銜接工作的操作指引（試行）》，明確執行案件移送啟動破產程序的具體流程和處置規則，為“僵尸企業”入土為安打通入口。執破銜接的運用，難點和關鍵點在于要以申請執行人或者被執行人同意轉入破產程序為前提。為了充分調動當事人同意啟動破產程序的積極性，衢州法院采取了釋明前置和釋明倒逼機制。對于一些明顯符合企業破產法規定破產情形的企業，在執行程序啟動時，向申請執行人釋明是否同意由執轉破。同時，向申請執行人明確不能啟動破產程序的執行順位，當事人不同意移送破產，執行法院就執行變價所得財產，在扣除執行費用及清償優先的債權后，依照《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法的解釋〉》第516條的規定對普通債權排除參與分配制度的適用，按采取執行措施的先后順序受償，以實現“倒逼”不能受償的債權人申請破產的目的。

2016年12月7日，最高人民法院召開全國法院執轉破工作視頻會議，部署執行案件移送破產審查有關工作，會議指出，執轉破工作是貫徹中央供給側結構性改革部署，推動建立和完善市場主體救治和退出機制的需要，下一步，衢州兩級法院將繼續深入推進執破銜接工作，為服務經濟社會發展作出新的更大貢獻。

（四）在保障當事人訴訟權利的前提下盡可能簡化程序提高審判效率

破產案件審理時間過長是債權人申請破產積極性不高的原因之一。為此，在不損害當事人訴訟權利、當事人、第三人合法權益和社會公共利益，不與法律法規相抵觸的前提下，“僵尸企業”處置工作應堅持能并則并、能簡則簡、能快則快原則。衢州中院于2015年出臺《關于破產案件簡易審操作規程》，從適用范圍、簡化審理程序、降低破產費用三方面對破產案件簡易審理作出了詳細規定。同時，根據破產企業性質，結合衢州市產業政策布局規劃的要求，采取差異化處置措施。對于企業規模小，不符合省、市有關產業政策，污染物排放、安全生產、能耗指標等不達標的企業，采取加速清算的模式，盡早、盡快地進行清算。例如浙江誠誠化工有限公司破產清算案，采用“執破銜接+簡易審”模式，從裁定受理至分配方案通過用時僅兩個月，有效縮短了破產案件審理時間。已審結的75件案件中，有18件運用簡易審在案件受理后兩個月左右即通過破產財產變價方案，約一半左右的案件在四到五個月時間內通過破產財產變價方案，為早日盤活資產掃清了法律障礙。

在執破銜接的破產案件中，充分利用執行程序已有工作成果，?例如，在執行程序中已經實施的評估、公告、拍賣等工作，在破產程序中予以確認，不另行重新啟動相關程序。有效縮短審理期限。對執行程序在破產案件受理前已實施完畢的執行行為，受理破產案件的法院依法予以確認。引導債權人會議作出對執行程序中依法形成且在破產財產變價時仍在有效期內的評估報告予以確認。對已經進入拍賣階段的執破銜接案件，采取拍賣和破產清算同步進行的方式。例如，江山法院審理的江山麥克摩爾高分子材料有限公司破產清算案，執行程序對企業資產進行了評估且已對外公告拍賣，如嚴格依照破產程序，財產變價方案須經債權人會議表決通過后才能實行。為了能充分利用執行程序的既有成果，減少重復評估、公告拍賣的費用和時間，采取了拍賣與破產程序同步進行，執行中財產拍賣成果導入破產程序，大大縮短審理期限。

對于一些關聯企業破產案件，進行大膽探索，采取合并破產清算或者重整的模式。例如江山法院審理的浙江萬商家居股份有限公司等八家關聯企業申請重整案，八家關聯企業實際控制人、人員、管理、資金、債務等方面存在混同，法院據此裁定進行合并重整，同時指定一個管理人，提高了破產重整效率，節約破產費用支出，有效保障各方當事人利益。

（五）善用司法網拍?司法網拍，即網絡司法拍賣，是指人民法院依法通過互聯網拍賣平臺，以網絡電子競價方式公開處置財產的行為。，使資產變現最大化

司法網拍是浙江法院的司法創新成果，就是在淘寶網上開設專門用于法院拍賣涉案財物的平臺，實行網上拍賣。網上拍賣具有零傭金、透明、高效、競價充分的特點，能夠實現拍賣價格最大化和拍賣成本最小化，最大限度地保護當事人合法權益，同時防止暗箱操作，確保公開公正。衢州法院充分利用司法網拍平臺，對機動車、產權明晰且已騰空或容易騰空的房地產等適宜司法網拍的債務人財產，積極引導債權人會議作出委托司法網拍的決議進行司法網拍。例如，浙江誠誠化工有限公司破產清算案歷時兩個月，資產處置采用司法網拍的方式，從拍品上網到網拍成交，兩次拍賣，除去公告時間，僅10天時間。企業資產以988萬元起拍，最終成交價1088萬元，溢價率達10.1%。

