對農村集體經營性建設用地入市的思考

武艷

【摘要】當前“三塊地”的改革是熱點，所謂三塊地改革是指農村征地制度、集體經營性建設用地入市以及宅基地三項土地制度改革。15年，國家在全國選取了33個縣（市）區域進行試點，我國集體經營性建設用地入市的發展將會是大勢所趨，本文在此背景下研究了入市過程中所涉及到的各項問題，最后提出了自己的意見。

【關鍵詞】土地入市 集體經營性建設用地 試點

2013年，十八屆三中全會頒布的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出“在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價，建立城鄉統一的建設用地市場”。2014年，中央頒布的《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》再次強調深化農村土地制度改革，引導和規范集體經營性建設用地入市。農村集體經營性建設用地入市被反復提及，引起了各方的熱烈關注與討論。2014年底，國家印發《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，決定在全國選取三十多個縣（市）行政區域進行試點。2015年初，由全國人大常委會授權國務院確定了15個集體經營性建設用地入市改革試點縣（市）。

一、問題的提出

十八屆三中全會《決定》提出：“在符合規劃和用途管制的前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。”2015年，國務院在全國選定了33個試點，更引起了各方的討論關注。從國家公布試點以后，已經有浙江德清、四川郫縣、貴州湄潭以及廣東南海等多宗土地入市，這些地塊的入市情況對于將集體經營性建設用地入市推向全國是寶貴的經驗。雖說局部取得了一定的經驗以及成就，但從全國整體來說，農村集體經營性建設用地入市流轉市場仍然存在許多問題。

1.1農村集體土地所有權主體不清

目前，我國農村現行的土地所有制中主體混亂，按照現行法律規定，農村集體土地所有權是“三級所有”，這三級分別為村、村民小組、農村集體經濟組織。由于法律沒有具體規定，這就造成了這樣一個困境：農村集體土地所有權到底歸屬于哪一級所有？所有權主體的缺位，權利界定不清，導致了許多問題，比如集體土地流轉中農村集體組織和農民的利益難以得到保障。

1.2土地增值收益分配公平問題

集體經營性建設用地入市會涉及到土地增值收益分配的問題，收益分配的參與主體有政府、村集體以及農民個人，收益分配比例如何關系到廣大農民的切身利益，因此這也是集體經營性建設用地入市工作的重心。從當前試點已入市情況來看，農民的收益份額得到了提高，以山西省晉城市澤州縣首宗入市地塊為例，2015年12月澤州就地入市一宗地塊，租賃期限20年，每年租金為11.75萬元，然后三方具體分配比例是村集體可留土地收益2.82萬元、村民可分配的收益為6.58萬元，政府通過土地增值收益調節金可得2.35萬元。從分配情況我們可以看出農民和村集體占比較高，農民受益所以入市意愿也很高，這也是可吸取的寶貴經驗。但政府分配比例太低，在一定程度上壓縮了地方政府土地財政的來源范圍，也會影響政府入市的積極性。此外，從當前分配情況也可以看出，增值收益的分配過程缺乏有效的監督管理。

1.3集體經營性建設用地入市后缺乏有效監管

集體經營性建設用地入市后，基層政府各部門管理權責不清晰，對入市后土地的后續開發經營沒有進行有效監管，比如建設中是否違規占用農地，土地用途是否改變以及規劃標準是否符合規定等等，集體經營性建設用地入市后缺乏監管。

1.4入市途徑單一

當前集體經營性建設用地入市途徑選擇方面，絕大多數采取的還是就地入市方式，究其原因，異地調整入市由于涉及利益主體多（被調整地塊所有權人、落地地塊土地所有權人、政府、村集體等等），入市情況相對來說要復雜一些，這可能是一部分原因。

二、改革思路及啟示

2.1 明確入市各方主體的法律地位與權利

無論是采取就地入市、異地調整入市還是城中村改造入市，各方主體產權明晰是非常重要的。通過規范手段明確集體土地所有權歸屬以及存量集體經營性建設用地土地使用權人是集體經營性建設用地入市的基礎。

2.2加強市場監管，規范土地入市流轉程序

在農村集體經營性建設用地入市運行的過程中，地方政府土地行政主管部門要規范集體經營性建設用地入市程序，加強對存量集體經營性建設用地的管理，加強對農村建設用地市場進行監管，加強集體經營性建設用地入市流轉過程的監管和市場秩序監管，規范集體經營性建設用地入市程序，公開土地入市的相關具體要求及流程等，保證入市各方參與者的知情權，逐步建立城鄉統一的建設用地市場。

2.3處理好各利益主體之間的利益分配關系

集體經營性建設用地入市中要做到合理處理村集體與村民個體間的利益關系，政府也要做好監督管理工作，做到妥善處理各方關系，不僅會推動集體建設用地入市的順利進行，對于維護社會的穩定，減少矛盾的產生也有重要意義。除此之外，也要兼顧國家與農村集體的利益，不能一味地壓縮政府所得的份額，十八屆三中全會頒布的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價，建立城鄉統一的建設用地市場”，

農村集體經營性建設用地與城市國有土地同等入市在一定程度上壓縮了地方政府土地財的來源范圍。村集體與農民的分配份額提高固然是好事，但也要保障農村經濟的長遠發展，良性發展。

2.4建立公開透明的信息披露制度

農民集體成員在入市分配的過程中，缺乏有效的信息了解渠道。因此，在集體經營性建設用地入市中應完善農民集體成員知情、參與、監督等權利，還應在入市中充分尊重農民的意愿，保障農民的各項權利，減少矛盾的滋生。