（六）運用政府托底保值破產資產

經濟下行背景下，破產企業資產流拍、無人接盤是一種常態。以往一些破產案件，在資產三次流拍后就以更低的價格進行變賣，債權受償率幾乎為零，如果閑置等待市場回暖，破產案件審結變得遙遙無期，而且資產閑置也是一種極大的浪費。為了使破產企業資產及時得到處置，衢州法院積極與政府溝通、協調，利用政府收儲手段，建立工業用地蓄水池機制。對于有處置難度的土地和房產，在三次流拍后由國資公司以不低于第三次拍賣的保留價收購，待有合適投資者出現時再行轉讓，從而有效避免新投資者土地增值稅負擔過重問題，也有利于加快金融機構不良資產處置和債權人情緒平撫。如2015年衢州中院經與衢州市綠色產業集聚區及各工作組充分對接，通過政府收儲的方式盤活了浙江格魯斯新材料有限公司、浙江神彩機械有限公司等破產企業存量資產。其中，浙江格魯斯新材料有限公司破產清算案，通過集聚區市場化收儲的方式成功變賣3萬多平方米土地使用權，3萬多平方米房產得以盤活，工人工資也得以支付。在國有資金適時介入下，目前衢州市區以成本價收儲土地16宗，共715.22畝。

（七）強化破產管理人作用

管理人是破產事務的具體執行者，管理人的業務水平高低直接決定著案件的質量和效率。要使破產審判和僵尸企業司法處置工作取得新成效，必須補齊管理人能力水平這一短板。為此，衢州法院高度重視破產管理人隊伍的培育管理，不定期組織資深法官給管理人授課，組織律師、注冊會計師參加破產相關培訓，如邀請最高人民法院破產審判專家為近200名管理人進行培訓。對一些“無產可破”的案件，為了調動管理人的工作積極性，衢州中院會同市經信委、市財政（地稅）局出臺《市級工業企業破產管理人專項資金管理和使用辦法（暫行）》，市財政從工業轉型升級專項資金中安排200萬元作為專項資金，用于補償“無產可破”情況下管理人的費用和報酬。同時，與市律師協會、市注冊會計師協會聯合制定《衢州市管理人報酬援助資金管理規程（試行）》，規定從管理人報酬較高的案件中提取一定比例金額，用于援助“無產可破”案件的管理人。

三、問題及其破解

（一）問題及困境

1．破產審判的“三多”和“三少”。

第一，進入重整程序多，重整成功少。已審結的75件破產案件中，大部分以破產清算終結，有的因重整不成功，最后轉入破產清算程序結案。重整成功率低的主要原因是，有的破產企業產能落后、難以吸引有效投資，如江山國際大酒店有限公司破產案件，由于戰略投資人缺位至今無法通過重整計劃；有的破產企業信用度差，再融資及業務拓展困難；有的銀行作為抵押債權人，因重整期限長，不確定因素多，不愿意啟動重整程序。如衢州華玲面粉有限公司破產清算案，重整方案經債權人會議表決通過，但最后與銀行協商貸款轉貸事宜未能達成一致意見，致使重整方案無法實施，最后轉入破產清算程序。第二，財產抵押給銀行的多，可供普通債權分配的少。除房地產企業外，破產案件中的其他企業資產均大部分抵押給銀行。如衢州中院受理的19件破產案件，有17家破產企業都將廠房、土地等主要資產抵押給銀行，金融債權占債權總額80%左右。可供普通債權分配的資產主要是抵押物的余值、無證房產及機器設備等少量資產，甚至有些破產案件中的債務人財產全部設定了抵押，導致破產財產變價后的金額尚不足以清償銀行貸款本金，其他債權人無財產可供分配。第三，廠房出租給他人的多，自主生產經營的少。企業停產后，為了維持生計或者是迫于債權人的討債壓力，企業主將閑置的廠房租賃給他人或者租賃給債權人用于抵債，有的甚至簽訂了20年租賃期，囿于“買賣不破租賃”的實體法規定，租賃方往往以全額返還租金、賠償損失為籌碼拒不搬遷，給企業資產處置增加了難度。

2．案多人少的矛盾更加突出。

據統計，2007年我國企業破產法實施，但2008年至2010年三年間全國法院受理破產案件3500件，2011年、2012年分別為2500、2100件，2013年降到了1998件，而同期工商行政機關處理的企業吊銷、注銷數量每年在70至80萬件，這組數據充分說明有相當一批經營不善且已符合破產條件的企業，沒有依法適用破產程序退出市場。

隨著供給側結構性改革和“僵尸企業”處置工作的不斷推進，隨之而來法院受理破產案件數量猛增。2016年1至11月，衢州兩級法院共受理破產案件79件，預計全年收案比上年至少增長80%。按照《浙江省人民政府關于加快供給側結構性改革的意見》要求，力爭三年內基本解決資不抵債企業問題和高杠桿企業問題。按照2016年衢州市政府工作報告中提出的開展“雙百”僵尸企業處置工作，力爭全市三年盤活200家“僵尸企業”，其中今年盤活80家，盤活土地4000畝，推進50家工業企業進入法院破產審理程序。從省市兩級政府提出的要求來看，破產案件在近期還將會大幅增加。同時，破產涉及問題多，耗費司法資源較大，一個破產案件可能還會衍生不少其他訴訟案件，使法院案多人少矛盾更加突出。

3．“僵尸企業”資產處置更加困難。

“僵尸企業”資產能否及時處置，能否賣出高價，能否引進優質投資，是決定整個處置工作優劣的重要環節。當前經濟形勢低迷，“僵尸企業”資產的市場價值空間被進一步壓縮，有實力的戰略投資人進入也更加謹慎。處置“僵尸企業”工作在全國鋪開后，投資者的選擇余地更大，在供過于求的狀態下，“僵尸企業”資產處置將變得更難，新投資人引進將更難。有的破產案件經多次拍賣而流拍，嚴重影響了破產案件的審理進程。例如，天杭人造板有限公司破產清算案，該案于2015年8月立案，財產變價及分配方案在2015年12月的債權人會議上就已經通過，但公司資產經過三次拍賣，均因無人報名而流拍。

4．信訪維穩和利益平衡更加棘手。

破產案件中各方利益交集，且追求的利益目標各異，極易引發職工、購房戶等的信訪、上訪，尤其是群體性的信訪、鬧訪。例如，衢州威盛精密電子科技有限公司破產案件，因拖欠員工500萬元工資及社保費用，職工情緒激烈，頻繁信訪，甚至上街攔截過往車輛。在審理過程中，必須掌握每個涉案當事人的訴求及思想動態，有針對性地做好耐心細致的疏導說服工作，使其理性參與破產程序。

5．執破程序的銜接有待進一步理順。

2015年至2016年11月，衢州全市法院執行程序終結案件6194件，其中被執行人為企業的執行程序終結案件876件，但只有65件通過執破銜接進入破產程序，僅占7.42%。雖然企業無財產可供執行不能等同于企業達到了破產受理的條件，但是這些程序終結案件轉入破產程序的空間還可以進一步挖掘。2016年最高人民法院工作報告中指出，要向執行難全面宣戰，深化執行體制改革，加強信用懲戒，用兩到三年時間，基本解決執行難問題。在解決執行難問題過程中，可以利用執破銜接程序，把“僵尸企業”轉入破產清算程序。執行工作中發現多人對同一被執行人申請執行的，要設法對接破產程序。在審理階段發現被執行人支付不能的案件，及時向當事人釋明，引導當事人申請破產，實現早發現早處置。

6．政府協調機制有待進一步加強。

法院審理破產案件，涉及土地規劃、房產過戶、稅費減免、工商注銷登記、信用修復、職工安置等問題，需要國土、住建、規劃、財稅等相關部門的配合。從目前情況看，雖然衢州市政府與衢州中院就“僵尸企業”司法處理搭建了工作平臺，建立完善了工作協調機制，出臺了一系列有效政策措施，但相關機制的落實有待進一步加強。如破產企業財產處置、重整需要引進投資人，法院不具備招商能力，需要政府招商職能部門有力推動。再如，大宗廠房土地分割處置，一些部門以無具體規定為由對此不予配合。稅務部門對破產企業在重整、清算期間房產稅、土地使用稅照常征收，增加了破產企業負擔，影響了重整和清算的效果。

7．管理人工作績效有待進一步提高。

破產案件增多后，管理人工作量也隨之增大，難以滿足日益增長的案件需求。破產案件審理周期長，管理人報酬、費用支出報銷一般都在結案前予以結算，長期的投入不能及時回報影響了管理人辦理破產案件的積極性。近期受理的破產案件在指定管理人時，僅有三四家律師事務所或會計師事務所參加競爭，與之前的報名人數相比明顯下降。同時，許多應由管理人自主決定的事項，如債權確認、戰略投資人引進與談判等事項仍需法院投入大量的精力，管理人的工作能力及工作自主性有待提高。

（二）關于強化“僵尸企業”司法處置工作的幾點建議

人民法院既要有效運用破產清算方式淘汰劣質企業和落后產能，又要充分利用破產重整手段，促進具有經營價值和發展前景的企業開展兼并重組，以實現規模經濟效益，還要通過公正高效的破產審判工作，解決“僵尸企業”長期以來累積的各類深層次矛盾，維護公平有序的市場秩序和優勝劣汰的競爭機制。當前，破產法的實施受到中央高度重視，并已經上升為國家戰略，成為重大國際合作議題。必須充分認識運用破產審判處置僵尸企業工作的重要性和緊迫性，搶抓時間窗口和戰略機遇，加快速度、加緊進度，加大僵尸企業司法處置工作力度。

1．轉變理念，深刻認識破產審判對處置“僵尸企業”的重要意義。破產制度作為企業退出市場的法治化通道，是完善社會主義市場經濟體制的基礎性內容，是推進供給側結構性改革的重要制度保障，也是中美元首杭州會晤中方成果清單?《中美元首杭州會晤中方成果清單》明確指出：“中美雙方認識到建立和完善公正的破產制度和機制的重要性。中方高度重視運用兼并重組和破產重整、破產和解、破產清算制度和機制依法解決產能過剩問題。在解決產能過剩問題過程中，中方將通過繼續建立專門的破產審判庭、不斷完善破產管理人制度以及運用信息化手段等方式推進破產法的實施。中美雙方承諾最早從2016年開始，以論壇或互訪等方式定期和不定期地就雙方各自破產法的實施進行溝通和交流。”的重要內容。去年的中央經濟工作會議重點部署了供給側結構性改革，并提出“三去一降一補”五大關鍵任務。中央提出的供給側結構性改革，就是要從生產端入手，有效化解產能過剩，促進產業優化重組，降低企業成本，提高供給結構對需求變化的適應性和靈活性。在供給側結構性改革過程中，處置“僵尸企業”是其中一項重要的“啃硬骨頭”任務，是貫徹五大發展理念的重要抓手，是實現經濟轉型升級的必由之路。當前，我國經濟正處于經濟發展速度由高速轉向中高速、對生產的要求由低端向高端發展的轉型時期。原有的粗放型、要素投入型的發展、經營模式已經不能適應形勢發展需要，“僵尸企業”占有、耗費社會資源，生產效率低下，如果任其發展，將從整體上拉低我國市場主體的競爭力，為經濟持續健康發展埋下巨大隱患。因此，從改革供給側的角度，站在更高起點上推動經濟發展，就要從市場主體救治和出清方面進行考慮，淘汰落后產能，抑制過剩產能，提高企業供給對需求變化的適應性。中央要求在處置“僵尸企業”、化解產能過剩過程中，更加注重運用市場機制、經濟手段、法治辦法。破產審判正契合了這一要求，可以很好地發揮對過剩產能的市場化、法治化處置功能。

2．做好深入細致的調查研究工作，以“五大發展理念”分類處置“僵尸企業”。法院、政府職能部門、債權人特別是金融機構、金融部門等要扎實做好調研摸底工作，堅持問題導向、需求導向、效果導向，做到底數清、情況明，確保“僵尸企業”處置計劃穩妥、措施精準、推進穩健。法院要在現有的信息化建設基礎上，與政府對接，建立專門的企業狀況信息平臺，實現最廣泛的信息共享，為調研摸底工作提供平臺和載體。“僵尸企業”進入破產程序后，法院要按照中央“盡可能多兼并重組、少破產清算”的要求，樹立把人民法院當作“生病企業的醫院”這一指導思想，避免把法院辦成單純的“生病企業的火葬場”，要以市場化為導向，堅持以救治為主，確實不能救治的企業才進行破產清算。對“僵尸企業”以“五大發展理念”進行分類評估、分別處置，優則保，廢則棄。要貫徹創新理念，把創新擺在發展全局的核心位置。對于暫時陷入經營困境，具有創新能力、核心技術和市場前景的企業，通過重整程序進行拯救。與清算程序相比，重整程序雖然時間長，成本高，但一旦重整成功，可使企業涅槃重生。貫徹綠色發展理念，把生態建設作為底線。對于企業規模小、技術水平低，不符合省、市有關產業政策，污染物排放、安全生產、能耗指標等不達標的企業，采取加速清算模式，促成要素盤活。

3．加強和完善法院自身供給側改革，提高破產審判質效。隨著“僵尸企業”處置工作的深入推進，如何提高破產審判質量和效率，關鍵在法院內部也要實行司法供給側改革。在破產審判資源配置方面，應選定一批精通法律業務、政治素質高、審判經驗豐富、協調能力強的優秀法官充實到破產審判一線，造就一支專業化的破產審判隊伍。在內部機構協調方面，要打破庭室壁壘，實行扁平化管理，實現執行程序與破產程序的有效銜接。要健全完善績效考核體系，制定破產案件的績效考評辦法，對破產案件的辦案質量、破產程序執行情況等，分別規定相應的考評標準，對法官審理破產案件的工作量進行科學合理的評價。破產案件所需處理的事項較多，審理周期普遍較長，一般都不設置審理期限，但完全放棄審限限制，可能會導致人為因素而拖延審理周期，所以應當根據案件不同類型合理確定審理計劃，縮短審理期限，提高審判效率。

同時，要自覺接受社會各界對法院破產審判工作的監督，確保廉潔司法。要加強對破產管理人隊伍的指導和管理，提升隊伍素質。一方面，要強化破產管理人隊伍人才的集聚，現在的破產管理人主要是律師事務所，今后法院要盡量引導中介機構、吸收熟悉企業管理、科學技術等方面的專門人才擔任破產管理人，確保對企業破產、重整、清算作出準確、高效評估。另一方面，要探索破產管理人分級管理。破產案件之間的差異很大，案件標的額大小不一，多則幾十億，少的只有幾千萬；上市公司類、金融機構類企業的破產審理專業性、技術性強，事務繁重，而小微企業的破產審理則相對簡單。因此，從破產案件審理的實踐來看，對管理人實行分級管理非常必要。不同類型的破產案件管理人，從不同級別資質的管理人中指定，既有利于保證破產案件審理質量、提高效率及程序順利推進，也有利于管理人隊伍的發展壯大與整體素質的提高。

4．勇于改革創新，不斷健全工作機制。一要完善執破銜接機制。根據《最高人民法院關于民事訴訟法司法解釋》第513條的規定，執行過程中，只要征得執行案件一方當事人同意即可啟動破產程序。要充分運用這條規定，如果債務人確實沒能力清償法院生效裁判所確定的債務，法院要引導執行案件當事人提出破產申請。二要健全簡易審理機制。在不損害當事人合法權益，不損害第三人、社會公共利益，不與法律法規相抵觸的前提下，“僵尸企業”處置工作要堅持能并則并、能簡則簡、能快則快的原則。三要重視引導申請人主體的多元化。目前破產申請人主要是債權人，并且多數是金融機構，要加大工作力度，探索社保、稅務、電力等部門作為“僵尸企業”破產申請人。四要加大破產審理的公開透明度。要加大債務人信息公開力度，既要提升公開的及時性，也要擴大公開范圍，既要向全省公開，也要向全國公開，可以探索與阿里巴巴、淘寶等對接，晾曬債務人信息，吸引更多投資人。

5．加強府院聯動，打好法律政策組合拳。用足用好國家和省委促進企業重組盤活的系列政策，將破產重組盤活工作與市招商政策、企業閑置工業用地處置政策、項目決策咨詢服務機制、金融機構考核評價指標等無縫對接，形成政策合力。鼓勵一批中小企業通過兼并重組投入實力企業懷抱。通過對金融機構考核的調整，引導其以破產程序化解不良資產，通過低效用地政策倒逼一批低效、閑置企業退出市場，強化產業集群，盤活存量資產，推動經濟轉型可持續發展。

6．注重平衡各方利益，實現最佳辦案效果。破

產案件審理過程中，企業長期積累的各種矛盾將集中暴露，企業的職工、擔保債權人、普通債權人等利害關系人之間的利益沖突比較激烈，法院要依法處理好職工工資、國家稅收、擔保債權、普通債權的實現順序和實現方式，審慎協調保護好各方利益，使企業破產工作取得各方面的支持，確保穩妥有序。要把牢司法審查關口，避免出現假破產、真逃債以及侵害國家、集體、第三人利益的情況，同時在引進新投資人時，要防止第二輪“僵尸企業”的出現。要重視多方協調，強化府院良性互動，建立健全完善大要案通報制度，加強對稅費調整減免問題的研究，在審理過程中遇到重大復雜、涉及社會穩定等苗頭性問題要及時向有關職能部門反饋，共同協商解決。

魏新璋，衢州市中級人民法院黨組書記、院長。